دکتر حمید قنبری

یکی از اموری که حقوقدانان انگلیسی بسیار به آن مباهات می‌کنند و آن را مایه برتری نظام حقوقی خود می‌دانند، شیوه قانون‌نویسی در انگلیس است. آنان معتقدند که قوانین در انگلیس بسیار صحیح‌تر و اصولی‌تر از سایر کشورها از جمله در ایالات‌متحده آمریکا نوشته می‌شوند و در نتیجه، قوانین آن کشور شفاف‌تر و قابل‌فهم‌تر از قوانین آمریکا و سایر کشورها هستند و موارد تعارض و تناقض بین متن یک قانون با سایر قوانین و مقررات در انگلیس نسبت به سایر کشورها کمتر است.

حقیقت این است که این ادعا بی‌پایه و اساس نیست. اگر قوانین تجاری و مالی انگلیس به استانداردهای تجاری و مالی بین‌المللی مبدل شده‌اند، اگر آرای دادگاه‌های انگلیس در دادگاه‌های بسیاری از کشورهای دنیا مورد اشاره و استناد قرار می‌گیرد و اگر کتب حقوقی نوشته شده توسط حقوقدانان انگلیسی در تمام دنیا خوانده می‌شود و مورد استناد قرار می‌گیرد، باید چیزی در این نظام حقوقی وجود داشته باشد که موجب چنین اعتباری شده است. نمی‌توان همه این امور را تماما به سابقه تاریخی استعمار انگلستان ارجاع داد. به غیر از انگلیس، کشورهای دیگری مثل فرانسه، پرتغال و اسپانیا نیز سابقه استعماری داشتند، اما قوانین آنها مبدل به حقوق تجارت بین‌الملل نشد. چرا حقوق انگلیس حقوق تجارت بین‌الملل شد؟ یکی از دلایل این امر، شیوه قانون‌نویسی در انگلیس است.

برخلاف بسیاری از کشورها مثل ایران و آمریکا که در آنها دولت پیش‌نویس برخی از قوانین را تهیه می‌کند، مجلس پیش‌نویس برخی دیگر از قوانین را تهیه می‌کند و حتی برخی از سازمان‌ها و نهادهای دولتی که وزارتخانه هم نیستند پیش‌نویس قوانین را تهیه می‌کنند و از طریق دولت در قالب لایحه یا از طریق نمایندگان در قالب طرح پیشنهاد می‌دهند، در انگلیس، نوشتن قانون کار یک نهاد تخصصی است که به آن The Office of the Parliamentary Counsel گفته می‌شود و می‌‌توان آن را اداره شورای پارلمانی یا به اختصار همان شورای پارلمانی ترجمه کرد. شورای پارلمانی، متشکل از ۳۰ نفر قانون‌نویس یا Draftsman است که شغل آنها قانون‌نویسی است. آنها کار دیگری به‌جز نوشتن قوانین ندارند. این ۳۰ نفر دارای مهارت‌های بالایی در ادبیات و حقوق هستند و با نظام حقوقی، سیاسی و اداری انگلستان آشنایی کامل دارند و در عین حال، توانایی بالای خود در نگارش متون قابل فهم و روشن را به اثبات رسانده‌اند. به‌عبارت دیگر، آنها فقط عالم و حقوقدان نیستند. بهره‌ای از هنر نیز دارند و می‌توانند مقصود خود را به‌طور شفاف و روشن در قالب متونی که می‌نویسند بیان کنند.

