غول ورشکستگی در واشنگتن - ۱۶ آذر ۹۴

آمریکا تمایل ندارد این مسیر را طی کند. کنترل قوه مقننه بر بودجه یک مساله اساسی هم در جنگ داخلی انگلستان و هم در انقلاب آمریکا بود؛ به همین دلیل این مساله عمیقا در عرف آمریکایی رخنه کرده است. طی دوره‌ای یعنی از تصویب قانون اساسی تا سال ۱۹۲۱، تدوین بودجه‌ از طریق یک ساختار نامتمرکز کمیته‌ای، در کنگره انجام می‌گرفت. به‌رغم فقدان تمرکز، کسری بودجه نسبتا ملایم بود و فقط در دوران جنگ افزایش می‌یافت. این مساله با کوهی از کسری بودجه در زمان جنگ جهانی اول تغییر کرد و تصویب قانون بودجه و حسابداری در سال ۱۹۲۱ را درپی داشت. به موجب این قانون اختیار فرآیند بودجه‌ریزی به رئیس‌جمهوری داده شد.

این قانون رئیس‌جمهوری را ملزم کرد بودجه سالانه را ارائه کند و دفتر بودجه را در شاخه اجرایی(که در سال ۱۹۷۰ به دفتر مدیریت و بودجه تغییر نام پیدا کرد) تاسیس کند. این دوره در سال ۱۹۷۴ با تصویب قانون «بودجه کنگره و توقیف» به پایان رسید. به دنبال افزایش شدید کسری بودجه ناشی از هزینه‌های جنگ ویتنام و هزینه‌های جدید مستمری، این قانون اختیار بودجه‌بندی را به کنگره برگرداند. قانون بودجه ۱۹۷۴ این امکان را برای کنگره به‌وجود آورد که یک پیمان سالانه بودجه‌ای را بپذیرد که درآمدهای کل و سطح هزینه‌ها را تعیین می‌کند و همچنین کنگره را ملزم کرد دفتر بودجه کنگره را ایجاد کند. در شرایطی که دیگر دموکراسی‌ها از طریق تقویت کنترل قوه مجریه به دنبال بهبود انضباط مالی بودند، رویکرد آمریکا از ۱۹۷۴ درمورد کنگره بوده تا قوانینی را بر خود اعمال کند که درعمل آزادی عمل خودش را کاهش دهد. این قوانین عبارتند از قانون گرام-رادمن-هولدینگ ۱۹۸۵، قانون اجرای بودجه ۱۹۹۰ و اخیرا قانون کنترل بودجه ۲۰۱۱. درصورتی که فراکمیته مشخص شده نتواند درمورد بودجه به توافق برسد، به موجب قانون کنترل بودجه هزینه‌های اختیاری به‌طور خودکار متوقف می‌شود.

معیارهای فراوانی وجود دارند که با آنها می‌توان عملکرد بودجه‌ای آمریکا را ارزیابی کرد. نهادهای بین‌المللی مانند بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول(IMF) ابزارهای اندازه‌گیری مناسبی همچون برنامه مخارج عمومی و حسابرسی مالی را به وجود آورده‌اند که براساس آن عملکرد کشورهای عضو خود را ارزیابی می‌کنند. این ابزارها فرآیند بودجه را به اجزای مختلف تقسیم می‌کند، مانند ۱) توانایی کشور در فهم چالش‌های مالی خود، ۲) ظرفیت کشور برای توسعه برنامه‌ای برای کاهش کسری بودجه و سطح بدهی‌ها و ۳) انجام این برنامه‌ها. ایالات‌متحده به لحاظ استانداردهایی مانند شفافیت در فرآیند بودجه‌ریزی فدرال و توانایی‌اش در تشخیص چالش‌های مالی نمره بسیار خوبی دارد. به‌طور کلی دفتر بودجه کنگره به‌عنوان یک نهاد مالی مستقل برجسته درنظر گرفته می‌شود که تحلیل‌هایش به شدت مورد قبول احزاب سیاسی آمریکاست و دیگر کشورها از آن الگوبرداری می‌کنند. آژانس‌های مجزا در مقایسه با همتایان خارجی خود، داده‌های مربوط به عملکرد را جمع‌آوری می‌کنند و دفتر حسابرسی دولت از برنامه‌های مجزا تعداد بی‌شماری بازبینی به عمل می‌آورد.

