ژاله زارعی

تاسیس صندوق ثروت ملی در مقایسه با سایر قواعد مالی، ابزاری موثرتر درجهت برقراری انضباط مالی بوده است. این درحالی است که تشکیل حساب ذخیره ارزی اثر معنی‌داری در کاهش نوسانات مخارج دولت نداشته‌ است. حال سوال این است که چرا این نهاد و به دنبال آن صندوق توسعه ملی نتوانسته‌اند در کاهش نوسانات مخارج دولت در ایران اثرگذار باشند. در راستای پاسخ به این پرسش، باید قوانین مندرج در اساسنامه حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی درخصوص منابع و مصارف را ارزیابی و درصورت لزوم در قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی آنها را مورد بازبینی قرار داد.

در کشورهای با صندوق‌‌های بین‌نسلی منابع طبیعی، دو مجموعه از قواعد برداشت و قواعد پس‌انداز وجود دارند. به‌عنوان مثال:

• در نروژ سالانه چهار درصد از سود سرمایه‌گذاری‌های صندوق، برای تامین مالی کسری بودجه مورد استفاده قرار می‌‌گیرد.

• در شیلی به دولت اجازه داده می‌شود تا سقف ۵/ ۰ درصد از واریز مازاد درآمد حاصل از منابع طبیعی به صندوق ثروت ملی یا فروش به بانک مرکزی تصمیم بگیرد.

• در آلاسکا، دولت برای جبران کسری بودجه صرفا در مواقعی که قیمت نفت کاهش یافته است می‌تواند با تایید حداقل سه‌چهارم نمایندگان مجلس از صندوق برداشت کند.

• دولت روسیه در مواقع کاهش درآمدهای نفتی می‌تواند از صندوق برای پوشش کسری بودجه برداشت کند.

قواعد واریز و برداشت حساب ذخیره ارزی در ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به‌ترتیب در بندهای «الف»، «د» و «ج» بیان شده است. انتظار می‌رفت در زمان افزایش قیمت نفت (تا سطح ۱۲۰دلار در هر بشکه) و درآمدهای ارزی کشور در پایان دهه ۱۳۸۰، این نهاد در کنار اهداف تعریف شده، بتواند حمایت موثر از قدرت خرید پول ملی در مقابل اسعار جهان را داشته باشد. اما برداشت‌های مکرر بودجه‌ای از این حساب ذخیره ارزی در قالب اصلاحات متعدد ماده (۶۰) قانون برنامه سوم توسعه، نشان داد که در عمل قواعد برداشت از حساب ذخیره ارزی کاملا ملغی شده است.

قواعد واریز و برداشت صندوق توسعه ملی در قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیز به‌ترتیب در بند «ح» و «ط» ماده ۸۴ بیان شده است. اما گزارش‌های دکتر سیف در دومین کنفرانس بین‌المللی صندوق توسعه ملی، نشان داد «از ابتدای تاسیس صندوق توسعه ملی در سال ۱۳۸۹ تا پایان مردادماه ۱۳۹۲ مبلغی معادل ۵۴۹۵۹ میلیون دلار از محل وصولی‌های ناشی از صادرات نفت و گاز، سود متعلقه به موجودی حساب، بازدریافت اعتبارات ارزی داخلی و واریزی مانده حساب ذخیره ارزی به صندوق توسعه ملی بوده است که در مدت مذکور در مجموع ۱۹۵۸۲میلیون دلار از صندوق برداشت شد. به‌طوری‌که این برداشت‌ها عمدتا مربوط به گشایش اعتبارات اسنادی و مصارف ارزی دولت بوده است.» به عبارتی دولت به‌طور متوسط ۳۴ درصد برداشت کرده است. این درحالی‌است که براساس بند «ی» اساسنامه صندوق، دولت حداکثر ۲۰ درصد می‌تواند صرفا برای موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌های تابعه وابسته صرف کند.

