زهرا کاویانی

سابقه ایجاد یک صندوق نفتی در ایران به ایجاد حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم و پس از آن صندوق توسعه ملی در برنامه پنجم بازمی‌گردد. براساس ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم که اساسنامه صندوق به حساب می‌آید، منابع صندوق به‌منظور حفظ منافع نسل‌های آینده تبدیل به سرمایه‌های مولد و زاینده خواهد شد. براساس این ماده قانونی، سهم صندوق ۲۰ درصد از درآمدهای نفتی بوده که هر سال درصدی به آن اضافه می‌شد. استفاده ریالی از منابع صندوق در ابتدا ممنوع بود؛ اما بعد اجازه استفاده از آن قانون شد. همچنین براساس ماده ۸۵ این قانون، درخصوص حساب ذخیره ارزی، عواید حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی دولت از صادرات فرآورده‌های نفتی و خالص صادرات گاز از سال۸۹ به بعد پس از مصارف ارزی پیش‌بینی شده در جداول و پس از کسر سهم صندوق به حساب ذخیره ارزی واریز می‌شود.

بنابراین اگر صندوق‌های نفتی موجود در جهان را به سه دسته کلی تقسیم کنیم ۱- صندوق‌های ثبات‌ساز به‌منظور هموار‌سازی بودجه دولت براساس یک قاعده مالی، ۲- صندوق‌های سرمایه‌گذاری با هدف استفاده از منابع حاصل از نفت در سرمایه‌گذاری‌های خارجی و ۳- صندوق‌های توسعه‌ای با هدف استفاده از منابع ارزی نفتی در سرمایه‌گذاری‌های داخلی و واردات سرمایه و تکنولوژی، در این صورت براساس ماده ۸۴ و ۸۵ قانون برنامه پنجم، حساب ذخیره ارزی در ایران نقش صندوق ثبات‌ساز را دارد و صندوق توسعه ملی در نقش یک صندوق توسعه‌ای خواهد بود. با این حال قانون و کارکرد فعلی صندوق توسعه ملی باعث شده تا ایرادات اساسی به‌منظور کارکرد بهتر این صندوق وجود داشته باشد. در این خصوص مهم‌ترین نکاتی که به نظر می‌رسد عبارتند از:

1- در نظر نگرفتن منابع مستقل برای حساب ذخیره ارزی: در حال حاضر حساب ذخیره ارزی نقش صندوق ثبات‌ساز و صندوق توسعه ملی در نقش یک صندوق توسعه‌ای قرار دارد. با این حال منابع حساب ذخیره ارزی مستقل از منابع صندوق تعریف نشده و همین موضوع باعث شده تا منابع کافی برای نقش ثبات‌سازی این حساب وجود نداشته باشد. در طرف مقابل کاهش درآمدهای نفتی در سال‌های اخیر موجب شده تا صندوق توسعه ملی در نقش ثبات‌ساز بودجه قرار گیرد. (به‌صورت کاهش سهم صندوق و افزایش سهم بودجه دولت از درآمدهای نفتی)

2- فقدان یک قاعده مالی مناسب: قانون فعلی صندوق توسعه ملی متضمن پوشش کسری بودجه در شرایط کاهش درآمدهای نفتی نیست. درحال حاضر طبق قانون برنامه پنجم با افزایش ناگهانی قیمت نفت، درحالی‌که سهم صندوق و بودجه ثابت است، میزان مطلق اختصاص یافته به بودجه افزایش می‌یابد. این در حالی است که رابطه بودجه با نفت باید از جهت بودجه به نفت باشد نه نفت به بودجه؛ یعنی ابتدا رقم درآمدها و مخارج دولت مشخص و سپس مطابق با نیاز بودجه‌ای از منابع نفتی برداشت شود. بنابراین ابتدا باید قاعده مالی برای هموار‌سازی بودجه و رابطه بودجه با درآمدهای نفتی مشخص سپس منابع مستقل برای حساب ذخیره ارزی در نظر گرفته شود.

3- برداشت ریالی از منابع صندوق توسعه ملی: صندوق‌های توسعه‌ای باید به‌منظور استفاده ارزی و واردات تکنولوژی و سرمایه به کار گرفته شوند، اما در قوانین بودجه ایران اجازه استفاده ریالی از منابع صندوق توسعه ملی داده شده است. به‌عنوان مثال در قانون بودجه سال ۱۳۹۲، مجوز اعطای تسهیلات ریالی به‌صورت ۲۰ درصد از منابع صندوق توسعه ملی و در سال ۱۳۹۳، اجازه استفاده از ۵ درصد از منابع صندوق داده شده است. در قانون سال ۱۳۹۴ نیز اجازه برداشت ریالی معادل یک میلیارد و ۲۰۰ میلیون دلار از منابع صندوق صادر شده است.

برداشت ریالی از منابع صندوق دقیقا مانند آن است که این منابع در اختیار دولت قرار گرفته، در بودجه استفاده شده و ازسوی بانک مرکزی به ریال تبدیل شود. بنابراین به‌طور قطع با کارکرد اصلی صندوق فاصله دارد و عملا وجود صندوق را بی‌فایده می‌سازد. در مجموع به نظر می‌رسد صندوق توسعه ملی در ایران از دو کارکرد اصلی که صندوق‌های نفتی باید داشته باشند فاصله گرفته است. یعنی نه نقش هموار‌سازی بودجه را ایفا کرده و نه به‌طور مناسب منابع را برای واردات تکنولوژی و سرمایه و سرمایه‌گذاری‌های توسعه‌ای اختصاص داده است.

بنابراین لازم است با توجه به مهم‌ترین ایرادات وارده به کارکرد فعلی صندوق توسعه ملی، اصلاحاتی در اساسنامه و کارکرد این صندوق صورت گیرد:

۱- ایجاد صندوق یا حساب ثبات‌ساز بودجه‌ای با منابع مشخص و مستقل از صندوق توسعه ملی که براساس یک قاعده مالی ایجاد شده باشد.

۲- تغییرات اساسنامه صندوق به‌طوری‌که استقلال در منابع و مخارج داشته باشد.

۳- منع اعطای تسهیلات ریالی ازسوی صندوق

۴- استفاده از منابع صندوق در مشارکت سرمایه‌گذاری‌های خارجی یا تامین بیمه و وثایق مورد نیاز برای ورود سرمایه‌گذاران خارجی.