اسدالله عطارزاده

برنامه پنجم در حال حاضر در مجلس شورای اسلامی در دست بررسی است. به نظر می‌رسد بعضی از اصلاحات اساسی، کمک شایانی به انضباط بودجه دولت می‌کند. طی سال‌های پس از انقلاب همواره الزامی در قانون بودجه وجود داشته است که منابع و مصارف بودجه بایستی برابر باشند، به اصطلاح، کسری بودجه مجاز نیست. به دلیل رعایت این الزام و تحقق درآمد بیشتر یا کمتر از مقدار پیش‌بینی شده در قانون بودجه، مشکلات عدیده‌ای در برنامه‌های مالی دولت رخ می‌دهد که به تشریح آن می‌پردازیم. در حالت اول فرض کنید دولت با مازاد درآمد مواجه می‌شود و ترجیح می‌دهد برای دستیابی به اهداف موردنظر آن را هزینه کند. دولت بلافاصله از دستگاه‌ها تقاضای تعریف پروژه می‌نماید، دستگاه‌های اجرایی می‌دانند در صورت تاخیر در ارائه پروژه، اعتبار مورد نظر را سایر دستگاه‌ها جذب خواهند کرد، بنابراین جهت جذب بیشتر منابع تعداد زیادی پروژه که مورد بررسی دقیق هم قرار نگرفته‌اند و حتی اعتباری بیش از مقدار مورد نظر لازم دارند، به سرعت به دستگاه توزیع‌کننده اعتبار اعلام می‌شود؛ در حالی که تعداد زیادی از آنها فاقد توجیه اقتصادی هستند و با تخصیص اعتبار ناکارآیی رخ می‌دهد. در حالت دوم که دولت با کسری منابع مواجه می‌شود، بالاجبار تعدادی از پروژه‌ها تامین مالی نمی‌شوند، نیمه‌کاره رها شده و دچار تاخیر می‌شوند. هر دو حالت نه تنها موجب ناکارآیی است، بلکه زمینه‌ساز فساد نیز هست.

به همین دلایل، بسیاری از کشورها قانون توازن بودجه را در نوشتن بودجه رعایت می‌کنند؛ اما در میدان عمل رعایت آن بسته به میزان تحقق درآمد است.

در ابتدای امر، بیان این عدم الزام کمی عجیب به نظر می‌رسد؛ اما توضیح بیشتر مساله، فلسفه این عدم الزام را بیان می‌نماید. در حال حاضر تقریبا تمامی کشورها بودجه‌نویسی خود را از سطوح پایین هرم مدیریتی آغاز می‌کنند؛ یعنی بودجه‌ریزی از سطوح پایین هرم مدیریت (کارشناسان) به سطوح بالای هرم جریان می‌یابد. در این روش، کارشناسان پیشنهادهای خود را به شکل دقیق ارائه می‌کنند و گزینه‌های پیشنهادی به صورتی است که بعضی پروژه‌ها به‌رغم توجیه‌پذیری قابل حذف هستند. حال به راس این هرم می‌رویم. در راس هرم بودجه، دولت قرار دارد. دولت بودجه را به صورت متوازن می‌بندد؛ اما یک اختیار برای خود قائل است. این اختیار به گونه‌ای است که دولت را مجاز می‌کند در صورتی که درآمد بیش از مقدار پیش‌بینی باشد، پروژه‌های محلی اختیاری جدیدی که قبلا در سطوح کارشناسی توجیه‌پذیر بوده‌اند، اجرا شوند و در صورتی که دولت به درآمدهای پیش‌بینی شده نرسد، پروژه‌های پیشنهاد شده اجرایی نمی‌شوند. به عنوان نمونه، فرض کنید دولت در سه ماه آخر سال پیش‌بینی می‌کند که a درصد افزایش درآمد خواهد داشت، در این حالت، هرم پایین کارشناسی پروژه‌ای را که مدت زمان اجرای آن سه ماه است، پیشنهاد می‌دهد. در حالتی که کسری رخ بدهد پروژ‌‌ه‌ای که قرار بود در سه ماه آخر عملیاتی شود، حذف می‌شود. بنابراین دولت ملزم می‌شود جهت ارزیابی دقیق از هزینه و زمان پروژه‌ها به بخش‌های پایینی هرم اختیار بدهد و از طرفی دیگر در قبال اختیار داده شده گزارش کارشناسی بخواهد. مدیران نیز دچار مشکل کسری بودجه یا برگشت بودجه به خزانه نخواهند شد. در پایان سال در هنگام ارائه گزارش بودجه، رییس دولت فقط علل افزایش یا عدم تحقق درآمد را ضمیمه گزارش بودجه خواهد کرد.