دنیای اقتصاد وابستگی دولت به منابع طبیعی را بررسی می‌کند
بالانس‌کننده نفت در بودجه
مهدیه شادرخ- گروه تحلیل: بودجه دولت هر سال به ظاهر متوازن بسته می‌شود، اما اغلب به دلیل عدم تحقق درآمدها با کسری مواجه شده و به تعدیل هزینه‌ها ختم می‌شود. تعدیل هزینه‌ای که بار عمده آن بر دوش هزینه‌های عمرانی است، می‌تواند ظرفیت‌های بودجه برای توسعه اقتصادی کشور را تضعیف کند. با توجه به وابستگی بودجه به نفت، نوسانات درآمدهای نفتی اصلی‌ترین ریسک بودجه در اقتصاد ایران است. طی دهه هشتاد سهم درآمدهای ریالی نفت در بودجه با سیر نزولی مواجه بوده و از حدود 90 درصد به مرز 40 درصد کاهش یافته است، اما این امر عمدتا به دلیل ثبات نرخ ارز به وقوع پیوسته و با توجه به افزایش درآمدهای دلاری نفت حتی وابستگی واقعی بودجه به درآمدهای نفتی افزایش نیز یافته است. در این میان تنها کاهش سهم درآمدهای نفتی در بودجه از سال 1392 که ناشی از کاهش شدید درآمدهای دلاری (تحت اثر تحریم نفتی و سپس کاهش قیمت نفت) بوده است به کاهش وابستگی واقعی بودجه به نفت انجامیده است که البته این امر نه به دلیل برنامه‌ریزی خودخواسته دولت، بلکه به دلیل اجبار کاهش درآمدهای دلاری نفت رخ داده است. با توجه به وضعیت بازار نفت، به نظر می‌رسد بودجه 1395 با برآورد بسیار محافظه‌کارانه درآمدهای نفتی تنظیم خواهد شد که این امر ریسک بروز کسری بودجه را کاهش داده و در مقابل احتمال افزایش درآمدهای نفتی دولت از محل افزایش صادرات یا افزایش قیمت نفت وجود دارد به نحوی که امکان تحقق عملکردی فراتر از بودجه 1395 و در مقابل افزایش مجدد وابستگی بودجه به نفت وجود خواهد داشت.
سند بودجه در اقتصاد کشور اگرچه هر سال به ظاهر به‌صورت متوازن و بدون کسری بسته می‌شود، اما اغلب به دلیل برآورد بیش از حد درآمدها و عدم تحقق بخشی از منابع درآمدی و همچنین برآورد کمتر از حد هزینه‌ها، عموما با کسری مواجه بوده است. در واقع در سیستم بودجه‌ریزی دولت در ایران به جای آنکه مصارف بودجه بر اساس منابع آن برنامه‌ریزی شود، بالعکس عمل می‌شود و ابتدا هزینه‌های بودجه شامل هزینه‌های جاری و عمرانی تعیین شده و سپس برای تامین آن منابع درآمدی تنظیم می‌شود. در چنین ساختاری طبیعی است که عموما عملکرد بودجه از بودجه مصوب انحراف بالایی داشته و میزان تحقق درآمدها به قید اصلی در عملکرد بودجه دولت بدل می‌شود و اگر دولت نتواند از محل منابع دیگر کسری بودجه را پوشش دهد، به ناگزیر مجبور به تعدیل هزینه‌ها خواهد بود. از آنجا که هزینه حقوق و دستمزد عمده هزینه‌های جاری را تشکیل می‌دهد و تعدیل آن بسیار سخت است، بار عمده تعدیل هزینه‌های دولت بر دوش هزینه‌های عمرانی خواهد بود که هزینه اصلی آن کاهش ظرفیت توسعه اقتصادی کشور است.
