پویا ناظران

اگر باب استفاده از اوراق خزانه برای دولت باز شود، آیا دولتیان به بازار اوراق بهادار هم به دید یک منبع استقراض نگریسته، آنقدر از منابعش صرف هزینه‌های دولت می‌کنند تا خشک شود، یا خیر؟ هدف این مقاله ارزیابی این نگرانی، رفع آن و معرفی یک نگرانی جدی‌ دیگر است. در شرایط ایده‌آل، در بلندمدت هزینه‌های دولت از محل منابع مالیاتی تامین می‌شود؛ در کوتاه‌مدت، دولت نوسانات درآمد مالیاتی را با استقراض از بازار جبران می‌کند.

در ایران دولت بخشی از هزینه‌های خود را از محل درآمدهای نفتی تامین می‌کند و بخشی را با استقراض از بانک‌مرکزی. منابع نفتی سهم نسل‌های بعد هم هست، بنابراین دولت هفتم حساب ذخیره‌ ارزی را تاسیس کرد تا بخشی از درآمد نفتی را از دسترس دولت دور کرده، وارد حساب ذخیره ‌ارزی کند. بعدا دولت نهم چنان از ذخایر ارزی هزینه‌ کرد که این حساب و اندوخته صندوق توسعه ملی، هر دو به ته رسیدند. پس از آن دولت دهم به سراغ چاپگرهای بانک‌مرکزی رفت، تا با استقراض از بانک‌مرکزی هزینه‌های خود را تامین کند. حاصل چنان تورمی شد که در سال‌های ۹۱ و ۹۲ مشاهده کردیم.

اشکال حساب ذخیره ارزی، صندوق توسعه ملی و بانک‌مرکزی، رودربایستی داشتن با دولت است. نقطه مقابل آن بازار است که با هیچ‌کس، دولتی و خصوصی، تعارف ندارد. حساب ذخیره ‌ارزی یک حساب است و دست‌‌اندازی به آن آسان. صندوق توسعه ملی هم چندان از دسترس دولت دور نیست. تعیین‌کننده هیات‌عامل صندوق توسعه ملی اعضای هیات‌امنا هستند. ریاست هیات امنای صندوق توسعه ملی با رئیس‌جمهور و دبیری‌اش با رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی است. دیگر اعضای هیات‌امنای صندوق، وزیر اقتصاد، وزیر کار و وزیر نفت هستند. رئیس اتاق ایران به‌عنوان یک عضو غیردولتی حق رای ندارد! با این ساختار، طبیعی است که هیات‌عامل صندوق با دولت رودربایستی داشته باشد. اگر دولت خواست بخشی از منابع صندوق را در جهت هزینه‌های خود هدایت کند، هیات‌عامل یارای مقاومت نخواهد داشت؛ چراکه نماینده بخش خصوصی در هیات‌امنای صندوق از اختیار قانونی برخوردار نیست.

جذابیت بانک‌مرکزی از صندوق توسعه هم بیشتر است. درحالی که منابع صندوق محدودند، توان تولید پول بانک‌مرکزی، اگرچه بی‌هزینه نیست، اما بی‌انتها است. هزینه استقراض دولت از بانک‌مرکزی تورم است اما چنان‌که در دولت ششم و دولت دهم دیدیم، برخی دولت‌ها خیلی از پرداخت این هزینه ابایی ندارند. یک راه رفع این مشکل بی‌تعارف بودن بانک‌مرکزی با دولت است، راه دیگر آن تامین منابع دولت با اوراق مصون از تورم است. نهاد بانک‌مرکزی در جایگاه قانونی فعلی خود از دولت مستقل نیست. با تدوین لایحه قانون بانک‌مرکزی، دولت فعلی فرصتی یافته تا انضباط پولی خود را از مجرای قانون به دولت‌های آینده نیز منتقل کند. بخشی از این انتقال انضباط در بند واو ماده ۱۴ صورت گرفته، آنجا که تصریح شده «اعطای تسهیلات مالی به وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی و واحدهای تابعه آنها و همچنین تضمین تعهدات‌ آنها توسط بانک‌مرکزی ممنوع است.» بخشی دیگر در تبصره ۲ ماده ۱۵ صورت گرفته، آنجا که بانک‌مرکزی از خرید اوراق دولتی در «عرضه‌های اولیه» منع شده است. اما ارزش این دو گزاره در کسب استقلال، با ماده ۱۹ خنثی شده. در بند الف ماده ۱۹ می‌بینیم که رئیس مجمع عمومی بانک‌مرکزی رئیس‌جمهور است و دیگر اعضای آن وزیر اقتصاد و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی هستند؛ شرایطی بسیار مشابه شرایط صندوق توسعه ملی. بنابراین در آینده نیز بانک‌مرکزی همچون گذشته با رئیس دولت رودربایستی خواهد داشت. راه مناسب برای تامین هزینه‌های دولت، فروش اوراق مصون از تورم در بازار و تامین مالی از بازار است.