از سوی دیگر براساس تبصره ۲ بند ۶ ماده اساسنامه صندوق، اعطای تسهیلات فقط به‌صورت ارزی است و استفاده‌کنندگان از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال در بازار داخلی را ندارند. حال‌آنکه دولت و مجلس در قوانین بودجه سنواتی، قواعد برداشت را کاملا تغییر داده و قواعد مندرج در اساسنامه صندوق را در عمل ملغی کرده است. به‌طوری‌که براساس قوانین بودجه سنواتی، اعطای تسهیلات ریالی برای بخش آب و کشاورزی، منابع طبیعی و محیط زیست، بخش غیردولتی صنعت و معدن به استثنای بخش ساخت مسکن تا سقف مشخصی مجاز اعلام شده و سقف برداشت‌ها نیز رعایت نشده است.

ادامه روند مذکور در قوانین بودجه‌ای به‌گونه‌ای بوده است ‌که برداشت از صندوق توسعه ملی در بخش واگذاری دارایی‌های مالی در راستای پوشش کسری بودجه از رقم ۴۳۱۲ میلیارد ریال در قانون بودجه سال ۱۳۹۳ به رقم ۴۲۷۵۰ میلیارد ریال در قانون بودجه سال ۱۳۹۴ (به میزان ۸۹۱ درصد) پیش‌بینی شده است. این در حالی‌است که براساس تبصره ۱ بند «ط» اساسنامه صندوق استفاده از منابع صندوق توسط دولت به هر شکل ممنوع است. ادامه اتخاذ چنین تصمیم‌هایی در قوانین بودجه سالانه موجب خواهد شد صندوق توسعه ملی تنها به‌عنوان ذخیره‌ای برای تامین هزینه‌های دولت محسوب شده و رویکرد حفظ و افزایش منابع و ثروت ملی به‌عنوان سرمایه بین‌نسلی تامین نخواهد شد و درنهایت سرنوشتی چون حساب ذخیره ارزی را تجربه خواهد کرد.

حال باید به این پرسش پاسخ داد که آیا رویکرد برداشت منابع توسط دولت‌ از این نهادها اشتباه بوده است یا اینکه باید قواعد واریز و برداشت مندرج در اساسنامه تغییر یابد؟

در راستای پاسخ به این پرسش می‌توان این‌گونه اظهار کرد که بسیاری از کشورهایی که قواعد مالی را تبیین و اجرا کرده‌اند، تبصره‌های گریز و میزان انعطاف این قواعد را در کنار آنها نیز مشخص کرده‌اند. در شرایط بحرانی، تبصره‌های گریز و تبیین انعطاف در حد آستانه‌ای برای متغیر مورد نظر، می‌توانند انعطاف‌پذیری بیشتری به قواعد در برخورد با شرایط خاص ‌بخشند و از کنار گذاشته شدن قواعد جلوگیری کنند. به‌طوری‌که پس از پایان بحران کشورها بتوانند با در نظر گرفتن اصلاحاتی اجرای این قواعد را از سر گیرند.

در ایران نیز در اساسنامه حساب ذخیره ارزی شرایط رکود اقتصادی و کاهش درآمدهای ارزی دولتی به‌عنوان شرایط خاص برای انعطاف در قواعد بیان شده است. اما در اساسنامه صندوق توسعه ملی، این شرایط خاص برای انعطاف در قواعد، در نظر گرفته نشده است. به‌همین دلیل، این نهاد به‌طور صریح تبصره «۱» بند ۶ ماده ۸۴ (استفاده از منابع صندوق برای اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و بازپرداخت بدهی‌های دولت به هر شکل ممنوع است) را در شرایط رکود اقتصادی، تحریم و کاهش درآمدهای ارزی دولت زیر پا گذاشته است.

