«دنیای اقتصاد» بررسی می‌کند
تحریم پس‌از اجرای راه‌حل‌های لوزان
دنیای اقتصاد: مذاکرات ایران و کشورهای گروه ۱+۵ درباره با برنامه هستهای ایران پس از مدت‌ها منتهی به توافق بر سر «پارامترهای کلیدی برنامه جامع اقدام مشترک» (بیانیه لوزان) در دوم آوریل ۲۰۱۵ شد. در این برنامه ایران یکسری محدودیت‌ها را در رابطه با برنامه هستهای خود پذیرفته است و در عین حال، طرف مقابل نیز ضمن به رسمیت شناختن اجزای کلیدی برنامه هستهای ایران و موافقت با تداوم آنها، متعهد به لغو و تعلیق برخی تحریم‌ها و محدودیت‌های وضع شده علیه ایران کرده است. اگرچه پارامترهای یاد شده، صرفا بیانگر کلیات توافق جامعی است که به زودی نگارش آن آغاز خواهد شد، اما نگاهی به محتوای این پارامترها (و همچنین Fact Sheet منتشر شده از سوی ایالات‌متحده آمریکا که به نوعی تفسیر آن کشور از این پارامترها محسوب می‌شود) می‌تواند تصویر نسبتا روشنی از توافق جامع به دست دهد و وضعیت برنامه هستهای و تحریم‌ها در آینده را تا حدود زیادی ترسیم کند.
دنیای اقتصاد: مذاکرات ایران و کشورهای گروه ۱+۵ درباره با برنامه هستهای ایران پس از مدت‌ها منتهی به توافق بر سر «پارامترهای کلیدی برنامه جامع اقدام مشترک» (بیانیه لوزان) در دوم آوریل ۲۰۱۵ شد. در این برنامه ایران یکسری محدودیت‌ها را در رابطه با برنامه هستهای خود پذیرفته است و در عین حال، طرف مقابل نیز ضمن به رسمیت شناختن اجزای کلیدی برنامه هستهای ایران و موافقت با تداوم آنها، متعهد به لغو و تعلیق برخی تحریم‌ها و محدودیت‌های وضع شده علیه ایران کرده است. اگرچه پارامترهای یاد شده، صرفا بیانگر کلیات توافق جامعی است که به زودی نگارش آن آغاز خواهد شد، اما نگاهی به محتوای این پارامترها (و همچنین Fact Sheet منتشر شده از سوی ایالات‌متحده آمریکا که به نوعی تفسیر آن کشور از این پارامترها محسوب می‌شود) می‌تواند تصویر نسبتا روشنی از توافق جامع به دست دهد و وضعیت برنامه هستهای و تحریم‌ها در آینده را تا حدود زیادی ترسیم کند. در این نوشته به بیان بررسی کلیات پارامترهای یاد شده و خصوصا تاثیر آنها در وضعیت تحریم‌ها در آینده خواهیم پرداخت.
۱. برنامه هستهای
نگاهی مختصر به عبارات مندرج در پارامترهای مورد توافق نشان می‌دهد که تقریبا تمامی اجزای کلیدی برنامه هستهای جمهوری اسلامی ایران در پارامترها پذیرفته شده و تداوم آنها مورد موافقت قرار گرفته است. باید در نظر داشت که از سال ۲۰۰۶ به این سو که پرونده ایران از شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی هستهای به شورای امنیت سازمان ملل متحد ارجاع داده شد، شورای امنیت طی قطعنامه‌های متعددی ایران را ملزم به توقف غنی‌سازی اورانیوم کرد؛ حال آنکه در پارامترهای برنامه غنی‌سازی ایران به رسمیت شناخته شده و تداوم آن مورد قبول قرار گرفته است. همچنین ایالات‌متحده آمریکا سال‌ها بر تفسیری از ماده۲ معاهده منع گسترش سلاح‌های هستهای تاکید می‌کرد که به‌دست آوردن قابلیت‌های ساخت سلاح هستهای (از جمله به‌دست آوردن موادی که از آنها بتوان در ساخت سلاح بهره گرفت) و نیز دانش و فن‌آوری را که بتوان در تولید سلاح از آن بهره گرفت مشمول عبارت «ساخت» سلاح و ممنوع تلقی می‌کرد و به این ترتیب معتقد بود که ایران حتی نباید دانش و توانایی‌ای به‌دست آورد که بعدها می‌تواند در استفاده نظامی از انرژی هستهای به کار گرفته شود. حال این کشور در توافق بر سر پارامترهای کلیدی پذیرفته است که ایران بی‌هیچ‌گونه محدودیتی می‌تواند فعالیت‌های تحقیقاتی خود را ادامه دهد و تحقیقات و توسعه دانش و فناوری هستهای در ایران با محدودیتی مواجه نخواهد شد. از این رو «پارامترهای کلیدی برنامه جامع اقدام مشترک» می‌تواند تحولی تاریخی در رویکرد آمریکا در رابطه با تفسیر و اجرای معاهده منع گسترش سلاح‌های هستهای قلمداد شود و بیانگر آن است که این کشور قائل بر خلاف روند گذشته، قائل به تفکیک میان «ساخت سلاح هستهای» و «اقدامات مقدماتی که ممکن است بعدها در برنامه نظامی کارآیی داشته باشند» شده است و اقداماتی همچون غنی‌سازی، تولید و نگهداری موادی که بعدها ممکن است استفاده‌های دوگانه از آنها به عمل آید و تحقیق و توسعه را از شمول عبارت «ساخت سلاح هستهای» خارج دانسته است و برای نخستین بار در توافق با دولتی که برنامه هستهای آن مشمول محدودیت‌های جدی و سفت و سخت شورای امنیت قرار دارد، پذیرفته است که آن دولت می‌تواند تمامی عناصر کلیدی برنامه هستهای خود را حفظ کند.
۲. تحریم‌ها
در «پارامترهای کلیدی برنامه جامع اقدام مشترک» بر این نکته تصریح شده است که اتحادیه اروپا تحریم‌های مالی و اقتصادی مرتبط با برنامه هستهای ایران را رفع خواهد کرد و ایالات‌متحده آمریکا نیز اجرای تحریم‌های ثانویه مالی و اقتصادی مرتبط با برنامه هستهای ایران را متوقف خواهد کرد. در این رابطه چند پرسش کلیدی قابل طرح است: (۱) کدام تحریم‌ها لغو خواهند شد؟ (۲) آیا توقیف دارایی‌های ایران نیز خاتمه خواهند یافت؟ (۳) تحریم‌ها از چه زمانی برداشته خواهند شد؟ و (۴) تحریم‌ها لغو خواهند شد یا تعلیق؟ به‌عبارت دیگر، آیا امکان بازگشت تحریم‌ها وجود دارد یا خیر؟
در رابطه با پرسش نخست، متن پارامترهای کلیدی و همچنین متن Fact Sheet ایالات‌متحده آمریکا بر این نکته تصریح دارند که تحریم‌های مالی و اقتصادی مرتبط با برنامه هستهای ایران ملغی خواهند شد. از این عبارت دو نکته قابل استنباط است. نخست اینکه تحریم‌های مرتبط با برنامه هستهای منحصر و محدود به عدم ارائه کالاهای مرتبط با برنامه هستهای ایران نیستند. به‌عبارت دیگر، این‌طور نیست که فقط تحریم‌هایی که فروش کالاهای قابل استفاده در برنامه هستهای ایران به این کشور را منع می‌کنند، تحریم‌های هستهای قلمداد شوند. نفس اشاره به «تحریم‌های مالی و اقتصادی مرتبط با برنامه هستهای» به این معنا است که ