کدام یارانه؟ هدف چه بود؟

دکترمحمد طبیبیان کمی‌توجه به مساله قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی و مکانیزم‌هایی که در کشور ما در کار بوده است، مشخص می‌کند که آنچه یارانه حامل‌های انرژی خوانده می‌شود، عمدتا درآمد‌هایی است که باید نصیب شرکت‌های تولیدکننده می‌شده یا به صورت مالیات به خزانه دولت واریز می‌شده است. در واقع آنچه در کشور‌های پیشرفته باسنت تصمیم‌گیری اقتصادی منطقی رخ می‌دهد، چنین است که قیمت این‌گونه محصولات به روال خاصی تعیین می‌شود (که باید هزینه فرصت تولید و بازگشت و بازدهی سرمایه را هم پوشش دهد) و آنچه بر حسب این قیمت‌ها از فروش شرکت‌های تولید و توزیع برق و گاز و محصولات پالایش حاصل می‌شود، به‌عنوان درآمد این شرکت‌ها محسوب می‌گردد. دولت‌ها نیز از این منابع مالیات‌های مختلفی دریافت می‌کنند؛ از قبیل مالیات هیدرو‌کربون، مالیات‌های «پیگویی» برای نزدیک کردن قیمت این‌گونه محصولات به هزینه نهایی اجتماعی یا مالیات بر برخی پرداخت‌های شرکت و مالیات بر سود. در اینگونه اقتصاد‌ها بخشی از آنچه شرکت‌ها به صورت درآمد خالص دریافت می‌کنند صرف تولید مجدد و سرمایه‌گذاری می‌شود و بخشی نیز بین سهامداران تقسیم می‌گردد. آنچه دولت دریافت می‌کند صرف توسعه زیربناها و خدمات اجتماعی برای بهبود ظرفیت‌های کلان جامعه می‌شود. به نظر می‌رسد این روش منطقی تنظیم یک اقتصاد است. در کشور ما، لیکن، قیمت این‌گونه محصولات از قبل از انقلاب با توجیه‌های گوناگون عمدتا سیاسی پایین نگه داشته شد و زیان‌های فراوانی به منابع کشور و محیط زیست وارد کرد و برای مردم نیز عادت‌های مصرفی ایجاد کرد که پیوسته رو به تشدید بوده است. این رویه زیان دیگری نیز به همراه داشت و آن کمبود دائمی منابع شرکت‌های تولیدکننده حامل‌های انرژی و نیاز آنها به کمک‌های دولتی یا منابع تکلیفی از پس‌انداز‌های مردم در بانک‌ها است. از زمانی که در دولت آقای‌هاشمی رفسنجانی بحث تصحیح این شرایط مطرح شد، انواع اما و اگر‌ها نیز مطرح شد. طبق معمول بحث‌های احساسی به حساب مردم کم درآمد و اقشار آسیب‌پذیر گذاشته می‌شد، لیکن اصل قضیه مربوط به پر‌مصرف‌هایی بود که عموما یا نهاد‌های نا‌کار‌آمد دولتی و حکومتی بودند یا شرکت‌های نا‌کار‌آمد و خانوار‌های پردرآمد.

تاریخچه پایین نگه‌داشته شدن قیمت حامل‌های انرژی

کدام یارانه؟ هدف چه بود؟

بدترین فساد، زایل کردن انگیزه کار و فعالیت

دو مساله مجزا که خلط شد: یارانه رفاهی و اصلاح بازار انرژی

مطالعات بسیاری نشان می‌داد که سهم بزرگی از این جریان که یارانه خوانده می‌شده نصیب این‌گونه گروه‌ها می‌شده؛ چون این گروه بزرگ‌ترین مصرف‌کننده‌ها نیز بودند و سهم کوچکی نصیب خانوار‌های کم‌در آمد-که از وسایل مصرف‌کننده انرژی مانند اتومبیل و وسایل منزل فراوان بی‌بهره بودند- می‌شد. بنا بر این اگر گرد و غبار‌های اطراف قضیه را کنار می‌زدیم، مشخص بود که از محل منابع دولتی سرمایه‌گذاری در تولید حامل‌های انرژی انجام می‌شود و این حامل‌ها به قیمت‌های ناچیز، باعث افزایش انگیزه زیاده‌روی در مصرف می‌شد و اختلاف زیان ناشی از آن نیز گاه و بی‌گاه از طریق دولت به شرکت‌ها عاید می‌شده‌است.

