دکتر محمدمهدی بهکیش

برنامه‌ریزی اقتصادی پس از جنگ جهانی اول شکل منسجم گرفت و دقیق‌ترین نوع آن در اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی به اجرا گذاشته شد که در آن کلیه داده‌ها و ستانده‌ها (به جز بخش کوچکی در کشاورزی) در قالب برنامه‌های متمرکز سازماندهی می‌شد. گستردگی شمول برنامه‌های توسعه در شوروی (سابق) ایجاب می‌کرد که برنامه در چارچوب‌های قانونی تدوین شود تا همگان موظف به اجرای آن باشند.اولین برنامه توسعه در ایران در سال ۱۳۲۷شمسی (۱۹۴۸میلادی) در قالب یک متن قانونی شکل گرفت و کارشناسان اقتصادی تحصیلکرده در غرب برنامه‌ریزی را نه به‌دلیل الگوبرداری از شرق بلکه با هدف ضابطه‌مند کردن رفتار دولت به وجود آوردند. ولی از آنجایی که نظام دقیقی برای نظارت بر اجرای آن به وجود نیامد، اجرای برنامه‌ها در مسیر هدف‌های مصوب توفیق جدی نیافت و دولت‌ها در موارد متعدد از زیر بار اجرای قانونی که خود به وجود آورده بودند (از طریق مجالس قانون‌گذاری) شانه خالی کردند.عدم اجرای دقیق برنامه‌های توسعه در سال‌های پس از انقلاب شدت بیشتری پیدا کرده و عملا قانون را به توصیه‌نامه تبدیل نموده است. بد نیست نظری به چگونگی اجرای قانون برنامه سوم توسعه که از سال ۱۳۷۹ تا ۱۳۸۳ به اجرا گذاشته شد، داشته باشیم.

در این نگاه کوتاه موارد بسیاری در قانون برنامه سوم به چشم می‌خورد که اجرا نشده است و هیچ‌کس هم به‌دلیل عدم اجرای قانون، مورد بازخواست یا... واقع نشده است. از جمله:

۱ -براساس بند ز ماده ۴ قانون برنامه سوم، قرار بود طی شش ماه از تصویب قانون برنامه، (یعنی تا شهریور ۱۳۷۹)، نسبت به بازنگری مقررات روابط کار اقدام قانونی لازم معمول شود ولی پس از گذشت شش سال هنوز تغییری در قانون کار به وجود نیامده است.

۲ -براساس ماده ۹قانون برنامه سوم، قرار بود سهام شرکت‌هایی که ادامه فعالیت آنها در بخش دولتی غیرضروری است، به بخش‌های تعاونی و خصوصی فروخته شود و دامنه شمول بنگاه‌های قابل واگذاری در ماده یازده همان قانون ذکر شده و اصول آن در تبصره ۴ ماده ۴ همان قانون تعریف شده است. جالب آنکه بسیاری از بنگاه‌های شامل مفاد این ماده قانونی، هنوز در مالکیت دولت است و حجم فعالیت‌های آنان به جای کاهش، گسترش یافته است.

۳ -طبق ماده ۲۸ قانون برنامه سوم، قرار بود انحصار مخابرات شکسته شود، ولی این امر تحقق نیافته است زیرا رفع انحصار برای جلوگیری از قیمت‌گذاری انحصارگر است که با نگاهی سطحی می‌توان دید که رفتار انحصارگرانه دولت در این حیطه همچنان به قوت خود باقی است.

۴ -طبق ماده ۲۹قانون فوق، قرار بود خرید برگ سبز چای و تبدیل آن به چای خشک خصوصی شود. فریاد چای‌کاران این روزها به آسمان می‌رسد که از دولت کمک می‌خواهند. در حالی که اگر مفاد این ماده به اجرا در می‌آمد، ما امروز یک بازار رقابتی توانمند در زمینه چای به عنوان نمونه‌ای از بخش کشاورزی داشتیم.