اگر اداره یا وزارتخانه‌ای در دولت خواستار آن باشد که قانونی تصویب شود، حق ندارد که خود، متن پیش‌نویس قانون را تهیه کند. باید نکاتی را که مایل است در قانون آورده شود، طی گزارشی به شورای پارلمانی بنویسد و مثلا بیان کند که قانونی می‌خواهد که در آن فلان اختیارات به وی داده شود یا فلان تکالیف را برای مردم در نظر گرفته است. از اینجا به بعد، کار نگارش قانون بر عهده شورای پارلمانی گذاشته می‌شود. شورای پارلمانی معمولا دو قانون‌نویس (Draftsman) را که قانون‌نویس ارشد و دیگری دستیار اوست مسوول نوشتن پیش‌نویس قانون می‌کند. نسخه اولیه پیش‌نویس که آماده شد، برای وزارتخانه درخواست‌کننده و سایر وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی ارسال می‌شود تا آنها نظرات خود را در مورد آن اعلام کنند. پس از دریافت نظرات، متن دوباره توسط قانون‌نویس مزبور اصلاح می‌شود و مجددا نظرخواهی از همه ادارات و وزارتخانه‌های دولتی انجام می‌شود. این رفت‌وبرگشت بارها صورت می‌گیرد تا متن مورد قبول حاصل شود. قانون‌نویس،‌ به هیچ وجه وارد ماهیت موضوع نمی‌شود و فقط نگارش را بر عهده دارد. قانون‌نویس، هیچ‌گاه وارد این مقوله نمی‌شود که آیا تصویب فلان قانون ضرورت دارد یا خیر؟‌ آیا تصویب قانونی موجب بهبود اوضاع اقتصادی می‌شود یا خیر؟ آیا باعث کاهش جرائم می‌شود یا افزایش آن؟ قانون‌نویس، ماهیتا کارشناس است. نه سیاستمدار است نه اقتصاددان، نه جرم‌شناس و نه جامعه‌شناس. او فقط قانون‌نویس است. از این رو با رفتن و آمدن این حزب و آن حزب، ترکیب شورای پارلمانی تغییر نمی‌کند و آنها بر سر جای خود می‌مانند. قانون‌نویسان بر اساس دو قاعده بنیادین فعالیت می‌کنند. نخست اینکه هیچ امری نیست که برای آن نتوان قانون نوشت و هر درخواستی که از وزارتخانه‌ها یا مجلس برای نگارش قانون می‌رسد باید اجابت شود و دوم اینکه اگر از آنها خواسته شد که به فوریت و در مهلتی اندک حتی در ۲۴ ساعت پیش‌نویس قانونی را بنویسند، باید این کار را انجام دهند و از عهده آن برآیند. هر چند کمبود زمان در کیفیت کار اثر می‌گذارد،‌ اما نباید مانع از اجابت درخواست‌های رسیده به شورای پارلمانی شود و البته وزارتخانه‌های دولتی نیز در هنگام ارسال درخواست به شورای پارلمانی،‌ مراعات لازم را انجام می‌دهند و حتی‌الامکان فرصت لازم برای نگارش قانون را به شورای پارلمانی می‌دهند.

با این حال، این قانون‌نویس است که تشخیص می‌دهد برای اجابت خواسته وزارتخانه‌ای که فلان قانون را می‌خواهد، تصویب یک قانون جدید لازم است یا اصلاح قوانین قبلی و افزودن موادی به آنها. همچنین اوست که تشخیص می‌دهد چند ماده و چند تبصره و با چه عبارات و کلماتی برای انجام این کار موردنیاز هستند. دستگاه و وزارتخانه دولتی نیز اگر معتقد باشد که پیش‌نویس تهیه شده برای اجابت خواسته او کافی نیست، حق ندارد که خود، در متن پیش‌نویس دست ببرد و باید از قانون‌نویس اصلاح آن را بخواهد. قانون‌نویس نیز در محدوده اختیاراتی که گفته شد، پیش‌نویس را اصلاح خواهد کرد.