لیکن این ساز و کار اثر دیگری نیز داشت و آن اینکه در قیمت‌های نازل معمولا شرکت‌های تولید‌کننده انگیزه مستقیم برای سرمایه‌گذاری نداشتند و نمونه حاد آن تولید محصولات پالایشگاهی بود. به تدریج قیمت‌های واقعی به حدی پایین بود که با هیچ حساب منطقی ایجاد پالایشگاه جدید مقرون به صرفه نمی‌نمود. زیرا ایجاد ظرفیت جدید به جای ایجاد یک جریان درآمد خالص مثبت، تضمین‌کننده ایجاد یک جریان دائم کسری و زیان برای سال‌های پیش رو بود. بنا بر این در اینجا چیزی برای تقسیم وجود نداشته به جز آنچه از سر منشأ به این زیرشاخه‌ها تزریق می‌شده‌است، یعنی منابع حاصل از صادرات نفت و منابع حاصل از ایجاد نقدینگی و تورم، در همان حدی که به این فعالیت‌ها تخصیص داده می‌شد.

سابق بر این، اینجانب این قضیه را به صورت تمثیل به ایده تقسیم شکاف کشتی غرق شده تایتانیک و فروش آن توسط دو خیال‌پرداز در یک نقاشی تشبیه کرده‌ام. اینجا به جز تقسیم درآمدهای نفت و سایر درآمد‌های دولت از جمله مالیات تورمی چیزی برای تقسیم نبوده است و نیست و آن هم به دولتی‌ها بیشتر و به بخش خصوصی کمتر و در بین بخش خصوصی نیز به اغنیا بیشتر و به ضعفا کمتر عاید شده است.

می‌توان این پرسش را مطرح کرد که آیا نمی‌شود، همان درآمد‌های نفت را مستقیما بین مردم تقسیم کرد و دست از ایجاد مالیات تورمی برداشت و اجازه داد شرکت‌های تولیدکننده حامل‌های انرژی نیز به همان روالی که مثلا در فرانسه یا انگلستان یا استرالیا اداره می‌شوند، اداره و مدیریت شوند؟ این پرسش موجهی است و نیاز به پیگیری دارد.

در رقابت‌های انتخاباتی سال ۱۳۸۴ برخی از افراد مانند آقای دکتر عبده تبریزی و دکتر نیلی در چارچوب برنامه یکی از نامزد‌های انتخابات بر روی ایده‌ای در این باب کار کردند که شرایط ورود در آمد‌های نفتی به داخل اقتصاد، از وضع ضایعه‌آمیزی که از ابتدای کشف نفت در ایران تاکنون داشته است، به شرایطی مانند آنچه در نروژ عمل می‌شود، تغییر داده شود. این ایده توسط افراد دیگری نیز مطرح شد. اگر کاری اصولی در دستور کار است شاید در این مسیر دستاورد‌های مناسب‌تری قابل تحصیل باشد.

میراث‌های عجیب دولت فعلی

در دولت قبلی یارانه‌ها نقدی شد. این عنوان به پرداخت نقدی به ده‌ها میلیون جمعیت کشور اطلاق گردید. این میراث که برای دولت فعلی باقیمانده است، از چند نظر عجیب است. یکی اینکه به نظر می‌رسد تعداد یارانه بگیر‌ها از جمعیت رسمی کشور بیشتر باشد. حتی اگر چنین نیست نیز یک اتفاق بی‌سابقه است که دولتی به همه ملت پول نقد پرداخت کند. که نتیجه ادامه آن به جز شکستن کمر نظام مالی کشور نخواهد بود، که آثار آن در حال ظهور است. قسمت دیگر مساله اینجا است که دولت قیمت‌ حامل‌های انرژی را بالا برد و تورم نیز ایجاد کرد. به همین دلیل از لحاظ تغییر در قیمت‌های نسبی به نظر می‌رسد که اتفاق خاصی رخ نداده و ارزان بودن حامل‌های انرژی در مقایسه با درآمد‌های اسمی بر همان روال و نسخ قبلی و شاید در شرایط بدتری قرار دارد، یعنی تصحیح قیمت‌های واقعی عملی نشد. وجه دیگر این داستان ایجاد حق و توقع بین بسیاری از مردم برای انتظار دریافت این پرداخت‌ها و احتساب آن در بین حقوق مکتسبه خود بوده است.

