کمربند-جاده به بن‌بست می‌خورد؟
تحلیل «فارن افرز» از تله بدهی چین برای ۱۰۰ کشور
این توافق نگرانی‌هایی را در واشنگتن و دیگر پایتخت‌های غربی ایجاد کرد که هدف واقعی پکن همانا دسترسی به تاسیسات استراتژیک در سراسر اقیانوس هند، خلیج‌فارس و قاره آمریکا است؛ اما در چند سال گذشته، تصویر متفاوتی از «ابتکار کمربند و جاده» ظاهرشده است. بسیاری از پروژه‌های زیرساختی که توسط چین تامین مالی می‌شود نتوانسته بازدهی‌ای را که تحلیلگران انتظار داشتند، به‌دست آورند. ازآنجا‌که دولت‌هایی که درباره این پروژه‌ها مذاکره کردند، اغلب موافقت کردند که از این وام‌ها پشتیبانی کنند، خود را زیر بار بدهی‌های عظیم می‌بینند و قادر به تامین مالی برای پروژه‌های آینده یا حتی تامین بدهی‌هایی که قبلا بالا آورده‌اند، نیستند. این نه‌تنها درباره سریلانکا بلکه درباره آرژانتین، کنیا، مالزی، مونته‌نگرو، پاکستان، تانزانیا و بسیاری دیگر نیز صادق است.
مشکل و نگرانی غرب «کمتر» این بود که چین بندرها و سایر دارایی‌های استراتژیک را در کشورهای درحال‌توسعه به‌دست می‌آورد و «بیشتر» این بود که این کشورها به‌طور خطرناکی بدهکار شوند؛ آنها مجبور شدند برای کمک به صندوق بین‌المللی پول (IMF) و سایر موسسات مالی بین‌المللی تحت حمایت غرب روی آورند تا وام‌های چینی خود را بازپرداخت کنند. در بسیاری از بخش‌های جهان درحال‌توسعه، چین به‌عنوان یک طلبکار درنده و سرسخت دیده می‌شود که تفاوت چندانی با شرکت‌های چندملیتی غربی و وام‌دهندگانی که در دهه‌های گذشته به دنبال وصول بدهی‌های بد بودند، ندارد. به‌عبارت‌دیگر، به دور از ایجاد زمینه‌های جدید به‌عنوان یک وام‌دهنده درنده، به نظر می‌رسد چین مسیری را دنبال می‌کند که سرمایه‌گذاران غربی به‌خوبی آن را در پیش گرفته‌اند.
بااین‌حال، با انجام این کار، پکن با خطر بیگانه کردن کشورهایی دست‌به‌گریبان می‌شود که قصد داشت با «ابتکار کمربند و جاده» آنها را جلب کند و به این ترتیب نفوذ اقتصادی خود را در جهان درحال‌توسعه از بین می‌برد. همچنین خطر تشدید بحران دردناک بدهی در بازارهای نوظهور را در پی دارد که می‌تواند منجر به «دهه گمشده» شود، مانند آنچه بسیاری از کشورهای آمریکای لاتین در دهه۱۹۸۰ تجربه کردند. برای جلوگیری از این نتیجه وخیم -و برای جلوگیری از صرف دلارهای مالیات‌دهندگان غربی برای تامین بدهی‌های بد چین - ایالات‌متحده و سایر کشورها باید برای اصلاحات گسترده‌ای فشار آورند که بهره‌برداری از صندوق بین‌المللی پول و سایر نهادهای مالی بین‌المللی را دشوارتر کند، معیارهای سخت‌گیرانه‌تر بر کشورهایی وضع کند که به دنبال کمک‌های مالی هستند و خواستار شفافیت بیشتر در وام‌دهی از همه اعضای خود از جمله چین شود.
معاملات سخت، بازارهای نرم
در دهه۱۹۷۰، «ریموند ورنون»، اقتصاددان دانشگاه هاروارد بیان کرد که سرمایه‌گذاران غربی در مذاکره با کشورهای درحال‌توسعه دست بالا را داشتند؛ زیرا آنها سرمایه و دانش لازم برای ساختن کارخانه‌ها، جاده‌ها، چاه‌های نفت و نیروگاه‌های برقی را داشتند که کشورهای فقیر ناامیدانه به آنها نیازمند بودند. در نتیجه، آنها توانستند معاملاتی را انجام دهند که برای خودشان بسیار مطلوب بود و بیشتر خطرات را به کشورهای درحال‌توسعه منتقل کردند. بااین‌حال، پس از تکمیل پروژه‌ها، توازن قوا تغییر کرد. دارایی‌های جدید را نمی‌توان برداشت. بنابراین کشورهای درحال‌توسعه اهرم‌های بیشتری برای مذاکره مجدد درباره بازپرداخت بدهی یا شرایط مالکیت داشتند. در برخی موارد، مذاکرات مشاجره‌آمیز منجر به ملی‌سازی یا نکول‌های حاکمیتی شد.
