معمای جدید نظارتی
در این نوشته تلاش شده است تا به بررسی و ارزیابی دیدگاه‌های دوطرف در این خصوص پرداخته شود.
تبیین موضوع اختلاف
شورای نگهبان در چند مورد پس از دریافت قوانین که توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شده‌اند آنها را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع داده است تا مطابقت آنها با سیاست‌های کلی نظام که توسط مقام معظم رهبری تعیین شده‌اند، محرز شود. مجمع تشخیص مصلحت نیز مصوبات را به کمیسیونی تحت عنوان کمیسیون نظارت که به همین منظور تشکیل شده است ارجاع داده است. این رویه موجب بروز انتقاداتی از سوی دولت و برخی افراد خارج از دولت شده است.
منتقدان بر این باورند که روند تصویب قوانین در قانون اساسی به روشنی تعیین شده است. بر این اساس، قوانین باید در مجلس شورای اسلامی تصویب شوند و سپس برای اظهارنظر درباره مغایرت یا عدم‌مغایرت با شرع و قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال شوند. اگر شورای نگهبان مطابقت قوانین با شرع و قانون اساسی را تایید کرد، روند تصویب خاتمه یافته تلقی می‌شود و قانون برای امضا، انتشار و اجرا به مقامات ذی‌صلاح ابلاغ می‌شود. اگر شورای نگهبان حکم به عدم‌مطابقت صادر کند، قانون برای رفع ایراد به مجلس شورای اسلامی اعاده می‌شود. در این صورت مجلس شورای اسلامی یا ایرادات را مرتفع می‌کند و دوباره قانون را به شورای نگهبان ارسال می‌کند یا بر حفظ موارد اختلافی به همان صورت اصرار می‌کند که در این صورت، قانون برای اظهارنظر به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال می‌شود. براساس این دیدگاه، در هیچ موردی در قانون اساسی حکم به این نشده است که شورای نگهبان در متن قانونی مغایرت با شرع و قانون اساسی را احراز نکند؛ ولی با این حال آن را تایید نکند و برای اظهارنظر به مجمع تشخیص ارسال کند.
از نظر این عده، اقدام شورای نگهبان در این گونه موارد بدعتی در روند قانون‌گذاری و به نوعی سه مرحله‌ای کردن روند قانون‌گذاری است؛ چراکه در حالت عادی تصویب قوانین دو مرحله دارد: (۱) مجلس شورای اسلامی و (۲) شورای نگهبان. حال آنکه این روند جدید تصویب قوانین را سه مرحله‌ای می‌کند: (۱) مجلس شورای اسلامی، (۲) شورای نگهبان و (۳) مجمع تشخیص مصلحت نظام (کمیسیون نظارت).
موافقان اقدام به شکل یادشده، استدلال خود را برای دفاع از این اقدام ارائه می‌کنند. آنها می‌گویند که مستند انجام این کار اصل ۱۱۰ قانون اساسی است. این اصل در بندهای ۱ و ۲ اختیار تعیین سیاست‌های کلی نظام و نظارت بر اجرای آن را به مقام معظم رهبری داده است. آنها سپس نتیجه می‌گیرند که مقام معظم رهبری این اختیار را به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض کرده و براساس این تفویض اختیار، مقام معظم رهبری از مجمع تشخیص مصلحت نظام خواسته‌اند که بر رعایت سیاست‌های مزبور در تصویب قوانین نظارت کند. از این رو شورای نگهبان قوانینی را که از سوی مجلس به آن واصل می‌شود برای مجمع ارسال می‌کند تا آن مجمع نیز توسط کمیسیون نظارت اطمینان حاصل کند که چنین مطابقتی وجود دارد. موافقان این اقدام در پاسخ به این ایراد که اقدام شورای نگهبان بدعت بوده است به مواردی اشاره می‌کنند که در گذشته نیز چنین کاری انجام شده است، بنابراین چنین امری را جدید و بی‌سابقه نمی‌دانند.
ارزیابی استدلالات طرفین
آنچه در بالا گفته شد تصویر و خلاصه‌ای از دلایلی است که توسط طرفین مطرح شده است. اکنون می‌توان با توجه به قوانین و مقررات موجود و مفاهیم و اصول حقوقی، نکاتی را مورد اشاره قرار داد.
۱- نخست اینکه مفهوم اختیار در قوانین و متون حقوقی به دو نحو مطرح شده است؛ یکی اینکه قانون‌گذار برای یک مقام حقوقی اختیاری را در نظر می‌گیرد و متناظر با آن تکلیفی را نیز برای سایر مقامات در نظر می‌گیرد. دوم آنکه گاه اختیاری را در نظر می‌گیرد؛ اما متناظر با آن تکلیفی برای سایر مقامات در نظر نمی‌گیرد. این دو وضعیت به روشنی با یکدیگر تفاوت دارند. در حالت دوم، اجرای مورد اختیار باید به نحوی باشد که تکالیف و ساختارهای موجود را دچار تغییر و تحول اساسی نکند. به‌عنوان مثال قانون‌گذار ممکن است بگوید «دادستان اختیار نظارت بر اعمال بازپرس را دارد و قرارهای صادره توسط بازپرس باید به تایید دادستان برسد.» در این حالت اختیار دادستان تکلیف مشخصی برای بازپرس ایجاد کرده است و بازپرس نمی‌تواند از انجام این تکلیف سرباز بزند؛ اما ممکن است قانون مقرر دارد «دادستان کل اختیار نظارت بر اعمال بازپرس‌ها و دادستان‌ها را دارد.» روشن است که این اختیار دادستان کل که متناظر با آن تکلیفی برای بازپرس‌ها و دادستان‌ها در نظر گرفته نشده است، نمی‌تواند مستندی برای این باشد که دادستان کل مقرر کند کلیه قرارهای صادره توسط بازپرس‌ها و دادستان‌ها باید به تایید او یا هیات مشخص شده از طرف او برسد.