بر طرف کردن این اثر نیز کاری است که نیاز به تدارک وسیع و ایجاد مقدمات بسیار دارد که از حوصله این بحث خارج است. به یاد دارم که روزی در صف پرداخت یک فروشگاه زنجیره‌ای خانمی رو به من کرد و پرسید آیا یارانه‌ها را به حساب ریخته‌اند؟ به نظر می‌رسید که قبل از دریافت، چاله خرج آن را قبلا کنده است. این حوادث و سیاست‌های مشابه که تورم‌های بی‌سابقه‌ای را ایجاد کرده بخشی از قدرت خرید اقشار کم‌درآمد را نیز ضایع کرده و اگر دولت یا مجلس به حذف این پرداخت‌ها اقدام کند، حذف این ممر نیز بار انسانی قابل ملاحظه‌ای را به گروه‌های اجتماعی خاصی تحمیل خواهد کرد. به همین دلایل است که دولت یازدهم میراث عجیبی را در دست خود می‌بیند که برای رفع و رجوع آن نیز راه ساده‌ای قابل تصور نیست.

بازنگری در صورت مساله؛ نهادهای پوششی و رفاهی

علی‌الاصول پرداخت مال مفت به کسانی که توان فعالیت و کار کردن دارند کاری است فسادآلود، زیرا از بدترین فساد‌ها زایل کردن انگیزه کار و فعالیت در اقتصاد است. پرداخت خارج از درآمدهای ناشی از کار و پس‌انداز، انگیزه تن‌آسایی و بیکاری را افزایش می‌دهد و این نه‌تنها برای کل اقتصاد زیانبار است، بلکه برای دریافت‌کننده و نسل‌های بعدی او نیز در نهایت زیانبار است، زیرا در حدی که انگیزه تلاش را کاهش می‌دهد، زندگی این افراد را در سطح حداقل و رکود تثبیت می‌کند.

ابتدا ضروری است بر نکته‌ای تاکید شود. در دنیای امروز بسیاری از کشور‌ها برحسب درجه پیشرفت و میزان ثروت و شرایط سیاسی خود، حفظ یک استاندارد زندگی را برای شهروندان پیگیری می‌کنند. ضرورت عملی شدن این امر، پایدار کردن برنامه‌های رفاهی و سازمان‌هایی است که این برنامه‌ها را اجرا کنند. هدف تامین این برنامه‌ها هم عمدتا کسانی هستند که بر حسب ضوابط خاص، امکان تامین معیشت خود را در سطح استاندارد تعیین‌شده ندارند. تامین این گروه‌های اجتماعی از وظایف دولت‌ها بوده است و در کشور ما نیز برای این کار نهاد‌های مختلفی ایجاد گردیده و در بین گروه‌های اجتماعی و سیاسی و مسوولان توجه به این اقشار همیشه از اولویت برخوردار بوده است. اگر اینگونه نهاد‌ها وظایف خود را به نحو شایسته انجام می‌دادند، خواه پرداخت یارانه نقدی انجام می‌شد یا نه پوشش کافی برای این اقشار فراهم می‌آمد.

حتی اگر ارزیابی‌ها نشان می‌داد که پوشش کافی در این زمینه صورت نمی‌گیرد و کشور دارای منابع کافی است، باز هم مسیر تامین این اقشار از مسیر نهاد‌ها و تشکیلات تخصصی خاص خود، مانند سازمان‌های تامین اجتماعی، بیمه‌ها، سازمان بهزیستی، نهاد‌های بیمه بیکاری، کمک به درمان، و مانند آن بود.