۵ - طبق ماده ۳۰ قانون برنامه سوم، دولت مجاز شده بود بخش خصوصی را در خدمات راه‌آهن فعال نماید. خوب است به اطراف خود نگاه کنیم که واقعا بخش خصوصی تا چه حد در این زمینه فعال شده است؟ علاوه بر آن قرار بود بخشی از فعالیت‌های راه‌آهن طبق ماده ۱۲۸ به بخش غیردولتی واگذار شود. آیا از اجرای ماده ۱۲۸ ارزیابی وجود دارد؟

۶ - طبق ماده ۳۱ قانون، دولت مکلف شده بود انحصار دخانیات را ملغی نماید و مقررات مربوط را به تصویب رساند. باید سوال کرد که از بازار دخانیات رفع انحصار شده است یا خیر؟

۷ - بر اساس ماده ۳۳ قانون، قرار بود فعالیت‌های مربوط به عملیات پالایش، پخش و حمل و نقل مواد نفتی و فرآورده‌های اصلی و فرعی به اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی واگذار شود. اجرای این ماده قانونی به عهده وزارت نفت و ... بوده است. آیا محلی برای پاسخگویی وجود دارد؟

۸ - طبق ماده ۳۵ قانون برنامه سوم، دولت مکلف شده بود انحصاراتی را که به موجب دستورالعمل‌ها و مقررات مصوب خود و با اعطای امتیازات تخصیص منابع ایجاد شده‌اند، طی مدت یکسال (یعنی سال ۱۳۸۰) لغو کند، باید سوال کرد که اجرای این بخش از ماده قانونی را سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور چگونه ارزیابی می‌کند؟

همچنین در این ماده دولت مکلف شده بود ظرف یکسال پس از تصویب قانون برنامه سوم، اقدامات قانونی برای لغو انحصار و جلوگیری از فعالیت‌های انحصارگرانه معمول دارد. به نظر می‌رسد اگر مفاد این ماده قانونی به درستی به اجرا درآمده بود، اجرای بند ج اصل ۴۴ قانون اساسی با مشکلات امروز مواجه نمی‌شد.

۹ - بر اساس بند الف ماده ۱۱۱ قانون فوق، قرار بود بانک صنعت و معدن در طی دو سال نخست برنامه (یعنی تا آخر سال ۱۳۸۰) سهام کلیه شرکت‌های تحت پوشش خود را به بخش‌های تعاونی و خصوصی واگذار کند. از چه مرجعی باید پرسید که اجرای این ماده قانونی چگونه بوده است؟

۱۰ - بر اساس ماده ۱۱۵ قانون برنامه سوم، دولت موظف شده بود کلیه موانع غیر تعرفه‌ای را به تعرفه تبدیل نماید، یعنی هیچ مانعی در برابر واردات یا صادرات کالا، به جز تعرفه، وجود نداشته باشد. با نگاهی به ممنوعیت عملی واردات اتومبیل - به عنوان یک مثال - می‌توان به سادگی دریافت که ماده ۱۱۵ قانون برنامه سوم به درستی به اجرا درنیامده است که اگر مفاد این ماده قانونی به همراه سایر مفاد قانون برنامه سوم به اجرا درآمده بود، ما امروز مجبور به تحمیل هزینه‌های گزاف خرید و نگهداری اتومبیل به شهروندان کشور نبودیم و یک صنعت خودروسازی رقابت‌پذیر داشتیم و در این صورت آلودگی هوا کاهش چشمگیر می‌یافت. امری که طبق بند ۵ ماده ۱۰۴ قانون برنامه سوم جرم محسوب شده و عوامل راهنمایی و رانندگی که طبق همین ماده موظف به جریمه کردن اتومبیل‌های آلاینده هستند مجبور به چشم‌پوشی نمی‌بودند.

مواد ذکر شده فقط تعداد معدودی از موارد اجرا نشده در قانون است و طبیعی است که اگر بررسی‌های مشابهی درباره قوانین برنامه‌های توسعه اول و دوم پس از انقلاب صورت پذیرد، به موارد مشابه برخورد می‌نماییم.

