دکتر مهدی فیضی

به‌طور کلی دو نگرش در سیاست‌گذاری توسعه وجود دارد: رویکرد کل‌نگر و رویکرد جزءنگر. رویکرد کل‌نگر باور دارد تا اصلاحات اساسی در سطح کلان نهادهای سیاست‌گذار و قوانین بالادستی تاثیرگذار کشور صورت نگیرد، نمی‌توان امیدی به تغییری معنادار در سطوح پایین‌تر داشت. از سوی دیگر رویکرد جزءنگر تغییرات را به‌طور تدریجی و از سطوح پایین آغاز می‌کند.

رویکرد جزءنگر باور دارد تاثیرات در سطوح خرد منجر به تغییر نگره‌های کلان سیاست‌گذاران در کوتاه‌مدت، اصلاح قوانین در میان مدت و بازسازی نهادها در درازمدت می‌شود.

اقتصاددانان معتقد به رویکرد نخست باور دارند در مطالعات سیاست‌گذاری اقتصادی، سیاست عموما از صحنه غایب بوده است؛ درحالی‌که نه‌تنها هزینه-فایده‌های اقتصادی بلکه پیامدهای سیاسی سیاست‌ها را نیز باید در نظر داشت. به‌نظر آنها گروه‌های ذی‌نفع سیاسی مانند رانت‌جویان (که خود نشانه ناکارآیی تخصیص قدرت در جامعه‌اند) به‌دلیل هراس از کاهش قدرت سیاسی‌شان مانع انجام سیاست‌های کارآ می‌شوند. این رویکرد تا زمانی که فضای سیاسی مناسب و بستر نهادی مساعد برای پیاده‌سازی ایده‌های سیاستی تازه شکل نگرفته باشد، اساسا این ایده‌ها را برنمی‌تابد؛ بی‌آنکه درنهایت راهکاری برای این دوره گذار داشته باشد که مشخص نیست کی و چگونه تمام خواهد شد.

از این زاویه برای نمونه نیروی پیش‌ران حامی سیاست خصوصی‌سازی اقتصادی روسیه پیش از پوتین، توصیه‌ای مبتنی بر آموزه‌های دانشگاهی علم اقتصاد بود تا این کشور را از برنامه‌ریزی مرکزی و مالکیت دولتی به اقتصاد کارآی بازاری حرکت دهد. با این سیاست اما نابرابری اقتصادی و سیاسی به‌طوری معنادار شدت گرفت که خود منجر به مخالفت‌هایی در برابر فرآیند اصلاح اقتصادی در روسیه و درنهایت بازسازی استبداد و قدرت بخشیدن شکلی از سرمایه‌داری رفاقتی (Crony Capitalism) شد. شیوه خصوصی‌سازی در روسیه به‌عنوان نمونه‌ای از اثر الاکلنگی (Seesaw Effect)، نه‌تنها منجر به انحصار خصوصی و حتی پیامدهایی بدتر از مالکیت عمومی در این کشور شد، بلکه انگیزه‌های تلاش برای برساختن نهادهایی بهتر را نیز از بین برد.

به باور اقتصاددانان معتقد به رویکرد دوم اما در مدل‌های نوین اقتصاد سیاسی این ایده‌ها هستند که به‌شدت غایبند نه سیاست. آنها معتقدند ایده‌های جواب‌داده در سطح خرد می‌توانند طوری ترجیحات و منافع بازیگران سیاسی را در سطح کلان شکل دهند که به نتایجی کارآتر دست یابیم بی‌آنکه ضرورتا قاعده بازی (نهادها) عوض شده باشد. در این رویکرد می‌توان با ایده‌های نوآورانه و طراحی خلاقانه برای آزمون آنها در سطح خرد، مرزهای دگردیسی سیاسی را طوری تغییر داد که منافع ذی‌نفعان افزایش یابد و آنها در همین چارچوب‌های نامساعد نهادی موجود تن به تغییر گام‌به‌گام و آزمون‌شده سیاست‌ها بدهند. ضمن اینکه همچنان‌که دکتر کرمانی در سرمقاله درخشان خود در همین روزنامه در هفته گذشته با عنوان «راه نجاتی که می‌تواند از شهرداری بگذرد» به درستی اشاره می‌کند «به‌دلیل محدودتر بودن دایره بازندگان و برندگان اصلاحات در ابعاد محلی انتظار می‌رود مقاومت کمتری از سوی منتفعان از وضع موجود به همراه داشته باشد. روی دیگر کاهش مقاومت، تقویت همراهی با فرآیند اصلاحات است. انجام موفق یک اقدام اصلاحی در ابعاد محلی می‌تواند بهترین عامل برای کاهش نااطمینانی منتفع‌شوندگان اصلاحات ساختاری و در نتیجه همراهی آنان برای این نوع اصلاحات در ابعاد کشوری باشد.»