منابع درآمدی دولت و نوسانات آن
منابع اصلی درآمدهای دولت، درآمدهای نفتی، درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها (مانند درآمدهای حاصل از مالکیت دولت) است. در این میان درآمدهای مالیاتی از ثبات و پیش‌بینی‌پذیری بیشتری برخوردار بوده و بیشتر قابل برنامه‌ریزی است، در مقابل درآمدهای نفتی دولت عموما از نوسانات بزرگ و کمتر قابل پیش‌بینی برخوردار بوده است. درآمدهای نفتی دولت تحت تاثیر سه متغیر مهم شامل قیمت جهانی نفت، میزان صادرات نفت و نرخ ارز رسمی است. نگاهی به وضعیت درآمدهای دولت طی چند سال اخیر نیز به خوبی بیانگر نوسانات بزرگ درآمدهای نفتی و به تبع آن منشأ اصلی نوسانات درآمدهای دولت است.
نرخ رشد درآمدهای حقیقی دولت
بررسی روند رشد درآمدهای حقیقی دولت از ابتدای سال ۱۳۹۰ حاکی از آن است که نرخ رشد درآمدهای حقیقی نفتی دولت همواره نوسانات و بی‌ثباتی‌های بیشتری نسبت به درآمدهای مالیاتی تجربه کرده است. از بهار ۹۱ که نرخ رشد درآمدهای حقیقی نفت بالاترین مقدار خود یعنی ۹۲ درصد را در چهارساله اخیر از سر گذرانده است، تا بهار ۹۲ روندی نزولی در پیش‌گرفته و رشد منفی ۵۴ درصدی را نیز تجربه کرده است. علت این روند به شدت نزولی را می‌توان در تحریم‌های سیاسی-اقتصادی در آن دوره یافت. با اعمال تحریم‌های اقتصادی-سیاسی از اواخر سال ۹۰ و کاهش صادرات نفت و بنابراین کاهش تولید، درآمدهای نفتی با کاهش چشمگیر مواجه شد. از آن پس سیر نزولی رشد درآمدهای حقیقی نفت متوقف شد و با حصول توافق موقت ژنو در زمستان ۹۲ روند رشد درآمدهای حقیقی نفت مثبت شد و تا تابستان ۹۳ به رشد مثبت ۴۲ درصدی نیز دست یافت. این گردش روند ناشی از افزایش صادرات و افزایش تولید و در نتیجه افزایش درآمدهای نفتی بوده است.
تا پاییز 93 این روند تقریبا بدون تغییر مانده است؛ اما از پاییز 93 پس از آنکه قیمت نفت که طی چند سال گذشته خود به‌طور متوسط نرخ 100 دلاری را تجربه کرده بود، در سراشیبی افتاد و طی یک روند نزولی تا زیر 50 دلار نیز کاهش یافت و بنابراین قیمت نفت نصف شد. با کاهش قیمت نفت و در نتیجه کاهش درآمدهای نفتی، مجددا نرخ رشد درآمدهای حقیقی نفت با کاهش مواجه شد و وارد فاز نزولی شد و مجددا در زمستان 93 به حدود منفی 9 درصد نیز کاهش یافت. بنابراین طی چهار سال اخیر می‌توان گفت که نرخ رشد درآمدهای حقیقی نفت همواره دستخوش تغییرات و نوساناتی بوده است که که از دو عامل اصلی نوسان قیمت و نوسان تولید سرچشمه گرفته است، حال آنکه در طرف مقابل یعنی درآمدهای مالیاتی نوسانات کمتر بوده و درجه ثبات درآمدهای مالیاتی و قابل اتکا بودن آن نسبت به درآمدهای نفتی بیشتر بوده است. این در حالی است که همواره بودجه‌ریزی در ایران به‌گونه‌ای بوده است که چشم امید برنامه‌ریزان را به درآمدهای نفتی دوخته است.