۲- اختیار نظارت در بسیاری از قوانین و مقررات به سازمان‌ها و نهادهای گوناگون داده شده است. با این حال این اختیار معمولا به این صورت تعریف نمی‌شود که اعمال اشخاص تحت نظارت باید قبل از انجام به تایید و تصویب سازمان و نهاد ناظر برسد. مثلا سازمان بازرسی کل کشور اختیار نظارت بر اعمال دستگاه‌ها و سازمان‌های گوناگون در کشور را دارد؛ اما نمی‌توان اعمال آنها را نیازمند به تایید قبلی سازمان بازرسی کل کشور دانست.
۳- در اختیارات اشخاص و مقامات حقوق عمومی اصل بر عدم‌امکان تفویض است و اجازه تفویض اختیار نیاز به تصریح دارد. در اصل ۱۱۰ قانون اساسی در رابطه با «تعیین» سیاست‌های کلی نظام به مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام اشاره شده است؛ اما درخصوص نظارت بر «حسن‌اجرا»ی سیاست‌های کلی نظام اشاره‌ای به مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام یا تفویض اختیار به آن نشده است. ذکر این نکته ضروری است که اگر در قانون اساسی نظر بر امکان ارجاع این امر به مجمع تشخیص مصلحت نظام وجود داشت در بند ۲ نیز همچون بند ۱ به مجمع تشخیص اشاره می‌شد.
۴- مقام معظم رهبری برای نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام در قوانین مصوب از اختیارات کافی برخوردار هستند. به‌عنوان مثال شش عضو از ۱۲ عضو شورای نگهبان فقهای منصوب رهبری هستند، مقام معظم رهبری می‌توانند فقهایی را منصوب کنند که از سیاست‌های مزبور آگاه و به آن مقید باشند در هنگام اظهارنظر نسبت به قوانین آن سیاست‌ها را مدنظر داشته باشند. حقوقدانان شورای نگهبان نیز در عمل نشان داده‌اند که همواره مقید به رهنمودها و منویات مقام معظم رهبری هستند؛ بنابراین می‌توان توجه به اجرای سیاست‌های مزبور در اظهارنظر راجع به قوانین را به آن شورا تکلیف کرد.
۵- احکام قانون اساسی درخصوص فرآیند تصویب قوانین، احکام خاص هستند و اختیار مقام معظم رهبری درخصوص نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام اختیاری کلی است. براساس قواعد حقوقی، قوانین عام باید به نحوی تفسیر و اجرا شوند که منجر به تغییر قوانین خاص نشوند. بنابراین باید اختیار نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی را به نحوی تفسیر کرد که تغییری در روند متعارف و معمول قانون‌گذاری ایجاد نکند.
۶- اگر بپذیریم که بند ۲ از اصل ۱۱۰ قانون اساسی اجازه عدم‌تصویب قوانین قبل از تایید مطابقت آنها با سیاست‌های کلی را می‌دهد، باید به این نتیجه در سایر امور هم پایبند باشیم. مثلا مصوبات هیات وزیران نیز باید مطابق با سیاست‌های کلی نظام باشند، پس با این استدلال باید آنها را نیز به مجمع تشخیص مصلحت نظام فرستاد؛ نظیر کلیه مقررات مصوب دستگاه‌های سیاست‌گذار مثل سازمان محیط زیست، وزارت اقتصاد، بانک مرکزی، وزارت کار، سازمان حمایت از تولید‌کننده و مصرف‌کننده و... . روشن است که چنین تفسیری از اصل ۱۱۰ قانون اساسی عملا انجام هر امری توسط دولت و قوای سه‌گانه را منوط به تایید قبلی مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌کند و درست نیست.
۷- موافقان ورود مجمع تشخیص به بررسی قوانین از حیث رعایت سیاست‌های کلی نظام به مواردی چند اشاره می‌کنند که در گذشته نیز این کار صورت گرفته و به این وسیله اتهام بدعت و تازه بودن این امر را رد می‌کنند. با این حال باید دانست که اگر بنا بر این باشد که قوانین مصوب مجلس بررسی شوند تا مطابقت آنها با سیاست‌های کلی احراز شود یک یا چند مورد کفایت نمی‌کند و باید تمامی قوانین مشمول این روند قرار گیرند. از این رو در کلیه مواردی که قانونی برای مجمع تشخیص ارسال نشده است باید این استدلال را نقض‌شده محسوب کرد. نتیجه‌ای که طرفداران استدلال مزبور راضی به پذیرش آن نخواهند بود.
با توجه به آنچه گفته شد به نظر می‌رسد استدلالات موافقان لزوم ارجاع قوانین به مجمع تشخیص مصلحت نظام چالش‌ها و کاستی‌های جدید حقوقی دارد و به همین دلیل است که مورد انتقاد و اعتراض جدی دولت و بسیاری از صاحب‌نظران حقوقی قرار گرفته است.
ارسال نظر