به فهرست طولانی نهاد‌هایی که در کشور ما قرار بوده است به اینگونه اقشار جامعه رسیدگی کنند، توجه کنیم: سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی، سازمان تامین اجتماعی، سازمان بهزیستی، کمیته امداد حضرت امام، بنیاد مستضعفان و جانبازان، بنیاد شهید، بنیاد‌ها و نهاد‌های عمومی و خیریه گوناگون... اکثر این نهاد‌ها ثروت‌های کلانی نیز در اختیار دارند و قاعدتا باید بر اساس قواعد سرمایه‌گذاری و اصول بیمه‌گری منصفانه (actuarially fair) جریان در‌آمدی قابل ملاحظه‌ای ایجاد کنند و به اهداف رفاهی و امدادی دست یابند. لیکن برای نمونه به قوانین بودجه حدود ۱۰ سال اخیر اگر توجه کنیم فهرست حیرت‌انگیزی از دستگاه‌ها و سازمان‌ها را مشاهده می‌کنیم که دست طلب به طرف بودجه عمومی دراز کرده‌اند.

همچنین می‌توان مشاهده کرد که بخشی از منابع نهاد‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی نیز با احکام دولتی یا قانونی به مصارف غیرمولد و بدون بازدهی کافی تخصیص یافته یا اصولا مطالبات قانونی آنها پرداخت نشده که این نیز بخشی از مشکل بوده است. برخی دیگر از موسسات و نهاد‌ها نیز که از جایگاه‌های قدرتمندتری برخوردارند مستقیما دست به انباشت مستقیم از محل انواع ثروت‌های موجود کشور باز کرده‌اند و در این بین هدف‌های اولیه و اصلی که ایجاد پوشش تامینی برای جمعیت کم‌درآمد و نیل به نوعی عدالت توزیعی، بوده مغفول مانده است. بعضا به همین دلیل جست‌وجو و یافتن منابع جدید برای تامین این گروه‌های اجتماعی طبیعی بوده و در این راه پرداخت «یارانه نقدی» چاره‌ساز به نظر می‌رسیده است که البته در این مورد «سرکنگبین صفرا فزود».

دو مساله مجزا که خلط شد

مساله موجود را می‌توان به دو بخش متمایز تقسیم کرد: یکی نیل به اهداف رفاهی و پوشش مکفی اقشار نیازمند و نیل به نوعی عدالت توزیعی است و دیگری سامان‌دهی بازار انرژی. موضوع پوشش‌های اجتماعی باید مورد یک بازنگری اساسی در سازمان و کار‌آیی تشکیلاتی که به هدف آن ایجاد شده‌اند ضروری می‌نماید. در این صورت نیز تقویت منابع درآمدی تشکیلات تخصصی این زمینه از طرق مختلف قابل پیگیری است.

اینجانب در سال‌های گذشته به دلیل روابط کاری، در مواردی، از مسوولان برخی از این نهاد‌ها پرسیده‌ام که آیا به صورت مستمر گزارشی تهیه می‌کنید که جریان دریافتی‌ها و جریان پرداختی به افراد ذی‌حق را، بر اساس ضوابط و محاسبات بیمه‌گری منصفانه (actuarially fair)، موجه نشان دهد؟ آیا سرمایه‌گذاری‌هایی که از منابع دریافتی انجام می‌شود بازدهی بیش از بازده پس انداز متعارف در بانک‌ها دارد؟ پاسخ سکوت بوده‌است. بنا بر این توجه به این جنبه‌ها در برنامه‌های دولت

اجتناب‌ناپذیر است.

وجه متمایز دیگر مساله سازمان‌دهی بازار انرژی کشور است. این امر نیز مشابه آنچه در کشور‌های دیگر انجام می‌شود قابل پیگیری است و نوآوری خاصی را نمی‌طلبد. در کشور ما نیز ضروری است قیمت‌ها به نحوی تعیین شود که شرکت‌های تولیدکننده بتوانند منابع درآمد برای فعالیت پایدار و سرمایه‌گذاری جدید داشته باشند. همچنین مالیات‌های مختلف پیگویی و محیط‌زیستی و مالیات بر سود در جهت تصحیح عملکرد آنها و تصحیح روند‌های مصرفی وضع شود و منابعی برای خزانه دولت تامین کند که دولت از طریق آنها بتواند در صورت لزوم برنامه‌های رفاهی خود را از کانال دستگاه‌های تخصصی مربوط توسعه دهد. [حاصل اینکه برای حل منطقی هر دو مساله جدا کردن آنها و پرداختن به هر یک از طریق تمهید‌های تخصصی خاص اجتناب‌ناپذیر است.]

