فرید قادری
کمتر از یک هفته از انتشار گزارش ۲۰۱۳ بانک جهانی در مورد ارزیابی کمی کیفیت قوانین و چگونگی اجرای آنها در ۱۸۵ کشور نگذشته است که ...

... بازتاب‌های متفاوتی نسبت به آن در فضای رسانه‌ای کشور در خصوص جایگاه ایران در این رده‌بندی، مقایسه با کشورهای منطقه و جهان و همچنین روش‌شناسی این پروژه مشاهده می‌شود. این توجه روزافزون و با حساسیت بالا تنها مختص به کشور ما نیست. توجه رسانه‌های بین‌المللی به مفاد گزارش‌های «Doing Business» یا انجام کسب‌و‌کار از ده سال پیش به این سو که اولین گزارش با عنوان گزارش 2004 منتشر شد و همچنین از زمان انتشار گزارش 2006 که اقدام به رتبه بندی کشورها نمود تا به امروز روندی فوق‌العاده صعودی داشته است، اما چرا انتشار چنین گزارشی که یکی از صدها مورد گزارش سالانه و مقایسه‌ای بانک جهانی است این چنین حساسیت‌برانگیز شده است؟
از زمان توجه جدی به متغیری به نام «محیط مقرراتی موثر بر فعالیت اقتصادی» حدود پانزده‌سال گذشته است و این زمان برای اشاعه یک نظریه یا مفهوم علمی زمان زیادی نیست. با این حال آفرینندگان پروژه انجام کسب‌و‌کار، پایه‌های آن را چنان استوار بنا کرده‌اند که نه تنها از انتقادات کوبنده جان به در برده، بلکه به معیاری جهانی برای مقایسه تبدیل شده است. سه عنصر کلیدی تعداد مراحل یا دفعات مراجعه، مدت زمان لازم برای طی هر مرحله و هزینه قانونی الزامی مرتبط با هر مرحله ستون‌های مستحکمی برای سنجش کیفیت قوانین و مقررات و چگونگی اجرای آنها در زمان مراجعه فعالان اقتصادی به دستگاه‌ها و نهاد‌های بیرون از بنگاه در هر اقتصاد پدید آورده‌اند که به سادگی قابل چشم‌پوشی نیستند. علاوه بر این مدیران بعدی این پروژه با جدیت و خلاقیت، سنجه‌های جدیدی از دل آمار هر ساله استخراج کرده‌اند که هر گزارش نسبت به گزارش سال قبل از آن، از نظر خوانندگان پویا‌تر و جذاب‌تر به نظر می رسد.
بررسی اجمالی مفاد گزارش‌های سالانه ده سال اخیر به درک بیشتر این موضوع کمک می‌کند. از نظر شکلی، در این فاصله تعداد نماگر‌های مورد بررسی از 6 تا 11 مورد متغیر بوده است. از سه سال پیش نماگر «به کارگیری نیروی کار» از فهرست نماگرهای تعیین‌کننده رتبه کشورها خارج و در دو سال گذشته نماگر «دسترسی به انرژی الکتریکی» به این مجموعه اضافه شده است. اقدام اول به دلیل کاستی‌های موجود در روش‌شناسی برای تعیین رتبه هر اقتصاد و اقدام دوم از آن رو صورت گرفت که نقش انرژی الکتریکی در ایجاد و راه‌اندازی یک واحد معمولی تجاری/صنعتی بسیار کلیدی است. توجه به جایگاه زنان در قوانین موثر بر فعالیت‌های اقتصادی نیز در سال‌های 2007 تا 2009 مورد توجه طراحان پرسشنامه‌ها بود که در حال حاضر حذف شده است. فساد اداری نیز در چند دوره مورد تاکید قرار گرفت که هر دو مورد اخیر در حال حاضر به صورت گزارش‌های مجزا توسط بانک جهانی به روز می‌شوند.
پویایی و جوشندگی بیشتر مدیران و پژوهشگران این پروژه در پاسخگویی عملی به انتقادات سازنده و طراحی ابزارهای جدید بوده است. این گروه قبل از هر چیز، با انتقاد شدید فرانسه و برخی کشورهای دیگر روبه‌رو شد که طراحان را متهم به پیروی از اصول قوانین انگلستان کردند و بر این اساس مفاد آن را بی اعتبار اعلام کردند؛ چرا که اکثر کشورهایی که در تدوین قوانین اساسی و مدنی خود، قوانین فرانسه را الگو قرار داده بودند از وضعیت رتبه خود در سال‌های ۲۰۰۶ و ۲۰۰۷ ناراضی بودند. تلاش اعضای پروژه برای اقناع منتقدان با تاکید بر محوریت سه عنصر اساسی یاد شده نتیجه داد. انتشار گزارشی از محدودیت‌ها و نقاط ضعف پروژه در سال ۲۰۰۸ توسط «گروه ارزیابی مستقل» که گزارش های اختصاصی برای هیات مدیره اجرایی بانک جهانی (بدون اطلاع مدیریت و رییس بانک جهانی) تهیه می‌کند فرصت تازه‌ای در اختیار منتقدان قرار داد تا به استناد مفاد گزارش اخیر انتشار آن را متوقف کرده یا دست کم از اعتبار آن بکاهند. مهم‌ترین این نقاط ضعف عبارت بودند از اینکه این پروژه:
1-‌ فضای اقتصادی در سطح بنگاه‌های کوچک و متوسط را ارزیابی می‌کند و به بنگاه‌های بزرگ نمی‌پردازد.
۲-‌ این پروژه در اکثر مواقع، در محدوده قوانین و مقررات جاری، تعامل بخش خصوصی با دستگاه‌های بیرونی را ارزیابی می‌کند؛ بنابراین ممکن است برخی از واقعیت‌های موجود در ارزیابی‌های نهایی منعکس نشود.
3-‌ پروژه فضای بیرونی موثر بر تصمیمات و ارزیابی‌ها در فعالیت‌های اقتصادی مانند فضای سیاسی، فضای بین‌المللی و ... را بررسی نمی‌کند.
۴-‌ بزرگ‌ترین شهر هر کشور به عنوان جامعه آماری در نظر گرفته شده است.
5- تنها یکی از انواع اشخاص حقوقی (مثلا شرکت سهامی خاص) با ابعاد و اندازه‌های مشخص و از پیش تعیین شده مورد بررسی قرار گرفته است.
۶- همه تعاملات فعالان اقتصادی در مواجهه با دستگاه‌های بیرونی را در فعالیت‌های مختلف پوشش نمی‌دهد.
7-‌در محاسبه زمان انجام مراحل در اکثر مواقع از اظهارات کارشناسان بهره گرفته می‌شود و در صورت وجود اختلاف بین زمان‌های اعلام شده،‌ معمولا عدد «میانه» به عنوان نتیجه ارزیابی اعلام می‌شود.
۸-این ارزیابی، فعال اقتصادی را «یک شخصیت کامل و آگاه» در نظر می‌گیرد تا میزان کارآیی بخش دولتی را ارزیابی کند، در صورتی که لزوما همه افراد از چنین سطح آگاهی برخوردار نیستند. تاکید ویژه بر مطالعات در سطوح استانی در کشورهای مختلف، پاسخ قابل تامل مدیران پروژه به انتقادهای جدید بود. اجرای پروژه در سطح استانی اگر چه از سال ۲۰۰۶ آغاز شده بود، اما با جدیت از سال ۲۰۰۹ پیگیری شد و به یکی از مهم‌ترین موتورهای تغییر و تحول در کشورها تبدیل شد. در این مطالعه هر یک از استان‌ها به عنوان یک کشور فرض می‌شوند و تا به امروز که این پروژه در بیش از ۸۰ کشور انجام شده اثبات شده که حتی با وجود قوانین ملی یکسان، رفتار‌و تعاملات متفاوتی در تعداد مراحل و مدت زمان در استان‌های مختلف مشاهده می‌شود. یکی از گویا‌ترین نمونه‌ها، مورد مکزیک بود که در بین ۳۱ ایالت بررسی شده، شهر مکزیکو‌سیتی (مرجع تعیین رتبه بین‌المللی مکزیک) در جایگاه ۱۵ قرار گرفت و همین امر سبب شد، تا تحولات ساختاری در قوانین و مقررات موثر بر فعالیت‌های اقتصادی در این کشور صورت پذیرد.
