دکتر حمید قنبری

مدتی است که طرحی با عنوان بانکداری اسلامی از سوی برخی نمایندگان مجلس شورای اسلامی ارائه شده و از سوی بسیاری از صاحب‌نظران مورد انتقادهای جدی قرار گرفته است. با به پایان نزدیک شدن دوره نهم مجلس شورای اسلامی، این امکان وجود دارد که طرح مزبور، نتواند جریان عادی تصویب را در مدت اندک باقی مانده طی کند؛ به‌ویژه آنکه در این مدت، باید قوانین مهم دیگری نظیر لایحه بودجه و قانون برنامه ششم توسعه نیز مورد بررسی قرار گیرند و این امر، بخش قابل‌توجهی از وقت مجلس را به خود اختصاص خواهد داد.

از این رو، این احتمال مطرح شده است که طرح مزبور در قالب اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی و به‌طور آزمایشی مورد تصویب قرار گیرد؛ اما اصل هشتاد و پنجم چیست و آیا می‌توان قانون بانکداری اسلامی را در چارچوب این اصل مورد تصویب قرار داد؟

در اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی ذکر شده است: «مجلس نمی‌تواند اختیار قانون‌گذاری را به شخص یا هیاتی واگذار کند، اما در موارد ضروری می‌تواند اختیار وضع برخی قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون‌های داخلی خود تفویض کند. در این صورت، قوانین در مدتی که مجلس تعیین می‌کند به‌صورت آزمایشی اجرا می‌شود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود.» نگاهی به سابقه تاریخی این اصل، نشان می‌دهد که چرا چنین اصلی در قانون اساسی وجود دارد. از همان زمان که مجلس شورای ملی در ایران شکل گرفت، یکی از اولین دغدغه‌های قانون‌گذاران این بود که اتباع خارجی در ایران از حقوق و تکالیفی برابر با ایرانیان برخوردار باشند و دولت‌های خارجی، برای اتباع خود حقوق و امتیازات ویژه‌ای در نظر نگیرند. دولت‌های خارجی رژیم‌های ویژه‌ای نظیر کاپیتولاسیون را برای اتباع خود مطالبه می‌کردند و هنگامی که این امر، مورد اعتراض دولت ایران قرار می‌گرفت، خواسته خود را این‌گونه توجیه می‌کردند که ایران، فاقد قوانین مدون و مشخص است؛ بنابراین نمی‌توان اتباع خارجی را تابع قانون ایران دانست. چون ایران، قانون مجازات ندارد، نمی‌توان گفت اتباع خارجی در خاک ایران، تابع قانون مجازات ایران هستند؛ چون در این کشور، قانون مدنی وجود ندارد، نمی‌توان خارجیان را تابع قانون مدنی ایران دانست و قس علی هذا. بنابراین چاره‌ای جز این نیست که آنها تابع قوانین کشور متبوع خود باشند. با توجه به این سابقه، نمایندگان مجلس اصرار بر این داشتند که هر چه سریع‌تر قوانین اصلی و بنیادینی همچون قانون اصول محاکمات، قانون مدنی، قانون تجارت و قانون مجازات را تصویب کنند. با این حال، تصویب این قوانین مادر و بنیادین، امری نبود که به سرعت قابل انجام باشد و سال‌ها وقت و حوصله لازم بود تا این قوانین در مجلس به تصویب برسند؛ اما از سوی دیگر، ضرورت ایجاب می‌کرد که کشور هر چه سریع‌تر دارای قوانین مشخصی در رابطه با این موضوعات باشد و از خلأ قانون‌گذاری در این خصوص اجتناب شود. راهکاری که در آن زمان مورد استفاده قرار گرفت، تصویب این قوانین در کمیسیون‌های مجلس برای مدت مشخص و به‌طور آزمایشی بود. به این صورت، هم فرآیند تصویب سریع‌تر انجام می‌شد و هم ایرادات قوانین مزبور که برای نخستین بار در کشور وضع و اجرا می‌شدند، در مدت اجرای آزمایشی مشخص می‌شدند. بنابراین وقتی این قوانین به‌طور دائمی و در صحن علنی تصویب می‌شدند، عملا برای مدت چند سال آزموده شده بودند و اطمینان کافی از قابلیت اجرای آنها وجود داشت.