سناریوهای مشابهی در چندین کشور عضو BRI انجام شده است. پروژه‌های بزرگی که توسط چین تامین مالی می‌شوند، بازدهی ناامیدکننده‌ای را به همراه داشته‌اند یا نتوانسته‌اند رشد اقتصادی گسترده‌ای را که سیاستگذاران پیش‌بینی کرده بودند، تحریک کنند. برخی از پروژه‌ها با مخالفت جوامع بومی که زمین‌ها و معیشتشان در معرض تهدید قرارگرفته مواجه شده‌اند. برخی دیگر به‌دلیل کیفیت پایین ساخت‌وساز چینی به محیط‌زیست آسیب رسانده‌اند یا تجربه شکست و عقبگرد دارند. این مشکلات در کنار اختلافات طولانی‌مدت بر سر ترجیح چین برای استفاده از کارگران و پیمانکاران خود برای ساخت زیرساخت‌ها و کنار زدن همتایان محلی قرار می‌گیرد. بااین‌حال، بزرگ‌ترین مشکل، بدهی است. در آرژانتین، اتیوپی، مونته‌نگرو، پاکستان، سریلانکا، زامبیا و جاهای دیگر، پروژه‌های پرهزینه چینی نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی را به سطوح ناپایدار رسانده و باعث ایجاد بحران در تراز پرداخت‌ها شده است.
در برخی موارد، دولت‌ها موافقت کرده بودند که هرگونه کمبود درآمدی را پوشش دهند و ضمانت‌های حاکمیتی ایجاد کردند که مالیات‌دهندگان را ملزم به پرداخت صورت‌حساب پروژه‌های شکست‌خورده می‌کرد. این به‌اصطلاح بدهی‌های احتمالی اغلب از شهروندان و سایر طلبکاران پنهان می‌شد و سطوح واقعی بدهی‌هایی را که دولت‌ها در قبال آن مسوول هستند، پنهان می‌کردند. در مونته‌نگرو، سریلانکا و زامبیا، چین چنین معاملاتی را با دولت‌های فاسد یا متمایل به اقتدارگرایی منعقد کرد که سپس بدهی‌های خود را به دولت‌های کمتر فاسد و دموکراتیک‌تر واگذار کردند و مسوولیت خروج از بحران را بر عهده آنها [دولت‌های کمتر فاسد و دموکراتیک‌تر] گذاشتند.
بار بدهی‌های احتمالی به شرکت‌های دولتی منحصر به BRI نیست و می‌تواند پروژه‌هایی را که از نظر مالی به شکل خصوصی تامین می‌شود نیز دچار مشکل کند. آنچه بحران بدهی BRI را متفاوت می‌کند این است که این بدهی‌های احتمالی به بانک‌های چینی است تا شرکت‌های خصوصی و چین مذاکرات مجدد بر سر بدهی را به‌صورت دوجانبه انجام می‌دهد. پکن همچنین آشکارا سخت در حال مذاکره است؛ زیرا کشورهای BRI به‌طور فزاینده‌ای کمک‌های مالی از صندوق بین‌المللی پول را انتخاب می‌کنند؛ اگرچه این کمک‌ها اغلب با شرایط سختی همراه هستند. در حقیقت این کشورها ترجیح می‌دهند به‌جای مذاکره با چین برای کمک بیشتر، به صندوق بین‌المللی پول روی‌آورند تا از بار بدهی‌های چین بگریزند.