همزمان با طرح این موضوعات و با استناد به برخی مفاد آن، نمایندگانی از اقتصاد‌های نوظهور مانند چین، برزیل و هند مدعی عدم اعتبار این روش مقایسه شدند. پرسش اساسی این بود که چگونه امکان دارد کشوری با رشد بالای اقتصادی، محیط مقرراتی نامناسبی داشته باشد، دلیل بی‌اعتباری این پروژه همین بس که اقتصاد چین یا برزیل با وجود رتبه 130به بالا و بحران جهانی اقتصاد از یک نرخ رشد صعودی برخوردارند. پاسخ به این ابهام نیز ساده بود. این کشورها موتور محرکه اقتصاد خود را مدیون سرمایه‌گذاری خارجی بودند در حالی که این پروژه قوانین داخلی حاکم بر فعالیت اقتصادی اتباع هر کشور را ارزیابی می‌کند.
در دو سال گذشته، دو سنجه دیگر نیز به ابزارهای مقایسه‌ای گروه Doing Business افزوده شده است. مقایسه میانگین سه شاخص بهتر و سه شاخص بدتر به ابزاری قابل توجه برای ارزیابی عمق اصلاحات مقرراتی در کشورها تبدیل شد. به عنوان مثال در حالی که میانگین رتبه سه شاخص بهتر امارات متحده عربی ( رتبه ۳۳ جهان در گزارش ۲۰۱۲) ۶ بود، میانگین رتبه سه شاخص بد این کشور۱۵۲ بود. این فاصله بسیار زیاد به هیچ عنوان در کشورهای عضو OECD مشاهده نمی‌شود. بهره‌گیری از این ابزار جدید نشان می‌دهد که تا چه اندازه اصلاحات متوازن در همه عرصه‌ها صورت گرفته و تا چه اندازه هدف دولت‌ها بهبود رتبه ظاهری برای ارتقا در رده‌بندی جهانی بوده است.
سنجه دیگر که Distance to Frontier یا «فاصله از پیشرو» نامیده شده، بهترین یا آرمانی‌ترین وضعیت را بر اساس وضعیت موجود ترسیم کرده و بر اساس آن فاصله هر اقتصاد این وضعیت عالی را می‌سنجد. به عنوان مثال، چنانچه نماگرهای تعداد مراحل، مدت زمان و هزینه در شاخص اخذ مجوز‌های ساخت را در نظر بگیریم، بهترین وضعیت برای هر کدام در سه کشور مختلف دیده می شود و هیچ کشوری در هر سه نماگر بهترین وضعیت را در دنیا به خود اختصاص نداده است. بر این اساس گروه Doing Business با ایجاد این اقتصاد آرمانی فرضی (با کسب صد در صد امتیاز ممکن بر اساس مفروضات پروژه) امکان مقایسه دقیق‌تر کشورها را فراهم آورده است. به این ترتیب حتی کشوری مانند هنگ کنگ که رتبه اول در نماگر اخذ مجوزهای ساخت را به خود اختصاص داده با بهترین وضعیت در این نماگر فاصله دارد.
آنچه که از آن به عنوان پویایی و سرزندگی این پروژه نام برده شد، جنبه دیگری از خود را در گزارش ۲۰۱۳، با بررسی رابطه بین سرمایه‌گذاری خارجی و کشورهای دارای فاصله کم، متوسط و زیاد از اقتصاد پیشرو یاد‌شده نشان داده است. جدول زیر به خوبی رابطه این دو متغیر را نشان می‌دهد:

اهمیت این گزارش در سطح بین‌المللی تنها به خاطر انتشار آن توسط بانک جهانی نیست. از آن جهت هم که کشورها را با یکدیگر مقایسه می‌کند، لزوما مهم به نظر نمی‌رسد. این گزارش از آن جهت جایگاه خود را هر ساله نزد سیاست‌گذاران و تصمیم سازان تثبیت می‌کند که ضمن رفع محدودیت‌ها و تنگناهای نظری و عملیاتی خود یا دست کم توضیح شفاف آنها، جریانی خلاق و پویا در سطح داخلی خود ایجاد کرده است. این جریان از یک سو به اصول اولیه آفرینندگان خود پایبند است و از سوی دیگر با ابداع روش‌ها و ابزارهای جدید ضرورت وجود خود را به همه ثابت می‌کند.