در قانون برنامه چهارم توسعه، که هم اکنون در حال اجرا است، شاهد مواردی از این نوع هستیم. در این یادداشت فقط به دو مورد (مواد اول و دوم قانون) اشاره می‌کنم.

ماده اول قانون برنامه چهارم که مسائل مربوط به حساب ذخیره ارزی را مشخص کرده است، به دولت اجازه داده که صرفا در صورت کاهش عواید ارزی حاصل از نفت (براساس بودجه مصوب) از حساب برداشت کند. اگر عملکرد دولت را در پنج‌ماه اول سال‌جاری مورد ارزیابی قرار دهیم روال اجرایی متفاوتی را مشاهده می‌کنیم. بنابراین از هم‌اکنون موضوع اجرای دقیق این ماده از قانون برنامه چهارم زیر سوال رفته است.

یا در ماده دوم قانون برنامه چهارم، دولت مکلف شده است که تا آخر برنامه چهارم (سال ۱۳۸۸) کلیه هزینه‌های خود را از محل درآمدهای مالیاتی و... تامین نماید.

یعنی وابستگی دولت به درآمدهای نفتی تا سال ۱۳۸۸ به صورت کامل از بین برود.

آیا عملکرد دولت در شرایط جاری را می‌توان در این مسیر ارزیابی کرد؟ به نظر می‌رسد که دولت در مسیر دیگری قرار دارد و احتمالا هر روز به درآمدهای نفت بیشتر وابسته می‌شود. بنابراین به نظر می‌رسد که هر چند برنامه‌های توسعه به صورت قانون تصویب می‌شوند ولی بیشتر جنبه توصیه دارند و دولت‌ها خود را موظف به اجرای دقیق آن نمی‌دانند.

مشکل عمده این طرز برخورد آن است که وقتی مردم می‌بینند که دولت، خود قانون را به درستی اجرا نمی‌کند، طبیعی است که پایبندی به اجرای قانون در افراد ضعیف می‌شود و علاوه بر آن مدیران کسب‌وکار امکان برنامه‌ریزی برای کار خود را از دست می‌‌دهند.

چگونه می‌توان از مردم انتظار داشت که قانون را اجرا کنند، مالیات خود را به موقع بپردازند، از چراغ قرمز عبور نکنند و به تعهدات خود پایبند باشند و مهم‌تر آن که برای آینده کسب‌وکار خود برنامه‌ریزی کنند در حالی که دولت خود قانون را اجرا نمی‌کند و یا در مواردی به صورت صریح اعلام می‌شود که اعتقادی به اجرای برخی مفاد قانون برنامه نیست.

یکی از عوامل مهم رشد و توسعه در جامعه، ضابطه‌مند کردن رفتار مردم و دولت‌ها است که در نتیجه، تعادل در رفتار اجتماعی و اقتصادی را ایجاد می‌کند.

دولت‌ها همیشه نقش محوری در این وادی دارند و خود الگو و راهنما هستند. به همین دلیل است که اکثر جوامع توسعه‌یافته، ضوابط بسیار شدیدی برای اجرای قانون به کار می‌گیرند و مردم اعم از آنکه مردم عادی باشند یا مسوولان دولتی، در برابر قانون برابرند و به مناسبت مسوولیت‌هایی که پذیرفته‌اند پاسخگو می‌باشند.

اجرای ناقص قانون برنامه‌های توسعه، علاوه بر عدم امکان دستیابی به اهداف، بدآموزی‌های فراوان در جامعه کسب‌وکار کشور دارد و به دلیل عدم اعتماد به روند توسعه، فرهنگ روزمرگی را رواج می‌دهد.

باید یکی از دو راه را انتخاب کرد، یا قانون برنامه را به توصیه‌نامه تبدیل کرد و یا دولت به درستی موظف به اجرای دقیق قانون برنامه شود و اعمال نظرات خود را فقط از راه‌های قانونی پیگیری نماید.