از جمله کشورهایی که صندوق بین‌المللی پول در سال‌های اخیر برای حمایت از آنها مداخله کرده است، می‌توان به سریلانکا (۵/ ۱میلیارد دلار در سال۲۰۱۶)، آرژانتین (۵۷میلیارد دلار در سال۲۰۱۸)، اتیوپی (۹/ ۲میلیارد دلار در سال۲۰۱۹)، پاکستان (۶میلیارد دلار در سال۲۰۱۹)، اکوادور (۵/ ۶میلیارد دلار در سال۲۰۲۰)، کنیا (۳/ ۲میلیارد دلار در سال۲۰۲۱)، سورینام (۶۸۸میلیون دلار در سال۲۰۲۱)، آرژانتین دوباره (۴۴میلیارد دلار در سال۲۰۲۲)، زامبیا (۳/ ۱میلیارد دلار در سال۲۰۲۲)، سریلانکا دوباره (۹/ ۲میلیارد دلار در سال۲۰۲۳)، و بنگلادش (۳/ ۳میلیارد دلار در سال۲۰۲۳) اشاره کرد.
برخی از این کشورها بلافاصله پس از ایجاد تسهیلات اعتباری جدید صندوق بین‌المللی پول، پرداخت بدهی‌های خود به BRI را از سر گرفتند. به‌عنوان‌مثال، در اوایل سال۲۰۲۱، کنیا به دنبال مذاکره درباره تاخیر در پرداخت بهره برای پروژه راه‌آهن مشکل‌ساز چینی بود که نایروبی را به بندر اقیانوس هند کنیا در مومباسا متصل می‌کرد. بااین‌حال، پس از تصویب تسهیلات اعتباری ۳/ ۲میلیارد دلاری توسط صندوق بین‌المللی پول در آوریل، پکن پرداخت‌های خود را به پیمانکاران در سایر پروژه‌های تامین مالی چین در کنیا متوقف کرد. در نتیجه، پیمانکاران و تامین‌کنندگان کنیایی دیگر چیزی دریافت نکردند. در اواخر همان سال، کنیا اعلام کرد که دیگر به دنبال تمدید بخشودگی بدهی از چین نخواهد بود و ۷۶۱میلیون دلار پرداخت بدهی برای پروژه راه‌آهن پرداخت کرد. خطرات برای کنیا و بقیه کشورهای درحال‌توسعه بسیار زیاد است. این موج بحران بدهی می‌تواند به‌مراتب بدتر از موارد قبلی باشد و آسیب‌های اقتصادی پایدار را به اقتصادهای آسیب‌پذیر وارد کند و دولت‌های آنها را در مذاکرات طولانی و پرهزینه فرسوده سازد.
مشکل فراتر از این واقعیت ساده می‌رود که هر دلاری که برای خدمات بدهی ناپایدار BRI هزینه می‌شود، دلاری است که برای توسعه اقتصادی، هزینه‌های اجتماعی یا مبارزه با تغییرات آب و هوایی از دست می‌رود. طلبکار سرکش در بحران‌های بدهی بازارهای نوظهور امروز، یک صندوق تامینی یا طلبکاران خصوصی دیگر نیست، بلکه بزرگ‌ترین وام‌دهنده دوجانبه جهان و در بسیاری موارد، بزرگ‌ترین شریک تجاری کشور بدهکار است. همان‌طور که وام‌دهندگان خصوصی به‌شدت از خطرات اعطای وام به کشورهای BRI آگاه می‌شوند، این کشورها خود را در بین طلبکاران متخاصم گرفتار می‌کنند و نمی‌توانند به سرمایه موردنیاز برای سرپا نگه‌داشتن اقتصاد خود دسترسی پیدا کنند.