آری به پرداخت نقدی ؛نه به کالابرگ

اکنون که دولت وارث این شرایط پیچیده و پر صعوبت است چه روشی را می‌تواند پیگیری کند؟ برخی از افراد قیمت‌گذاری متفاوت برای حامل‌های انرژی را برای گروه‌های مختلف و مناطق مختلف مطرح می‌کنند، برخی نیز استفاده از کالا برگ و مانند آن را پیشنهاد می‌نمایند قیمت‌گذاری متفاوت برای غنی و فقیر برای برق و گاز و آب که دارای کنتور است و امکان اعمال قیمت تصاعدی را مقدور می‌سازد از گذشته نیز در جریان بوده است و کماکان می‌تواند نرخ‌های آن تغییر کند.

لیکن در مورد بنزین و فرآورده‌های مشابه این امر علاوه بر پیچیدگی‌های اجرایی، به ایجاد مشکلات جدید از جمله ایجاد شبکه‌های خرید در مناطق ارزان و انتقال به مناطق گران برای فروش و بهره‌برداری از اختلاف قیمت و ایجاد انواع بازار‌های زیرزمینی و فساد آلود خواهد انجامید و پس از ایجاد، ممانعت از این شیوه‌ها نیز خود برای کشور هزینه‌بر است. در مورد کالابرگ نیز ضروری است توجه شود که این کار در کشور ما یکبار امتحان شده و رفتن به این سو بیرون نیامدن از یک چاه و افتاده در یک چاه دوم است.

در این مورد می‌توان بسیار دلیل آورد لیکن در اینجا به ادامه این بحث نمی‌پردازم. برای دولت حذف پرداخت نقدی به برخی از اقشار جامعه علی‌الخصوص ۴۰ درصد یا

۵۰ درصد پایین درآمدی یک اشتباه سیاسی پر هزینه خواهد بود و به همین دلیل نیز ضروری است از این کار اجتناب کند و برای آن راه چاره‌ای اندیشیده شود و امکان یافتن راه‌هایی نیز وجود دارد که با تقریب قابل قبولی، هدف دولت را محقق سازد. برای این کار دلیل اقتصادی نیز قابل ارائه است.

متاسفانه دلایل آماری وجود دارد که در سطوح پایین درآمدی و مناطق جغرافیایی که این اقشار زندگی می‌کنند فعالیت اقتصادی مهمی در جریان نیست. اگر پرداخت یارانه نقدی به این اقشار همراه با سایر فعالیت‌ها برای رفع موانع سرمایه‌گذاری و کار آفرینی باشد این امر می‌تواند جریان تولید و مصرف محلی پایداری را در مناطق کمتر بهره‌مند ایجاد کند. یک مشاهده در این مورد برای اینجانب عبرت‌آمیز بود.

شاهدی بر یک ادعا

در سال‌هایی که مسوولیت موسسه عالی بانکدای را بر‌عهده داشتم، در نتیجه آشنایی با پژوهش‌های مختلف این زمینه واقعیتی برای من مطرح شد. به این معنی که هر سال پس از نوروز حجم عظیمی از اسکناس که در بانک‌های برخی استان‌های محروم انباشت می‌شود در حد بار کامیون و تریلر به تهران منتقل می‌شود. به این معنی که پرداخت‌های قبل از عید به صورت حقوق و دستمزد و پاداش و مطالبات و پرداختی به پیمانکاران یک جریان هزینه یکباره‌ای را ایجاد می‌کند و این جریان پولی پس از عید متوقف می‌شود. درست است که در تهران نیز قبل از عید مردم از بانک‌ها اسکناس دریافت می‌کنند و بعد از عید به بانک بازمی‌گردانند و حادثه مشابهی در تهران نیز اتفاق می‌افتد. لیکن به نظر اینجانب این دو حادثه ماهیتا متفاوت بوده و در مورد استان‌های محروم کشور نشان بارز از عدم گردش نقدینگی به دلیل عدم وجود یک ساختار تولید، تجارت و مصرف محلی است. مطالعات دیگری نیز موید همین نظر بود.