نمایندگان مجلس نیز اگر خواهان تصویب قانونی باشند، حق ندارند که خود قلم به دست گیرند و متنی را بنویسند. آنها هم باید گزارشی حاوی آنچه را که می‌‌خواهند در قانون درج شود به شورای پارلمانی ارائه کنند و قانون‌نویسان آن شورا، امر نگارش قانون را بر عهده خواهند گرفت. متن پیش‌نویس، حتی وقتی نهایی شد و به مجلس آمد نیز اگر مورد اعتراض نمایندگان قرار بگیرد و مقرر شود که اصلاحاتی در آن انجام شود، مجددا به شورای پارلمانی عودت داده می‌شود تا اصلاحات لازم را در آن اعمال کند و مجددا آن را برای بررسی و تصویب به مجلس بازگرداند. این‌طور نیست که نمایندگان مجلس یا کمیسیون‌های مجلس، حق داشته باشند که خود قلم به دست بگیرند و در طرح یا لایحه‌ای که به مجلس ارائه شده است دخل و تصرف کنند و موادی را به آن بیفزایند یا از آن بکاهند. متن باید برای هر اصلاحی به قانون‌نویس برگردانده شود تا او با توجه به صدر و ذیل آن و به‌نحوی‌که تناقض و تهافتی حاصل نشود، اصلاح لازم را انجام دهد.

حاصل این‌همه وسواس و دقت نظر چیست؟ تصویب قوانینی که یکدست و هماهنگ هستند و به سختی ممکن است میان آنها تعارضی یافت. قوانینی که همه یک لحن و یک آهنگ دارند و مردم و مجریان قانون می‌توانند به سادگی معنای آنها را دریابند. این وضعیت را مقایسه کنید با یک نظام حقوقی که در آن متن یک قانون را معاون وزیر مسکن نوشته است، متن قانون دیگر را اداره حقوقی وزارت نیرو، دیگری را معاونت اقتصادی بانک مرکزی، و قس علی هذا و در کنار اینها قوانینی هم هستند که برخی از نمایندگان مجلس که هر کدام تخصصی متفاوت با دیگران دارند، اقدام به نگارش آنها کرده‌اند و تازه همین طرح‌ها و لوایح نیز در کمیسیون‌ها یا در صحن مجلس با جرح و تعدیل‌ها و اصلاحات فراوانی روبه‌رو شده‌اند که موجب نارضایتی و اعتراض جدی نویسندگان و پیشنهاددهندگان اولیه همان قوانین شده است و آنها مدعی شده‌اند که تغییرات، آنقدر اساسی و بنیادین بوده است که از متن اولیه چیزی باقی نمانده است یا اینکه قانون، از محتوا و هدف اصلی مورد نظر آن تهیه شده است.

حقیقت این است که با دولت انگلیس بد باشیم یا خوب و سیاست آن را بپسندیم یا نپسندیم، شیوه قانون‌نویسی آنها برای ما آموختنی‌های بسیار دارد. اگر امروز در قوانین خود می‌بینیم که یک قانون، مواد مختصر دارد و یک قانون مواد بسیار مفصل؛ یک قانون توالی بندها را با حروف ابجد مورد اشاره قرار داده است، دیگری با شماره و یکی دیگر با ترتیب حروف الفبای فارسی، حتی برخی از قوانین، مواد مفقود دارند یا اینکه در آنها ارجاع به ماده‌ای شده است که یا اصلا وجود ندارد یا اینکه مربوط به موضوعی می‌شود که مرتبط با آن ارجاع نیست، باید شیوه قانون‌نویسی خود را مورد بازنگری قرار دهیم و در آن تامل کنیم. این سبک قانون‌نویسی که الان در کشور رواج دارد، منتهی به ایجاد بی‌نظمی و اغتشاش در قوانین می‌شود که در نهایت، به سود قانون‌گریزان و فرصت‌طلبان است و به زیان کشور. البته نه ممکن و نه مطلوب است که آنچه را در انگلستان اجرایی می‌شود، عینا و طابق‌النعل‌بالنعل در ایران نیز اجرایی کرد. با این حال، می‌توان از تجربیات دیگران آموخت و کاستی‌های موجود را اصلاح کرد.