شاهین بیات

نامه رئیس‌جمهوری به مردم که بر دو محور ساماندهی نظام شفافیت اطلاعات و ارائه لایحه در این خصوص و برخورد با تمامی صاحبان منفعت استوار است موجب دلگرمی در مقابله با یکی از اشکال فساد اداری در ایران شد. اما در کنار این دستور، باید به ابزار و الزامات پیاده‌سازی دقیق این تعهد توجه کرد.

تحقق شفافیت در حوزه حقوق‌ها و دریافتی‌ها در چارچوب یک سیستم اداری و بوروکراتیک به لوازم و ابزارهایی نیاز دارد که بدون تامین آن نمی‌توان به سطح حداقلی از شفافیت دست یافت. از همین رو لازم است به چهار نکته حیاتی برای رسیدن به این مهم توجه کرد:

اول اینکه شفافیت را باید در دو سطح داده‌ها و اطلاعات و همچنین قوانین و رویه‌ها مدنظر قرار داد. البته این دو سطح از یکدیگر تا حدود زیادی متمایز هستند.

در مورد شفافیت در داده‌ها باید مشخص شود که از یک طرف دریافتی‌های هرکدام از دستگاه‌ها بر چه اساس و ضوابطی بنیان گذاشته شده است و از طرف دیگر این ضوابط خود بر چه مبنایی قرار گرفته‌اند و در نهایت چگونه اجرایی و عملیاتی می‌شوند.

در این سطح شاید نور تاباندن بر میزان دریافتی همه کارمندان دولت بر خلاف اصول و رویه‌های حقوقی باشد.

اگر در این سطح بخواهیم حقوق تمام کارمندان دولت را به حوزه عمومی بکشانیم، خدشه به اطلاعات خصوصی و شخصی است و نقض حوزه خصوصی شهروندان محسوب می‌شود.

اما در سطح رویه‌ها و مقررات هیچ محدودیتی قابل اعمال نیست، چون همه افراد باید از قوانین و مقررات پیروی کنند. اما مشکل نظام حقوقی ما نسبت به دیگر نظام‌های حقوقی دیگر تعدد و تداخل احتمالی قوانین است. این مساله باعث پیچیدگی شده و بر ابهامات می‌افزاید. به‌عنوان نمونه در دستگاه‌های دولتی آیین‌نامه‌های مختلفی وجود دارد که هر کدام براساس توجیهات خود از ماهیت متفاوتی برخوردارند؛ به همین دلیل مشخص نیست که هر کدام از این آیین نامه‌ها از چه قوانین موضوعه‌ای پیروی می‌کنند و صرفا برای عده قلیلی این معنا و ارتباط قابل تشخیص و بازآفرینی است. براساس رویه‌های حقوقی موجود باید قوانین در روزنامه رسمی منتشر شوند، اما صرف این انتشار برای ابراز چنین شفافیتی کفایت نمی‌کند؛ درحالی‌که معنا و مفهوم قوانین باید قابل بیان برای همه شهروندان باشد. در کشورهای دیگر گفته می‌شود قوانین و رویه‌های حقوقی باید به‌صورت قابل فهم برای همه شهروندان بیان شود و این یکی از کارکردهای دولت است.

نکته دوم اینکه با وجود تلاش‌ها برای تدوین قانونی که در آن همه گریزگاه‌ها بسته و تبعیت شهروندان از آن تامین شود، باز این احتمال وجود دارد که راه گریزی باقی مانده باشد. به‌طور مثال پس از اجرای چند ساله قوانینی که همه‌جانبه تدوین شده‌اند و به قول معروف و مالوف همه موارد را تحت پوشش قرار داده‌اند، باز هم مواردی برملا می‌شود که حکایت از غفلت تدوین‌کنندگان اولیه دارد. بنابر همین ملاحظات، مبارزه با فساد را باید در یک فرآیند تدریجی مورد پیگیری قرار داد و روندهای اصلاحی را شتاب زده و سیاست‌زده اعمال و اجرا نکرد. پروسه اصلاح قوانین و رویه‌های حقوقی در زمینه مبارزه با فساد و کژکارکردها در سیستم بدون یک نگاه پراگماتیستی و عملیاتی امکان‌پذیر نیست. به همین دلیل تا قانونی نگاشته نشود و گریزگاه‌های آن مورد توجه اهالی حقوق قرار نگیرد، چنین مبارزه و مقابله‌ای جنبه نظری به خود خواهد گرفت، نه عملیاتی. این فرآیند نیازمند اصلاحات مداوم و دائمی است و در نقطه خاصی به پایان نمی‌رسد. چنین پروسه‌ای در روند تکوینی خود در محدوده‌ای خاص و زمان قطعی و از پیش تعیین‌شده‌ای به پایان نمی‌رسد. در قوانینی که بشر به رشته تحریر درآورده است، همیشه موارد خلأ و ابهامی به‌دست می‌آید؛ بنابراین قوانینی که در گذشته نگاشته شده در صورت عدم‌بازبینی سیستم را با عدم‌توازن و تناقض مواجه خواهند کرد.

نکته سوم اینکه تثبیت و اعمال دستمزدهای برابر غیرممکن است؛ چون در این حیطه با تفاوت در کارکردها و ریسک فعالیت‌ها مواجه هستیم؛ اما چنین تفاوت و تمایزی نباید به اینجا ختم شود که برخی دستگاه‌ها و مشاغل خود را از کل قانون مستثنی کنند و نظام پرداخت موازی را برای کارکنان خود مورد توجه قرار دهند. چنین استثناگرایی امکان نظارت را برای زیرسیستم‌های ارزیابی و تطبیق دشوار و حتی غیرممکن می‌کند. بنا به همین دلیل و برای پرهیز از چنین آسیب و چالشی باید قانون مشاغل را به‌صورت طبقه‌بندی‌شده تعریف کرد و در چارچوب همان نظام کلی تفاوت‌ها و حد و حدود آن مدنظر قرار گیرد. در چنین شرایطی دستگاه‌های مختلف نیازی به برقراری نظام موازی احساس نخواهند کرد.

نکته چهارم اینکه در قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل بر این مساله صحه گذاشته شده که کارکنان دولت نمی‌توانند عضو هیات‌مدیره شرکت‌ها باشند؛ جز شرکت‌های تعاونی ادارات. این حکم هنوز وجود دارد و در بیانیه رئیس‌جمهور هم به آن اشاره شده است. اما در مواردی که دستگاه‌های دولتی، شرکت‌های تابعه ایجاد کرده‌اند، گره کوری به‌وجود آمده است. مشکل از آنجا نشات می‌گیرد که برای هیات‌مدیره این شرکت‌ها باید افرادی معرفی شوند؛ اگر این افراد خارج از دستگاه دولتی باشند اعمال نظارت با موانعی مواجه می‌شود و اگر از کارکنان دولت افرادی برگزیده شوند، نقض صریح قانون است؛ بنابراین از یک طرف منع قانونی و از طرف دیگر محدودیت‌های اجرایی و عملیاتی دستگاه‌های دولتی را با این پرسش جدی مواجه کرده است که با چه مکانیزمی اعضای هیات‌مدیره انتخاب شوند. به‌نظر می‌رسد‌ در این زمینه رئیس‌جمهور و دولت باید ورود پیدا کنند تا مشخص شود معیار انتخاب اعضای غیر‌دولتی به‌عنوان نمایندگان دولت در شرکت‌هایی که دولت در آنها سهامدار است، چیست؟