بازار چه فرقی دارد؟ فرق اساسی بازار در این است که در حالی که قیمت منابع تامین شده از بانک‌مرکزی را دولت تعیین می‌کند، دولت نمی‌تواند قیمتی به بازار تحمیل کند. اگر بخواهد ارزان بخرد، بازار منابع خود را در اختیار دولت قرار نخواهد داد. ملاک معامله در بازار وجود منفعت دوسویه است. بازار با کسی تعارف ندارد؛ این نکته ظریف اما مهمی است. با افت کیفیت اعتباری دولت، تقاضا برای اوراق خزانه کاهش می‌یابد و متعاقبا نرخ سود دولت برای دریافت تسهیلات جدید بالا می‌رود. به این ترتیب، تامین مالی دولت گران‌تر و سخت‌تر می‌شود. ترس از سخت شدن تامین مالی برای حفظ و ارتقای سلامت مالی دولت لازم و مفید است. فرآیند بازار فشاری بر دولتمردان وارد می‌کند که منظم‌شان می‌کند؛ فشاری که بانک‌مرکزی و صندوق توسعه توان وارد کردنش را نداشته و ندارند.

نگرانی جدی در سوی دیگر سکه است. سوی دیگر سکه آنجاست که دولت پرداخت اقساط اوراق را جدی نگیرد، یا برای آن برنامه‌ریزی و سازماندهی کافی صورت ندهد، یا مجلس مجوزهای لازم را به موقع صادر نکند. بازار به‌دنبال سرمایه‌گذاری قابل اطمینان است. برای استفاده موثر از بازار، دولت باید یک رابطه سالم با بازار برقرار کند. این رابطه سالم دو عنصر دارد: «شفافیت و گزارش مرتب و مکرر درآمدها و هزینه‌ها» و «نظم و خوش‌قولی در پرداخت اقساط». کسب این نظم خود سه مولفه دارد: ۱- ایجاد بستر قانونی برای پرداخت اقساط برای همه سال‌های آتی، ۲- برقراری فرآیندی منظم و سازمان‌یافته در وزارت اقتصاد، تا به بازار اطمینان از بابت پرداخت منظم و سروقت اقساط داده شود و ۳- استفاده از ابزارهای مالی قابل تمدید چون اوراق مصون از تورم تا اطمینان از امکان پرداخت اقساط بیشتر شود.

در گذار اقتصاد کشور از تامین مالی از بانک‌مرکزی و رسیدن به تامین مالی از بازار، باید بازار را فهمید. یک روی بی‌تعارف بودن بازار، بهینه شدن سیاست‌گذاری پولی و سیاست‌گذاری بودجه‌ای‌ است، اما روی دیگر آن، ظرافت مورد نیاز در تعامل با بازار است. همان‌طور که استفاده از اره‌برقی در عمل جراحی قلب فقط بیمار را می‌کشد؛ در تعامل با بازار، استفاده از رویه‌های مالی گذشته دولت، فقط اقتصاد را به آشوب می‌کشد. در گذشته دولت به‌راحتی و بدون هزینه اجتماعی بر دیون خود نسبت به پیمانکاران و بانک‌ها نکول می‌کرد. چنان رویه‌ای در تعامل با بازار اوراق خزانه قابل تکرار نیست و برای ادامه نیاز جدی به اجماع بر این موضوع داریم.