فیگورهای پنهان
پکن اهداف متعددی برای BRI داشت. اول و مهم‌تر از همه، این ابتکار به دنبال کمک به شرکت‌های چینی - عمدتا شرکت‌های دولتی و البته برخی از شرکت‌های خصوصی - برای کسب درآمد در خارج از کشور بود تا بخش عظیم ساخت‌وساز چین را سرپا نگه دارد و شغل میلیون‌ها کارگر چینی را حفظ کند. پکن همچنین بدون شک اهداف سیاست خارجی و امنیتی از جمله کسب نفوذ سیاسی و در برخی موارد دسترسی به امکانات استراتژیک را داشت. تعداد زیادی از پروژه‌های حاشیه‌ای که پکن متعهد شد، به این انگیزه‌ها اشاره می‌کند: در غیر این صورت، چرا پروژه‌های کشورهای دارای ریسک‌های سیاسی عظیم، مانند جمهوری دموکراتیک کنگو یا ونزوئلا، تامین مالی می‌شود؟
اما اتهامات مربوط به دیپلماسی تله بدهی بسیار زیاد است. وام‌دهندگان چینی به‌احتمال‌زیاد به‌جای اینکه عمدا وام‌گیرندگان را در بدهی بگذارند تا امتیازات ژئوپلیتیک بگیرند، به‌احتمال‌زیاد فقط کنکاش موشکافانه را انجام دادند. وام‌های BRI توسط بانک‌های دولتی چین از طریق شرکت‌های دولتی چین به شرکت‌های دولتی در کشورهای وام‌گیرنده داده می‌شود. قراردادها مستقیما مورد مذاکره قرار می‌گیرند، نه اینکه به روی عموم مردم برای مناقصه باز شوند. بنابراین فاقد یکی از مزایای تامین مالی خصوصی و تدارکات آزاد هستند: مکانیزم شفاف بازاری برای اطمینان از اینکه پروژه‌ها از نظر مالی قابل‌دوام هستند. نتایج نیاز به توضیح ندارد. در سال۲۰۰۹، دولت مونته‌نگرو درخواست مناقصه‌ای برای ساخت یک بزرگراه برای اتصال بندر آدریاتیک «بار» به صربستان کرد. دو پیمانکار خصوصی در دو فرآیند فراهم‌سازی شرکت کردند؛ اما هیچ‌کدام نتوانستند بودجه لازم را تامین کنند.
در نتیجه، مونته‌نگرو به بانک صادرات و واردات چین روی آورد که نگرانی‌های بازار را نداشت و اکنون بزرگراه یکی از دلایل اصلی اضطراب‌های مالی مونته‌نگرو است. بر اساس برآورد IMF در سال۲۰۱۹، نسبت بدهی کشور به تولید ناخالص داخلی (اگر این پروژه را دنبال نمی‌کرد)، تنها ۵۹درصد بود. در عوض، پیش‌بینی می‌شد که این نسبت در آن سال به ۸۹درصد افزایش یابد. البته همه پروژه‌های BRI عملکرد ضعیفی نداشته‌اند. پروژه بندر پیرائوس یونان که بزرگ‌ترین بندر این کشور را گسترش داد، نتایج برد-بردی را که پکن وعده داده بود، به همراه سایر ابتکارات BRI به ارمغان آورد. اما بسیاری از این پروژه‌ها کشورها را وارد بدهی‌های خردکننده‌ای کرده و آنها را نسبت به تعامل عمیق‌تر با چین نگران کرده است. در برخی موارد، رهبران و نخبگانی که بر سر این معاملات مذاکره کرده‌اند، منتفع شده‌اند؛ اما توده‌های وسیع‌تر مردم از این پروژه‌ها هیچ سودی نبرده‌اند.
به‌عبارت‌دیگر، «ابتکار کمربند و جاده» چین مشکلاتی را برای کشورهای غربی ایجاد می‌کند؛ اما تهدید اصلی «استراتژیک» نیست. در عوض، «ابتکار کمربند و جاده» فشارهایی را ایجاد می‌کند که می‌تواند کشورهای درحال‌توسعه را بی‌ثبات کند که این هم به‌نوبه خود مشکلاتی را برای نهادهای بین‌المللی مانند «صندوق بین‌المللی پول» و «بانک اروپایی بازسازی و توسعه» که این کشورها برای کمک به آنها رجوع می‌کنند، ایجاد می‌کند. ظرف شش دهه گذشته، طلبکاران غربی نهادهایی مانند «کلوب پاریس» را برای رسیدگی به مسائل مربوط به نکول دولتی، اطمینان از میزان همکاری بین طلبکاران و مدیریت عادلانه بحران‌های پرداخت ایجاد کرده‌اند. اما چین هنوز با پیوستن به این گروه موافقت نکرده است و فرآیندهای وام‌دهی غیر شفاف آن، ارزیابی دقیق این کشور را برای نهادهای بین‌المللی دشوار می‌کند.
احتیاط و فشار
برخی از تحلیلگران استدلال کرده‌اند که «ابتکار کمربند و جاده» دلیل بحران بدهی فعلی در بازارهای نوظهور نیست. آنها خاطرنشان می‌کنند که کشورهایی مانند مصر و غنا بیشتر از چین به دارندگان اوراق قرضه یا وام‌دهندگان چندجانبه مانند صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی بدهکار هستند و هنوز برای مدیریت بار بدهی خود در تلاشند. اما چنین استدلال‌هایی این مشکل را بد توصیف می‌کنند؛ به این معنا که در مجموع صرفا بدهی بد BRI نیست، بلکه بدهی پنهان BRI است. طبق مطالعه‌ای در سال۲۰۲۱ در «مجله اقتصاد بین‌الملل»، تقریبا نیمی از وام‌های چین به کشورهای درحال‌توسعه «پنهان» هستند، به این معنی که در آمار رسمی بدهی‌ها لحاظ نمی‌شوند. مطالعه دیگری که در سال۲۰۲۲ توسط «انجمن اقتصادی آمریکا» منتشر شد، نشان داد که چنین بدهی‌هایی منجر به یکسری «نکول های پنهان» شده است.
