بحران نظارت در ساخت‌وسازهای شهری
حامد خانجانی*
بحث درباره شیوه تعیین مهندس ناظر، سال‌هاست به یکی از مناقشه‌های اصلی ساخت‌وساز شهری تبدیل شده است. گروهی سیستم ارجاع نظارت را منشأ انحصار، رانت و ناکارآمدی می‌دانند و انتخاب ناظر توسط مالک را لازمه آزادی قراردادها و رقابت حرفه‌ای معرفی می‌کنند. در مقابل، گروهی معتقدند وابستگی ناظر به مالک یا سازنده، استقلال حرفه‌ای او را مخدوش و زمینه تعارض منافع را فراهم می‌کند. برای ارزیابی این دو دیدگاه، باید هم از دفاع مطلق از وضع موجود فاصله گرفت و هم انتخابی‌شدن ناظر را راه‌حل همه مشکلات ندانست.
نخستین مدعا این است که سیستم ارجاع نظارت، انحصار و فساد ایجاد کرده است. این ادعا را نمی‌توان یکسره رد کرد. سیستم ارجاع در سال‌های گذشته با مشکلاتی مانند فقدان شفافیت، امکان دست‌کاری در توزیع پروژه‌ها و تمرکز کار در برخی اشخاص و شرکت‌ها مواجه بوده است. سازمان نظام مهندسی نیز به‌جای تمرکز بر تنظیم‌گری حرفه‌ای، آموزش، ارتقای صلاحیت مهندسان و کنترل حسن انجام خدمات، به‌تدریج به کارگزار توزیع کار و حق‌الزحمه تبدیل شده است. این تغییر کارکرد، اعتماد مهندسان و جامعه را کاهش داده و سازمان را در معرض مناسبات مالی و تعارض منافع قرار داده است. بااین‌حال، از فسادپذیری و ناکارآمدی سیستم ارجاع نمی‌توان نتیجه گرفت که انتخاب ناظر توسط مالک یا سازنده الزاما سالم‌تر و کارآمدتر است. وجود فساد در یک روش، دلیل درستی روش مقابل نیست. چه‌بسا با حذف ارجاع، فساد از روابط درون‌سازمانی خارج و به روابط مستقیم و پراکنده میان سازنده و ناظر منتقل شود؛ روابطی که شناسایی، اثبات و کنترل آنها دشوارتر است. مدعای دوم آن است که مالک، چون هزینه خدمات نظارت را می‌پردازد، باید بتواند مهندس ناظر خود را انتخاب کند. این استدلال بر اصل آزادی قراردادها تکیه دارد و در نگاه نخست منطقی به نظر می‌رسد؛ اما ساختمان صرفا کالایی متعلق به مالک اولیه نیست.
آثار کیفیت یا بی‌کیفیتی آن ده‌ها سال باقی می‌ماند و به خریداران بعدی، بهره‌برداران، همسایگان و شهر تحمیل می‌شود. نقص در سازه، ایمنی حریق، تاسیسات یا سایر اجزای ساختمان، موضوعی خصوصی میان مالک و ناظر نیست؛ زیرا با جان و مال اشخاصی ارتباط دارد که هنگام ساخت هیچ نقشی در انتخاب عوامل پروژه نداشته‌اند. بنابراین، آزادی قراردادها در حوزه ساختمان نمی‌تواند مطلق باشد. همان‌گونه که مالک نمی‌تواند برخلاف ضوابط شهرسازی یا مقررات ملی ساختمان توافق کند، انتخاب عوامل کنترل‌کننده نیز باید به‌گونه‌ای سامان یابد که استقلال حرفه‌ای و منافع عمومی مخدوش نشود. مدعای دیگر این است که سازنده‌ای که سرمایه خود را وارد پروژه کرده، بیش از هر کس خواهان کیفیت ساختمان است. بسیاری از سازندگان حرفه‌ای به اعتبار، دوام بنا و رضایت خریداران اهمیت می‌دهند؛ اما نباید واقعیت اقتصادی پروژه را نادیده گرفت. سازنده هم‌زمان در پی کاهش هزینه‌ها، افزایش سطح قابل‌فروش، تسریع عملیات و بازگشت سرمایه است. بسیاری از نواقص ساختمان هنگام فروش آشکار نمی‌شوند و پیامدهای آنها سال‌ها بعد، زمانی که سازنده از پروژه خارج شده است، بروز می‌کند. در نتیجه، منافع اقتصادی کوتاه‌مدت سازنده همیشه با کیفیت بلندمدت ساختمان و منافع بهره‌بردار نهایی منطبق نیست. ضرورت کنترل مستقل نیز دقیقا از همین فاصله میان منافع تولیدکننده و مصرف‌کننده ناشی می‌شود. گفته می‌شود صلاحیت حرفه‌ای، مسوولیت مدنی و ضمانت‌های انتظامی برای تضمین استقلال ناظر کافی است. این موارد ضروری‌اند، اما تعارض منافع را از میان نمی‌برند. ساختار سالم نباید فقط بر درستکاری اشخاص متکی باشد؛ بلکه باید روابط حقوقی و اقتصادی را به‌گونه‌ای تنظیم کند که امکان فشار، تبانی و معامله بر سر گزارش کاهش یابد. ناظری که انتخاب، ادامه همکاری یا دریافت حق‌الزحمه‌اش به رضایت سازنده وابسته باشد، ممکن است ناچار شود تخلفات همان شخص را گزارش کند یا مانع ادامه عملیات او شود.