در زمان بر روی کار آمدن دولت اصلاحات در مباحث با همکاران به این نکته اشاره می‌شد که دوران دولت آقای‌هاشمی رفسنجانی مشغله دولت بازسازی و رفع برخی عدم تعادل‌های اساسی بود. در دولت اصلاحات شاید توجه به ایجاد یک جریان درآمدی در سطوح پایین درآمدی کشور گام موثری برای ایجاد درآمد و رفع محرومیت از طریق ایجاد جریان درآمدی همراه با سامان دادن به جریان پایدار تولید باشد. لیکن روش‌های اقتصادی به کار رفته به گونه‌ای دیگر بود. در زمان دولت نهم و دهم رییس دولت به درستی این ضرورت را به غریزه دریافت. لیکن روشی که به کار برده شد، بر اساس کانون قرار دادن تحرک اقتصادی و رفع ناهنجاری قیمت‌های نسبی و ایجاد درآمد پایدار از طریق تزریق در آمد نبود.

یافتن اقشار کم درآمد؛ ممکن یا غیر ممکن

یافتن اقشار کم‌درآمد شاید کار غیرممکنی نباشد. اگر نقشه فقر در کشور ترسیم شود، مشاهده می‌شود که اکثر مناطق مرزی پیرامون کشور قرمز هستند.* به نظر اینجانب همخوانی بسیار بالایی بین فقر و اقامت در برخی مناطق وجود دارد و این نتیجه اگر با اطلاعات جدید تایید شود خود جهت هدایت پرداخت‌های دولت را تا حدودی تعیین می‌کند. طبق مطالعات گذشته فقر با سن رییس خانوار نیز رابطه مستقیمی دارد. خانوار‌های فقیر معمولا به احتمال بالا خانوار‌های دارای سرپرست مسن یا خانوار‌های دارای سرپرست جوان بسیار کم سن و سال هستند. یعنی توزیع فقر بر اساس سن رییس خانوار یک توزیع دو مُدی است. همچنین خانوار‌های با سر پرست زن بیشتر احتمال دارد که در زیر خط فقر قرار گیرند. این موارد را از این نظر مطرح کردم که مشخص شود یافتن خانوار‌های نیازمند کار غیرممکنی نیست. مطالعات دقیق‌تر و به‌هنگام‌تر می‌تواند کار ساز باشد.

از آن گذشته روش ثبت نام خود اظهاری بر اساس ضابطه‌های تعیین شده عینی (مثلا خانواری که در تهران ارزش دارایی‌های آن کمتر از سیصد‌میلیون تومان یا جمع در آمد آن کمتر از ماهانه دومیلیون تومان و همسنگی مشابه برای شهرستان‌ها می‌تواند برای دریافت یارانه نقدی ثبت‌نام کند) و بررسی تصادفی به صورت سیستماتیک و جریمه کردن وحذف کسانی که اطلاعات نادرست در سطح فاحش ارائه کرده‌اند (مانند فردی که روزانه میلیون‌ها تومان در آمد مشخص دارد و برای دریافت یارانه ثبت‌نام کرده است). این شیوه‌ها نیز می‌تواند به عنوان مکمل به کار گرفته شود.

یک تیر و دو نشان

برای تامین بودجه برنامه‌های شناسایی افراد کم درآمد نیز می‌توان نرخ ارز را بر اساس ایجاد بازار ارز یکسان‌سازی کرد. مکانیزم‌های این کار نیز قابل طراحی است. در این مورد با یک تیر دو نشان زده می‌شود. هم رانت‌های ناشی از نرخ‌های چند گانه حذف می‌شود و هم منابع درآمدی دولت برای کمک به بخشی از مردم که در سخت‌ترین شرایط معاش هستند فراهم می‌شود.

نکته پایانی، اینجانب با خود عهد کرده بودم که دیگر مطلبی من باب پیشنهاد به دولت‌ها مطرح نکنم و این شعر را وصف حال خود همی خواندم؛ «هر چه گفتیم جز حکایت دوست، در همه عمر از آن پشیمانیم/ سعدیا بی‌وجود صحبت یار همه عالم به هیچ نستانیم». لیکن در این مورد نیز آقای‌هاشمخانی از روزنامه «دنیای اقتصاد» توبه شکن آمد و اینجانب را غافگیر کرد.

* می‌توانید به مطلب «نقشه جغرافیایی فقر؛ قطب نمای اصلاح یارانه‌ها» چاپ چهارشنبه ۱۳ آذر ۹۲ مراجعه کنید.