اولین مشکل «بدهی پنهان» در زمان ایجاد بحران رخ می‌دهد؛ زمانی که سایر وام‌دهندگان از وجود تعهدات اطلاعی ندارند و بنابراین قادر به ارزیابی دقیق ریسک اعتباری نیستند. مشکل دوم طی خود بحران به‌وجود می‌آید، زمانی که سایر وام‌دهندگان از بدهی‌های فاش‌نشده مطلع می‌شوند و ایمان خود را به فرآیند بازسازی از دست می‌دهند. برای ایجاد یک بحران اعتباری نیازی به بدهی‌های پنهان دوجانبه نیست و حتی برای از بین بردن اعتماد در تلاش‌ها برای حل آن نیازی به بدهی‌های پنهان نیست. چین اقداماتی را برای کاهش فشار این بدهی‌ها -پنهان و غیره- انجام داده است. این کشور کمک‌های مالی خود را به کشورهای حاضر در «ابتکار کمربند و جاده» ارائه کرده است، اغلب در قالب مبادله ارز و سایر وام‌های کوتاه‌مدت به بانک‌های مرکزی وام‌گیرنده. این کمک‌های مالی در حال تسریع هستند؛ آن هم با یک مقاله کاری که در مارس۲۰۲۳ توسط «گروه بانک جهانی» منتشر شد که تخمین زد که چین بیش از ۱۸۵میلیارد دلار در چنین تسهیلاتی بین سال‌های ۲۰۱۶ تا ۲۰۲۱ کمک کرده است.
اما سوآپ‌های بانک مرکزی نسبت به وام‌های دولتی سنتی شفافیت کمتری دارند که این امر تجدید ساختار را پیچیده‌تر می‌کند. ترجیح چین برای فاش نکردن شرایط وام‌دهی و مذاکره مجدد دوجانبه ممکن است در کوتاه‌مدت به حفاظت از منافع اقتصادی این کشور کمک کند؛ اما همچنین می‌تواند با تضعیف دو عنصر اساسیِ هر فرآیندی از این قبیل، یعنی شفافیت و مقایسه پذیری رفتار مواجه شود. سیاست‌های صندوق بین‌المللی پول برای اعطای وام به وضعیت بدهی‌های پریشان و مبهم، طی دهه‌ها تکامل‌یافته و انعطاف‌پذیرتر شده است تا صندوق بتواند به بازسازی بدهی‌ها وام دهد و «داور»ی کند. اما اگرچه صندوق بین‌المللی پول برای این نقش مناسب بود در زمانی که طلبکاران اعضای «کلوب پاریس» و حتی صندوق‌های تامینی اوراق قرضه‌ی مستقل بودند، اما در موقعیت خوبی برای معامله با چین نیست. علاوه بر این، مکانیسم‌هایی که صندوق بین‌المللی پول و طلبکاران غربی برای کاهش وخامت بحران بدهی‌های دولتی در میان کشورهای BRI ایجاد کرده‌اند، کافی نیست.
در سال۲۰۲۰، «گروه ۲۰» چارچوب مشترکی را با هدف ادغام چین و سایر وام‌دهندگان دوجانبه در فرآیند بازسازی «کلوب پاریس» با نظارت و حمایت صندوق بین‌المللی پول ایجاد کرد. اما چارچوب مشترک کار نکرده است. اتیوپی، غنا و زامبیا همگی از طریق این مکانیسم درخواست کمک کرده‌اند، اما مذاکرات بسیار کند بوده و تنها زامبیا با طلبکاران به توافق رسیده است. مفاد آن قرارداد، علاوه بر این، برای زامبیا، طلبکاران رسمی غیر چینی زامبیا و از همه مهم‌تر، برای چشم‌انداز تجدید ساختارهای آتی بسیار سخت بود. بر اساس این قرارداد که در ژوئن۲۰۲۳ به آن دست یافته شد، پس از طبقه‌بندی وام عمدهBRI در قالب وام تجاری (حتی اگر تحت پوشش بیمه اعتبار صادراتی تحت حمایت دولت چین قرار گیرد) بدهی رسمی طلبکاران زامبیا از ۸میلیارد دلار به ۳/ ۶میلیارد دلار کاهش یافت. علاوه بر این، این توافق ممکن است فقط به‌طور موقت پرداخت سود زامبیا را برای بدهی رسمی کاهش دهد.