پیشنهاد این مقاله دو وجه کلی دارد؛ وجه اول، تبدیل همه دیون دولتی به اوراق مصون از تورم است و وجه دوم، تشکیل دفتری در وزارت اقتصاد است تا در سررسید اوراق، بدون چون و چرا، یا اقساط را از محل خزانه یا با عواید حاصل از انتشار اوراق مصون از تورم جدید بپردازد. این روش چند مزیت دارد. یکم) با دسترسی داشتن به بازار، دولت بهانه‌ای برای دست درازی به منابع حساب ذخیره‌ارزی یا صندوق توسعه ملی نخواهد داشت. دوم) سرمایه‌گذاران از تورم مصون می‌شوند. بنابراین اگر دولت از بانک‌مرکزی استقراض کند، به‌خاطر عواقب تورمی، در آینده دولت سود بیشتری می‌پردازد. به‌عبارت دیگر، با انتشار این اوراق، جبرا دولت در درد تورم با مردم شریک می‌شود. این اوراق هزینه دولت برای استقراض از بانک‌مرکزی را بالا می‌برد بنابراین انگیزه‌ دولت را برای افزایش پایه پولی کاهش می‌دهد. اگر نمی‌توانیم بانک‌مرکزی مستقل داشته باشیم، دست‌کم اوراق مصون از تورم داشته باشیم تا آرزوی انضباط پولی برآورده شود. سوم) سیاست‌گذاری دولتی بهینه می‌شود. اگر میزان دیون دولت به نسبت توان کسب درآمدش زیاد شود، کیفیت اعتباری دولت افت می‌کند. متعاقب این امر، بازار نرخ سود اوراق خزانه را افزایش می‌دهد. واکنش بازار به کیفیت اعتباری دولت، بر دولت‌های بی‌انضباط فشار مالی وارد می‌کند که سه نهاد مذکور توان اعمالش را نداشتند. از سوی دیگر، با کاهش نرخ سود، بازار از دولت‌های خوش‌اعتبار حمایت و آنها را تشویق می‌کند. علاوه بر این، ماهیت عمومی و علنی نرخ سود اوراق خزانه، قیمت فعالیت‌های دولت را شفاف می‌کند که مزید بر علت می‌شود تا سیاست‌گذاری بودجه‌ای بهینه شود.

دیون فعلی دولت بین «۲۰۰ هزار میلیارد تومان» تا «۴۰۰ هزار میلیارد تومان» تخمین زده می‌شود. کل سپرده‌های مردم در بانک‌ها حدود «یک میلیون میلیارد تومان» است. اگر حداقل را هم فرض بگیریم، آیا انتشار «۲۰۰ هزار میلیارد تومان» اوراق خزانه، بر بانک‌ها و نرخ سود بانکی فشار وارد نمی‌کند؟ خیر! انتشار این اوراق به منظور ایجاد دیون جدید نیست. این دیون در دفاتر وزارت اقتصاد و سایر نهادهای دولتی موجودند و با انتشار این اوراق فقط قابل واگذاری به غیر می‌شوند. با انتشار این اوراق، دیون جدیدی ایجاد نخواهد شد تا برای تجهیزشان به یک پنجم سپرده‌های بانکی نیاز باشد. بنابراین انتشار «۴۰۰ هزار میلیارد تومان» اوراق دولتی نیز اثر منفی‌ بر بازار ندارد، بلکه برعکس از حیث کسب بهینگی تخصیص دیون دولتی، اثر مثبت بر بازار خواهد داشت.

رشد اقتصادی، بهینگی‌ سیاست‌گذاری پولی، انتقال انضباط پولی دولت فعلی به دولت‌های آینده و شفاف‌سازی هزینه‌های دولت، خلاصه‌ای از منافع چنین عملی هستند. اما از همه مهم‌تر آنکه بازار با کسی تعارف ندارد. بازار منابع خود را بی‌انتها در اختیار دولت قرار نمی‌دهد و فقط اگر منفعت دوسویه در آن باشد، معامله می‌کند. اگر دولت از انضباط مالی لازم برخوردار نباشد، بازار با افزایش هزینه‌های دولت، واکنشی متناسب نشان خواهد داد؛ جسارتی که بانک‌مرکزی،‌ صندوق توسعه ملی یا حساب ذخیره ارزی از خود بروز نخواهند داد. اما نگرانی جدی این است که برنامه وزارت اقتصاد برای پرداخت منظم اقساط چیست؟