بنابراین شکست سیاست‌گذاری، نه ضرورتا به‌دلیل تضاد منافع با گروه‌های ذی‌نفوذ یا نبود شرایط مساعد نهادی بلکه به‌دلیل نیافتن ایده‌های نوآورانه یا کاهلی در اندیشیدن در مرحله طراحی سازوکارها روی می‌دهد.

نویسندگان کتاب اقتصاد فقیر نیز در آخرین فصل آن، رویکرد نخست را به چالش می‌کشند: «سیاست‌های خوب (گاهی اوقات) در محیط‌های سیاسی بد روی می‌دهند و شاید مهم‌تر از آن، سیاست‌های بد (اغلب) در محیط‌های کاملا خوب نهادی اتفاق می‌افتند. اتلاف و شکست سیاست‌گذاری در مقیاس بزرگ، اغلب به‌دلیل کاهلی در اندیشیدن در مرحله طراحی سیاست‌گذاری روی می‌دهد.» و سرانجام در انتها نتیجه می‌گیرند که «بسیاری از شکست سیاست‌ها بیشترین ارتباط را با ایرادهای اجتناب‌پذیر در طراحی جزئی آنها دارد. بهبود حکمرانی و سیاست‌گذاری بدون تغییر ساختارهای موجود سیاسی و اجتماعی امکان‌پذیر است. اگر در برابر نوعی کاهلی و تفکر قالبی که هر مساله‌ای را به مجموعه مشابهی از قواعد کلی فرومی‌کاهد، ایستادگی کنیم؛ اگر هر ایده‌ای را در معرض امتحان‌های سختگیرانه تجربی قرار دهیم، آن‌گاه می‌توانیم جعبه ابزار و بسته‌هایی از سیاست‌های کارآمد بسازیم.»

در سیاست‌گذاری کلان کشور تاکنون رویکرد نخست غالب بوده است. معضل این رویکرد نه ضرورتا در بی‌تاثیری آن بلکه در این نکته است که اساسا نمی‌توان ارزیابی دقیقی از تاثیرات آن داشت؛ چراکه سویه دیگر واقعیت که در غیاب چنین سیاست‌هایی می‌توانست روی دهد اساسا اتفاق نیفتاده است تا بتوان مقایسه درستی در مورد عملکرد این دست سیاست‌ها داشت. درواقع زیستن در اقتصاد نفتی این امکان را تاکنون به سیاست‌گذاران ما داده بود که در اجرای سیاست‌های کلان چندان نیازی به بررسی هزینه‌های پیدا و پنهان یا ارزیابی تاثیرات آنها نداشته باشند؛ چراکه در بدترین حالت سرمایه‌های زیرزمینی می‌توانستند کاستی ایده‌های نیازموده را بپوشانند. با افول قیمت نفت و نبود چشم‌اندازی دست‌کم در میان‌مدت برای رشد نامعمول آن، دیگر در عمل دوران این جنس سیاست‌گذاری به‌سر آمده است.

مطالعه دستاوردهای روند گذار به سمت سرمایه‌داری و به‌خصوص تغییر نگرش در سیاست‌گذاری از رویکرد نخست به دوم در چهار دهه گذشته چین- هرچند شاید نه کاملا برنامه‌ریزی‌شده- با توجه به شباهت‌های ساختاری در سابقه اقتصاد متمرکز دولتی، همچنان که دکتر کرمانی در همان یادداشت اشاره می‌کند، می‌تواند الگوی مناسبی برای توسعه ایران باشد. شکل‌گیری کشاورزی خصوصی در این کشور در دهه ۱۹۶۰ ابزاری موقتی برای تسکین کمبود غلات حاصل شکست برنامه گامی بزرگ به جلو بود که البته پیامدهای پایدار و ناخواسته‌ای برای توسعه اقتصادی چین به همراه داشت. چین در اواخر دهه هفتاد میلادی با نوآوری‌های سیاستی مانند مناطق ویژه اقتصادی تحت قوانین تجارت تقریبا آزاد و قیمت‌گذاری در نظام دوبخشی به سادگی نظام بازار را به نظام تخصیص متمرکز پیوند زد. همزمان نیز در روندی اصلاحی از پایین به بالا در اوایل دهه ۱۹۸۰ به‌تدریج بخش خصوصی پرانرژی نیز با ایجاد شرکت‌های خوداشتغالی توانست در اقتصاد چین شکل بگیرد. تغییر نگره سیاست‌گذاری در چین به رویکرد دوم شامل مجموعه‌ای از تغییرات حاشیه‌ای کوچک بود که درنهایت منجر به رشد مداوم و بی‌سابقه این کشور شد.