اگر صندوق بین‌المللی پول به این نتیجه برسد که اقتصاد زامبیا در پایان برنامه خود در سال۲۰۲۶ بهبودیافته است، نفع این کشور به اعتبارات رسمی افزایش خواهد یافت. این مجموعه انگیزه‌های وحشتناکی را برای دولت زامبیا ایجاد می‌کند که در صورت بهبود اعتبار، هزینه سرمایه آن افزایش می‌یابد و می‌تواند باعث ایجاد اصطکاک بین صندوق بین‌المللی پول و چین در آینده شود. این نتایج تعجب‌آور نیستند: «چارچوب مشترک» هویج صندوق بین‌المللی پول را فراهم می‌کند؛ اما فاقد چماق برای مقابله با یک طلبکار سرکش، به‌ویژه با اهرم‌های ژئوپلیتیک چین بر وام‌گیرندگان است. ابتکار دیگری با هدف کاهش بحران بدهی BRI، «برنامه وام‌دهی برای معوقات رسمی صندوق بین‌المللی پول» است.در تئوری، این برنامه باید به صندوق بین‌المللی پول اجازه دهد تا به وام‌گیرنده مضطرب همچنان وام داده شود، حتی زمانی که یک طلبکار دوجانبه از ارائه تسهیلات امتناع می‌ورزد؛ اما این برنامه نیز ناکارآمد است.
در زامبیا، چین بیش از نیمی از بدهی‌های رسمی را در اختیار دارد و این امر تمدید کمک‌های مالی اضافی را برای صندوق بین‌المللی پول بسیار خطرناک می‌کند. حتی در موارد دیگری که چین اکثریت بدهی رسمی را در اختیار ندارد، چین صرفا دارای اهرم اقتصادی بیش‌ازحد بر وام‌گیرندگان نسبت به صندوق بین‌المللی پول است و کارکنان و رهبری صندوق همیشه در هنگام تلاش برای حل‌وفصل اختلافات بین دولت‌های عضو احتیاط می‌کنند. تا زمانی که صندوق بین‌المللی پول به این احتیاط ادامه دهد، پکن همچنان از اهرم خود برای تحت‌فشار قرار‌دادن صندوق برای حمایت از وام‌گیرندگان استفاده خواهد کرد، حتی زمانی که به‌طور کامل از بدهی آنها به چین آگاهی نداشته باشد.
برای جلوگیری از چالش‌برانگیز شدن تجدید ساختار بدهی‌های آتی مانند آنچه در اتیوپی، سریلانکا و زامبیا در حال انجام است، صندوق بین‌المللی پول باید اصلاحات اساسی را انجام دهد و الزامات شفافیت خود را برای کشورهای عضو تقویت کند و رویکردی بسیار محتاطانه‌تر برای اعطای وام به وام‌گیرندگان به‌شدت بدهکار BRI داشته باشد. بعید است که چنین اصلاحی از درون صندوق بین‌المللی پول سرچشمه بگیرد. باید از ایالات‌متحده و سایر اعضای مهم هیات‌مدیره سرچشمه بگیرد.
یادگیرندگان آهسته و وام‌دهندگان سریع
برخی از تحلیلگران استدلال کرده‌اند که چین به‌عنوان یک جمع‌کننده بدهی، «فرآیند یادگیری» را طی می‌کند، اینکه موسسات وام‌دهنده چینی ازهم‌پاشیده شده‌اند و اینکه فرآیند ایجاد تفاهم، اعتماد و پاسخ‌های سازمان‌یافته به بحران بدهی‌های حاکمیتی زمان و همکاری می‌طلبد. مفهوم آن این است که طلبکاران غربی باید انعطاف‌پذیر باشند؛ درحالی‌که پکن به نقش جدید خود می‌رسد و صندوق بین‌المللی پول باید در این مدت به چِک کشیدن ادامه دهد. اما صبر، مشکل را حل نخواهد کرد؛ زیرا مشوق‌های چین (و هر طلبکار دیگر) با انگیزه‌های صندوق بین‌المللی پول یا طلبکارانی که مایلند سریعا درباره تجدید ساختار بدهی‌ها مذاکره کنند، همسو نیست. به همین دلیل است که صندوق بین‌المللی پول باید الزاماتی را که کشورهای عضو را ملزم به شفافیت درباره تعهدات بدهی خود می‌کند، به‌شدت اجرا کند.