وابستگی ساختاری بودجه به درآمدهای نفتی
روند سهم درآمدهای نفتی در بودجه دولت نشان می‌دهد هر چند طی ۱۵ سال گذشته همواره بودجه شاهد نوساناتی در سهم درآمدهای نفتی بوده است اما این روند به‌طور کلی از سال ۱۳۸۱ نزولی بوده است. سهم درآمدهای نفتی در نیمه سال ۱۳۸۲ به بالاترین سطح خود یعنی بیش از ۹۰ درصد رسیده و پس از آن با روندی نزولی همراه شده است به نحوی که در پایان سال ۱۳۹۳ سهم درآمدهای نفتی در بودجه دولت به ۳۹ درصد کاهش یافته است. اما سوال اینجاست که آیا طی این دوره کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی خودخواسته و ناشی از رویکرد صحیح برنامه‌ریزان اقتصادی بوده یا آنکه این کاهش وابستگی ناگزیر و ناشی از تغییرات متغیرهای برون‌زا بوده است؟ با توجه به روند درآمدهای دلاری نفت و نرخ ارز طی دهه ۸۰، به نظر می‌رسد ثبات نرخ ارز و سیر صعودی هزینه‌های ریالی دولت (با توجه به تورم) موجب شده است با وجود وابستگی بیشتر دولت به دلارهای نفتی، سهم درآمدهای ریالی نفتی در بودجه دولت با سیری نزولی مواجه شود و در پایان سال ۱۳۹۱ به مرز ۴۰ درصد کاهش یافته است. در مقابل در سال ۱۳۹۲ با وجود کاهش شدید درآمدهای دلاری نفت ناشی از تحریم نفتی، به دلیل افزایش شدید نرخ ارز، سهم درآمدهای ریالی نفت در بودجه با افزایش مواجه شد و به ۴۶ درصد افزایش یافت. در سال ۱۳۹۳ و در سایه کاهش شدید قیمت نفت در نیمه دوم سال، سهم درآمدهای نفتی در بودجه به کمتر از ۴۰ درصد (۳۹ درصد) در پایان سال رسید. با توجه به وضعیت قیمت نفت در بازار جهانی، در بودجه ۱۳۹۴ سهم درآمدهای نفتی حدود ۳۲ درصد برآورد شده است که در صورت تحقق کمترین میزان طی دو دهه اخیر خواهد بود. در بودجه سال ۱۳۹۵ نیز در حال حاضر سهم درآمدهای نفتی در همین حدود پیش‌بینی شده است.
در مجموع با توجه به وضعیت درآمدهای دلاری نفت و نرخ ارز، کاهش سهم درآمدهای نفتی در بودجه از سال 1393 را می‌توان به‌عنوان کاهش واقعی در وابستگی بودجه به نفت ارزیابی کرد. البته روشن است که این کاهش وابستگی بودجه به نفت نه به دلیل برنامه‌ریزی خودخواسته دولت بلکه به دلیل اجبار ناشی از کاهش شدید صادرات نفت و نیز کاهش شدید قیمت نفت حاصل شده است.
سهم نفت در بودجه ۱۳۹۴ با برآورد نفت ۷۵دلاری و نرخ ارز ۲۸۵۰ تومانی، حدود ۳۲ درصد برآورد شده است. اگر قیمت نفت در سطوح کمتر از ۵۰ دلاری فعلی باقی بماند، روشن است که میزان تحقق درآمدهای نفتی در بودجه ۱۳۹۴ به‌صورت قابل توجهی کمتر از میزان برآوردی بودجه بوده و این کاهش درآمد به کسری بودجه بزرگی تبدیل خواهد شد که علاوه بر نیاز به تامین درآمد از محل منابع دیگر، نیازمند تعدیل هزینه‌های دولت نیز خواهد بود که احتمالا به سیاق گذشته بار اصلی تعدیل هزینه‌ها بر دوش هزینه‌های عمرانی خواهد بود. در مقابل بهبود نسبتا سریع در قیمت نفت یا افزایش سریع در صادرات نفت که با رفع تحریم‌ها محتمل است، می‌تواند ریسک بروز کسری شدید بودجه و تعدیل هزینه‌های دولت را کاهش دهد.
ارسال نظر