اقتصاد سیاسی توسعه نشان می‌دهد تغییر نهادها، حتی اگر ممکن باشد، در فرآیندی تکاملی و زمانی طولانی روی می‌دهد؛ اما در سیاست‌ها، مانند چگونگی پرداخت انتقالی به افراد فرودست، می‌توان ساده‌تر دست به تغییر زد و زودتر ایده‌های جدید را آزمود بی‌آنکه لازم باشد در انتظار تغییرات اساسی در نهادهای بنیادین سیاسی یا سیاست‌گذاری کشور و اصلاح قوانین موجود بمانیم که حتی در این صورت نیز بنا به تجربه دهه‌های اخیر تضمینی برای بهبود اوضاع وجود ندارد. بنابراین راهکار عملیاتی‌تر برای بهبود حکمرانی شاید نه تلاش برای بازمهندسی نهادهای ریشه‌دار اجتماعی و سیاسی که مهندسی معکوس تجربه سیاست‌گذاری در سایر کشورهای درحال‌توسعه و آزمون آنها در میدان با توجه به بافتار ایران باشد. به‌نظر می‌رسد اکنون زمان مناسبی برای آزمون رویکرد دوم در سیاست‌گذاری کلان کشور با اندکی فروتنی در قطعی نگرفتن نتایج نیازموده و گردآوری شواهد خرد با آزمون دقیق و سخت‌گیرانه میدانی شهودهای کلان سیاستی باشد. باید بپذیریم برنامه‌ریزی کلان، آزمایشگاهی برای آزمون برداشت‌های شهودی از نظریه‌های اقتصادی یا امکان‌های سیاست‌گذاری نیست. نه کالبد نحیف اقتصاد ایران دیگر توان چندانی برای تاب‌آوری شوک‌های نسنجیده کلان دارد و نه حتی اگر چنین رمقی باقی بود دیگر چندان منبع مالی برای پوشش آثار ناخواسته و پیش‌بینی‌نشده این شوک‌های سیاستی باقی مانده است.

نگارنده سخت امیدوار است مجلس شورای اسلامی قانونی را تصویب کند که آزمون‌های خرد در نمونه‌های آزمایشی را برای ارزیابی تاثیرات (Impact Evaluation) سیاست‌های جدید در سطح کلان (به‌خصوص آنها که بر رفاه بخشی قابل‌توجه از مردم تاثیر می‌گذارد یا بار مالی به‌نسبت بزرگی دارند)، الزامی سازد تا از این پس شهودهای سیاست‌گذار (که یافته‌های اقتصاد رفتاری نشان داده چقدر به‌دلیل تورش‌های مختلف شناختی گمراه‌کننده است) دستاویزی برای انواع سیاست‌گذاری کلان (از هدفمندی یارانه‌ها گرفته تا مسکن مهر یا اجتماعی) بدون شواهد علّی و برگرفته از آزمون‌های دقیق میدانی نشود. به این ترتیب نه‌تنها هزینه‌های اقتصادی و اجتماعی سیاست‌های جدید کاهش و تاثیر آنها افزایش می‌یابد بلکه رفاه مردم دستمایه آزمون و خطای برداشت‌های شخصی از نظریه‌های متفاوت اقتصادی قرار نمی‌گیرد.

سیاست‌گذاری کلان در کشور نیازمند ایده‌های نوآورانه برای تفسیری متفاوت از جهان‌وطن و راهبردهایی تازه برای سنجش این تفسیرهای تازه پیش از اجرای آنها است. این رویکرد درنهایت به همان تغییر جهان می‌رسد که مارکس سودای آن را داشت اما این بار برخلاف او همراه با تفسیرهای گوناگون و نه به شیوه‌ای انقلابی که در فرآیندی اصلاحی و تدریجی. از سقراط نقل است که زندگی نیازموده ارزش زیستن ندارد. در این زمانه شاید بتوان این گونه گفت که سیاست‌گذاری کلان نیازموده در سطح خرد ارزش اجرا ندارد.