حتی اگر چشم‌انداز وام‌دهی چین تکه‌تکه شود، صندوق بین‌المللی پول و اعضای کلوب پاریس باید با دولت چین به‌گونه‌ای رفتار کنند که گویی از توانایی سازمان‌دهی به نهادهای دولتی خود و ارائه پاسخی در سطح دولتی به بازسازی بدهی برخوردار است. به نظر می‌رسد پکن قادر به انجام این کار در مذاکرات مجدد دوجانبه بدهی است. به‌عنوان‌مثال، در سال ۲۰۱۸، زامبیا برنامه‌های خود را برای بازسازی بدهی دوجانبه خود با چین و به تاخیر انداختن پروژه‌های BRI به‌دلیل نگرانی‌های بدهی اعلام کرد اما پس از ملاقات با سفیر چین در زامبیا، رئیس‌جمهور وقت، ادگار لونگو، مسیر خود را تغییر داد و گفت که هیچ خللی در پروژه‌های تامین مالی چین ایجاد نخواهد شد و این نشان می‌دهد که پکن توانسته است با تعدادی از شرکت‌ها و کارآفرینان دولتی چینی و بانک‌های دولتی چین هماهنگ شود تا مانع انفجار شود. اگر چین می‌توانست این کار را به‌صورت دوجانبه انجام دهد، باید بتواند این کار را به‌صورت چندجانبه نیز انجام دهد.
یکی از اشکالات تعدیل رویکرد صندوق بین‌المللی پول در قبال بحران بدهی BRI این است که باعث کاهش سرعت تامین مالی صندوق می‌شود و از واکنش سریع آن به بحران‌های جدید جلوگیری می‌کند. این به‌وضوح یک معامله است. صندوق بین‌المللی پول نمی‌تواند هم به‌عنوان یک وام‌دهنده صریح در آخرین گزینه و هم به عنوان مجری هنجارهای شفافیت و مقایسه عمل کند. باید بتواند و مایل باشد از کمک اعتباری خودداری کند، زمانی که الزامات آن برآورده نشده است. مالیات‌دهندگان غیرچینی که صندوق بین‌المللی پول را تامین مالی می‌کنند، نباید ببینند که پول آنها برای تصمیمات بد چینی در زمینه وام دادن پرداخت می‌شود.
برای صندوق بین‌المللی پول خوب است، برای جهان خوب است
اعضای «گروه۷» و کلوب پاریس چندین گزینه برای پرداختن به بحران بدهی BRI دارند. اول، ایالات‌متحده و سایر طلبکاران دوجانبه می‌توانند به وام‌گیرندگان BRI در هماهنگی با یکدیگر کمک کنند. انجام این کار شفافیت را بهبود می‌بخشد، به اشتراک‌گذاری اطلاعات را افزایش می‌دهد و وام‌گیرندگان را قادر می‌سازد به‌جای مذاکره دوجانبه با طلبکاران چینی به‌صورت گروهی مذاکره کنند. رویکرد چین برای انجام مذاکرات مجدد به‌صورت مخفیانه و دوجانبه، به ضرر وام‌گیرندگان BRI و همچنین سایر طلبکاران از جمله صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی است. دوم، صندوق بین‌المللی پول باید معیارهای روشنی را تعیین کند که وام‌گیرندگان مضطر BRI باید قبل از دریافت تسهیلات اعتباری جدید از صندوق، آنها را رعایت کنند.
این معیارها باید توسط تعدادی از اعضای هیات‌مدیره صندوق بین‌المللی پول مورد توافق قرار گیرد تا کارکنان و رهبری صندوق از درگیری با چین (که این کشور نیز یکی از اعضای مهم هیات‌مدیره صندوق بین‌المللی پول است) مصون بمانند. شفافیت مربوط به بدهی‌های BRI تنها زمینه‌ای نیست که این معیارها باید به آن توجه کنند. صندوق بین‌المللی پول همچنین باید معیارهای واضح‌تری را درباره اینکه کدام وام‌های BRI به‌عنوان اعتبارات رسمی در نظر گرفته می‌شوند – در مقابل اعتبارات تجاری- تعیین کند. چین ادعا کرده است که برخی از وام‌های اصلی BRI تجاری هستند تا وام‌های رسمی؛ زیرا با نرخ‌های بازار قیمت‌گذاری می‌شوند، اگرچه از موسسات وام‌دهنده دولتی مانند «بانک توسعه چین» می‌آیند. صندوق بین‌المللی پول این پرسش‌های طبقه‌بندی را مورد به مورد بررسی کرده است.