بنابراین قوانین مادر و بنیادین کشور، در چنین اوضاع و احوالی توسط کمیسیون‌ها تصویب و اجرایی شدند. یعنی در حالی که اولا خلأ قانونی وجود داشت و ثانیا با توجه به اینکه قانون برای نخستین بار تصویب می‌شد و قبلا‌ سابقه‌ای از آن وجود نداشت، نیاز به این بود که قانون ابتدا به‌طور آزمایشی اجرا شود تا قانونی که دارای نقصان و ایراد است، ابتدا امتحان خود را برای مدت چند سال پس داده باشد و پس از آن، عملیاتی و اجرایی شود. به‌نظر نمی‌رسد که نویسندگان قانون اساسی از تصویب اصل 85 این هدف را دنبال کرده باشند که به جای تصویب قوانین در صحن علنی، هنگامی که دوره قانون‌گذاری رو به پایان است، آن قوانین را در کمیسیون تصویب کنند و به این ترتیب، فرآیند عادی تصویب قوانین را کنار بگذارند. به‌عبارت دیگر، هر مجلسی باید در دوره قانون‌گذاری خود، قوانینی را که در نظر دارد و به صلاح می‌داند به طریق عادی به تصویب برساند و جز در مواردی که ضرورت وجود داشته باشد، نظیر آنچه در بالا به آن اشاره شد، استفاده از اصل 85 و تصویب قانون در کمیسیون به‌صورت آزمایشی منطقی به‌نظر نمی‌رسد. نگاهی به سابقه تصویب اصل 85 قانون اساسی نیز این دیدگاه را تقویت می‌کند. در مجلس خبرگان قانون اساسی،‌ نایب‌رئیس هنگام تبیین این اصل، این‌گونه اظهار کرده است: «وقتی مردم کسی را به‌عنوان نماینده انتخاب می‌کنند، وکیل مردم هست ولی وکیل در توکیل نمی‌تواند باشد. یعنی نمی‌تواند سمت نمایندگی را به دیگری واگذار کند؛ بنابراین باید خودش در قانون‌گذاری شرکت کند، از این رو وقتی که همه نمایندگان باید مستقیما در قانون‌گذاری شرکت کنند، پس دیگر اختیار قانون‌گذاری را به یک شخص یا یک هیات نمی‌توانند واگذار کنند. کمیسیون‌ها هم معمولا مسوول بررسی و تهیه گزارش هستند نه مسوول تصویب قانون. بنابراین حتی کمیسیون‌های داخلی مجلس هم حق تصویب قانون را ندارند ولی گاهی لایحه یا طرحی به‌صورت آزمایشی برای مدت معین به مجلس عرضه می‌شود که مناسب است برای مدت کوتاهی به‌طور محدود یا غیرمحدود به‌صورت آزمایشی برای مدت معین به اجرا در بیاید و مجلس طبق آن تصمیم نهایی را بگیرد. چون سابقه اجتماعی و تجربی در زندگی اجتماعی و قانون‌گذاری وجود دارد این است که می‌گوییم «ولی در موارد ضروری می‌تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را به کمیسیون‌های داخلی خود بدهد و در این صورت، این قوانین در مدتی که مجلس در خود آن اختیاری که می‌دهد باید تعیین کند.» چون گاهی بدون مدت بوده و فاجعه‌ها به بار آمده است. بنابراین به‌صورت آزمایشی انجام می‌شود ولی با رعایت اصل پنجاه و هفتم که مخالف با قوانین اسلام نباشد، چون یک روز هم نمی‌شود یک قانونی را اجرا کرد که مخالف با قانون اسلام باشد و تصمیم نهایی آن هم با مجلس است.» (صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران). همچنین یکی دیگر از نمایندگان مجلس خبرگان قانون اساسی (آیت‌الله خامنه‌ای) هنگام تصویب این اصل به شرح زیر اظهار نظر کرده است:

«محظوری که در مقررات آزمایشی بوده است به علت وقت کم بوده. به هر حال، به هر صورتی که باشد نباید به کمیسیون‌ها اختیار وضع قانون داده شود، چون وضع قانون معنایش تصویب قانون است. کمیسیون‌ها باید گزارششان را به مجلس بدهند و پس از تصویب مجلس آن را به‌طور موقت و آزمایشی به اجرا بگذارند. این چیز عادی است و مجلس آن را رسیدگی و تصویب می‌کند نه اینکه دست کمیسیون‌ها را باز بگذاریم و کمیسیون‌ها برای اولین بار در دنیا قوه‌مقننه هم بشوند.» (صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران). نگاهی به سایر اظهارنظرها هنگام تصویب اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی نیز نشان می‌دهد که دو ملاحظه اصلی برای تصویب قوانین در کمیسیون‌ها وجود داشته است: نخست، آزمایشی بودن قانون و مشخص نبودن تمامی آثار آنها و دوم، جلوگیری از تصویب قوانین توسط دولت که می‌توانست توالی فاسد خاص خود را داشته باشد. بنابراین مساله کافی نبودن وقت برای وضع یک قانون در یک دوره قانون‌گذاری مشخص، به هیچ وجه جزو ملاحظات و دلایل نویسندگان قانون اساسی هنگام تدوین اصل 85 قانون اساسی نبوده است. در حال حاضر، کشور فاقد قانون بانکداری نیست و چند دهه است که قانون بانکداری فعلی اجرا می‌شود. بنابراین نمی‌توان گفت اگر قانونی در زمینه بانکداری تصویب شود، آثار آن نامعلوم خواهد بود و بنابراین باید قوانین را به‌صورت آزمایشی اجرا کرد. به‌نظر هم نمی‌رسد که با چند ماه دیرتر بررسی شدن قانون بانکداری اسلامی که مدتی است پیشنهاد داده شده، ضرر و زیان قابل‌توجه و جبران‌ناپذیری حادث شود. از این رو، تصویب قانون بانکداری اسلامی در چارچوب اصل 85 قانون اساسی، با اهداف و مقاصد وضع این اصل و شرط ضرورت که در آن قید شده است، ناهمخوان به‌نظر می‌رسد.