از طرف دیگر، رتبه ایالات‌متحده در اجرای برنامه‌های کاهش کسری بودجه اندکی کمتر از میانگین است. بهترین روش بین‌المللی این است که کشورها یک برنامه مخارج میان‌مدت تدوین کنند. این برنامه، بودجه‌ای است که دست‌کم پنج سال مالی را پوشش می‌دهد بنابراین به بازارهای مالی علائم احتمال انحراف از درآمد و هزینه ارسال می‌شود. اما ایالات‌متحده قادر نبوده است برای سال مالی آتی بودجه‌ای را به تصویب برساند چه برسد به چند سال آینده. به جز یک دوره کوتاه در دهه ۱۹۹۰، زمانی که دولت کلینتون توانست با کنگره تحت کنترل جمهوری‌خواهان برای دستیابی به مازاد بودجه همکاری کند، سیستم سیاسی آمریکا به‌طور مستمر نتوانسته است کسری بودجه بلندمدت را مهار یا کدهای مالیاتی و مخارج را عقلایی کند.

به لحاظ اجرای بودجه که به معنی توانایی یک کشور به پایبندی به بودجه تصویب شده است، صندوق بین‌المللی پول آمریکا را نزدیک به آخر فهرست کشورهای ثروتمند قرار داده است. برای مثال گرام-رادمن-هولدینگ با شکست مواجه شد، زیرا در تعیین اهداف بزرگ کسری بودجه‌اش؛ تحولات بعدی را مانند رکود ۱۹۹۱- ۱۹۹۲ پیش‌بینی نکرده بود. همین رکود بود که موجب شد کنگره تلاش برای دستیابی به اهداف‌ خود را به حالت تعلیق در آورد. تلاش‌های اخیر برای اصلاح بیمه‌ها‌، بهداشت و درمان و مزایای کهنه سربازان، به محض تصویب، منسوخ یا باطل شد. علاوه بر استانداردهای بین‌المللی، خود دولت معیارهایی را به شکل پیشنهادهای هیات استانداردهای حسابداری دولت وضع می‌کند. هدف از این معیارها فراهم کردن دستورالعمل برای ایالت‌ها است، اما دولت فدرال خود از بسیاری از پیشنهادهایش پیروی نمی‌کند. برای مثال، دولت فدرال نظارتی بر عملیات و حساب‌های سرمایه‌ای جداگانه اعمال نمی‌کند و هیچ اطمینانی هم حاصل نمی‌کند که منبع تامین هزینه‌های عملیاتی از درآمدهای غیرمحقق نخواهد بود. بنابراین چرا سیستم آمریکا در فرمول‌بندی یک برنامه منسجم برای کاهش کسری بودجه و بدهی‌ها و اجرای آن در میان‌مدت این‌قدر ضعیف عمل می‌کند؟ دلایل این مساله به مسائل سیاسی و رویه‌ای تقسیم می‌شود.

دلایل سیاسی، دلایل آشنایی هستند که به دو قطبی شدن مربوط هستند. حزب دموکرات تمایل نداشته است به هزینه‌های مستمری که بیش از ۶۵ درصد از هزینه‌های فدرال را تشکیل می‌دهد، دست بزند، از سوی دیگر بسیاری از جمهوری‌خواهان وعده داده‌اند که هرگز هیچ نوع مالیاتی را افزایش نخواهد داد، حتی اگر شامل بستن راه‌های گریز مالیاتی موجود باشد. مازاد بودجه دهه ۱۹۹۰ پس از سال ۲۰۰۰ ازمیان رفت زیرا جورج دبلیو بوش که تازه به ریاست‌جمهوری انتخاب شده بود و کنگره تحت کنترل جمهوری‌خواهان، خود را متقاعد کردند که کاهش مالیات‌ها از طریق رشد اقتصادی‌ که ایجاد خواهد کرد، جبران خواهد شد. اوباما هم به نوبه خود هرگز اصلاحات در بخش مستمری‌ها را امضا نکرد و از برنامه‌های گروه‌های میانه‌رو درمورد کاهش کسری بودجه مانند برنامه سیمپسون-بولز استقبال نکرد. طی دهه گذشته، این دو حزب همواره در کنترل بخش‌های مختلف دولت اختلاف نظر داشته‌اند (به‌جز سال‌های ۲۰۰۸-۲۰۱۰) و موجب افزایش کینه‌ حزبی شده‌اند که این مساله از همکاری‌های دو حزبی جلوگیری کرده‌ است. به ویژه تی پارتی، شاخه‌ای از حزب جمهوری‌خواه، تمایل داشته است فرآیند بودجه‌بندی را برای اهدافی مانند لغو قانون «حفاظت از بیمار و مراقبت مقرون به صرفه»به گروگان بگیرد.

فرانسیس فوکویاما
استاد دانشگاه جان‌هاپکینز
مترجم: رفیعه هراتی