اما این رویکرد غیرقابل اجرا است؛ زیرا سناریوهایی مانند سناریوی زامبیا را امکان‌پذیر می‌کند که در آن بخش قابل‌توجهی از بدهی رسمی ناگهان یک‌شبه تجاری می‌شود و چین را قادر می‌سازد به دنبال شرایط بهتری باشد. تداوم رویکرد تک موردی صندوق بین‌المللی پول احتمالا به بازی‌سازی و تضاد مشابهی در مذاکرات بازسازی آینده منجر خواهد شد. صندوق بین‌المللی پول باید به‌سادگی روشن کند که کدام موسسات وام‌دهنده BRI در هر فرآیند بازسازی به‌عنوان طلبکار رسمی در نظر گرفته می‌شوند. طبق برخی از برنامه‌های اخیر صندوق بین‌المللی پول، وام‌گیرندگان به خدمات بدهی‌های BRI از طریق شرکت‌های دولتی خود ادامه داده‌اند و درعین‌حال تخفیف بدهی‌های دولتی را در سطح ملی دریافت می‌کنند.
تنها راه جلوگیری از این رفتار این است که صندوق بین‌المللی پول از وام‌گیرندگان بخواهد که تمام بدهی‌های شرکتی دولتی را با ضمانت‌های دولتی در فرآیندهای بازسازی بگنجانند و متعهد شوند. در غیر این صورت، وام‌دهندگان BRI به‌سادگی انتخاب می‌کنند که کدام وام‌های شرکتی دولتی را می‌خواهند در تجدید ساختار بگنجانند، بر اساس اینکه آیا فکر می‌کنند می‌توانند معامله بهتری را از طریق بازسازی یا از طریق مذاکره مجدد دوجانبه در طرفین انجام دهند یا خیر؟
الزام کشورهای مضطر به رعایت این معیارها قبل از دریافت تسهیلات اعتباری جدید، صندوق بین‌المللی پول را کمتر چابک کرده و توانایی‌اش را برای واکنش سریع به بحران‌های تراز پرداخت‌ها محدود می‌کند. اما این امر به وام‌گیرندگان و صنعت مالی دولتی شفافیت و اطمینان بسیار موردنیاز درباره الزامات مداخله صندوق بین‌المللی پول را می‌دهد. همچنین کارکنان و رهبری صندوق بین‌المللی پول را از درگیری‌های مکرر با چین طی هر تجدید ساختار بدهی ایمن می‌کند. برخی بدون شک چنین اصلاحاتی را «ضد چین» خواهند دانست. بااین‌حال، در حقیقت، آنها صرفا گام‌هایی هستند که برای حفاظت از اصول شفافیت و تطبیق‌پذیری در تجدید ساختار بدهی‌های دولتی لازم است. کشورهای غربی باید بتوانند از عناصر کلیدی نظم بین‌المللی مبتنی بر قوانین دفاع کنند، آن‌هم زمانی که در معرض خطر هستند و درعین‌حال همچنان با چین که یکی از اعضای مهم آن نظم است، همکاری می‌کنند.
در نهایت، این اصلاحات تنها راه محافظت از صندوق بین‌المللی پول در برابر پیامدهای بحران بدهی BRI است. مناقشات بر سر بدهی BRI همچنان مانع تلاش‌های مربوط به کاهش بدهی خواهد شد و سلامت اقتصادی کشورهای درحال‌توسعه بدهکار و اثربخشی صندوق بین‌المللی پول را تضعیف خواهد کرد. فقط یک صندوق بین‌المللی پول اصلاح‌شده می‌تواند آسیب‌های وارده به کشورهای درحال‌توسعه و خود را جبران کند.
مایکل بنون/ محقق دانشگاه استنفورد
فرانسیس فوکویاما/ استاد دانشگاه استنفورد
ترجمه: محمدحسین باقی/ منبع: فارن افرز