بنابراین بهتر آن است که در قواعد برداشت از صندوق به جزئیات بیشتری درخصوص شرایط زمان، میزان برداشت، اجازه انحراف از قاعده و درنهایت میزان تخطی و هزینه آن پرداخته شود. زیرا معرفی صرف قاعده مالی ضامن موفقیت در اجرایی کردن قاعده مالی نیست، مگر اینکه در کنار تعریف میزان انعطاف قواعد در شرایط خاص، هزینه تخطی از قاعده که باید بسیار بالاتر از فایده انجام آن باشد، تبیین شده باشد. این هزینه می‌تواند اجبار به ارائه توضیح همگانی یا حتی برکناری رئیس دولت و تعقیب قانونی آن نیز تعریف شود. در قوانین مربوط به صندوق توسعه ملی، الزامات قانونی ناظر در بخش ۶ و ۷ ماده «ی» به خوبی طراحی شده است. اما نکته فراموش شده در این بخش از قانون این است که هزینه تخطی و میزان این هزینه مشخص نشده است.

از سوی دیگر، باید توجه داشت که قواعد گنجانده شده در قوانین بالادستی را به سختی می‌توان ملغی کرد و اصلاح و تغییر آنها حتی با تغییر دولت مشکل بوده است. درصورتی‌که از قوانین بالادستی مانند قانون اساسی (فرانسه، لهستان، آلمان، اسپانیا و سوئیس) به‌عنوان پوشش اقتصادی قواعد مالی استفاده شود، اولا با تغییر دولت، مجلس و دیدگاه‌های آنان در دوره‌های مختلف، این قوانین تغییر نیافته و دوما قواعد تعریف‌شده، می‌توانند به‌طور موثر از ارائه یا تصویب بودجه سال آتی که مغایر با توصیه‌های قواعد باشد، جلوگیری کنند. درصورتی‌که این قواعد مانند سنوات گذشته، در قوانین برنامه پنج‌ساله اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تعریف شوند، باید در تبصره‌ یا بندی از ماده قانون مذکور، عدم تغییر قواعد مذکور در قوانین بودجه سنواتی توسط مجلس و دولت ذکر شود.

بنابراین باید قواعد واریز و بالاخص قوانین برداشت از منابع صندوق توسعه ملی در برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را مورد بازبینی قرار داد به‌گونه‌ای‌که دولت را ملزم به رعایت کامل آن کرد. بنابراین برای تحقق اهداف صندوق توسعه ملی باید:

۱- در ماده ۸۴ برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، تبصره ۱ بند «۶» یعنی ممنوعیت برداشت دولت، اصلاح شود.

• پس از بیان این تبصره، میزان برداشت دولت در شرایط خاص اقتصادی باید ذکر شود (تبصره گریز). این تبصره، اجازه انحراف موقتی از قواعد را درزمانی‌ که اقتصاد با شرایط خاص (کاهش شدید رشد اقتصادی، بحران اقتصادی، کاهش درآمدهای نفتی یا بلایای طبیعی) مواجه است، بیان می‌کند.

۲- برای انحراف دولت از قاعده برداشت در شرایط خاص اقتصادی، حد آستانه‌ای برای میزان برداشت در این شرایط مشخص شود.

۳- پس ازبیان بخش ۶ بند «ی» ماده ۸۴ (درخصوص ارائه گزارش ۶ ماهه هیات عامل برای میزان واریز و برداشت صندوق)، باید میزان تخطی دولت در هر سال مالی تعیین و اعلام شود.

• هزینه تخطی باید در تبصره‌ای در بند «ی» به‌طور شفاف مشخص شود.

۴- قواعد مربوط به این صندوق، در سطوح بالاتری از قوانین بالادستی تعریف شود. به‌طوری‌که:

• قوانین بودجه سنواتی نتوانند در آن تغییری ایجاد کنند.

• با تغییر دولت یا مجلس، این قوانین قابل تغییر نباشند.

۵- درصورتی‌که قواعد برداشت مانند سنوات گذشته، در قوانین برنامه پنج‌ساله اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تعریف شوند، باید در تبصره‌ یا بندی از ماده قانون مذکور، عدم تغییر قواعد مذکور در قوانین بودجه سنواتی توسط مجلس و دولت ذکر شود.