حتی اگر ناظر وظیفه خود را به‌درستی انجام دهد، ساختار این رابطه واجد تعارض منافع است. مساله اتهام‌زنی به مهندسان یا سازندگان نیست؛ همان‌گونه که استقلال حسابرس، بازرس، داور یا قاضی صرفا با اعتماد به اخلاق فردی آنان تامین نمی‌شود، استقلال عامل کنترل ساختمان نیز باید به‌وسیله ساختار حقوقی و اقتصادی مناسب تضمین شود.
البته باید میان «نظارت حرفه‌ای» و «بازرسی حاکمیتی» تفکیک قائل شد. ناظر حرفه‌ای براساس قرارداد با مالک، بر انطباق عملیات اجرایی با نقشه‌ها، مشخصات فنی و تعهدات قراردادی نظارت می‌کند؛ اما کنترل رعایت مقررات عمومی، احراز تخلف و اعمال ضمانت‌های اجرایی، وظیفه شهرداری و بازرس ساختمان است. بخش مهمی از نابسامانی موجود از آنجا ناشی شده که این دو نقش در یکدیگر آمیخته‌اند. شهرداری بدون ایجاد نظام بازرسی مستقل و موثر، قسمت مهمی از وظایف کنترل ساختمان را بر عهده مهندس ناظر گذاشته است. در نتیجه، ناظر از یک سو طرف قرارداد مالک شناخته می‌شود و از سوی دیگر باید تخلفات همان مالک را به شهرداری گزارش کند. راه برون‌رفت از این تعارض، حذف نظارت یا وابسته‌کردن بیشتر ناظر به سازنده نیست؛ بلکه تفکیک روشن نظارت حرفه‌ای از بازرسی حاکمیتی است. در یک نظام اصلاح‌شده، مالک می‌تواند ناظر یا مشاور حرفه‌ای خود را انتخاب کند، مشروط بر آنکه کنترل رعایت مقررات و حقوق عمومی توسط بازرسی مستقل، مقتدر، پاسخ‌گو و برخوردار از ضمانت اجرایی انجام شود. همه انتقادهایی که درباره ناکارآمدی وضع موجود، ضعف خدمات مهندسی، نارضایتی مالکان و مشکلات سیستم ارجاع مطرح می‌شود، قابل‌تأمل است؛ اما راه‌حل، انتخابی‌کردن ناظر توسط مالک، بدون انجام اصلاحات بنیادی دیگر، نیست. هم نحوه احراز صلاحیت و ارتقای پایه مهندسان باید اصلاح شود، هم نظارت حرفه‌ای از بازرسی حاکمیتی تفکیک گردد و هم سازمان نظام مهندسی به ماموریت اصلی خود، یعنی آموزش مهندسان، کنترل خدمات مهندسی و تعقیب مهندسان متخلف بازگردد و از چرخه توزیع کار و پول خارج شود. سیستم ارجاع موجود نظامی شفاف و قابل دفاع نیست؛ اما انتخاب مستقیم ناظر توسط مالک یا سازنده نیز، بدون استقرار بازرسی مستقل و اصلاح صلاحیت‌ها و نقش‌ها، کیفیت ساختمان را تضمین نمی‌کند.
* کارشناس ارشد مدیریت ساخت
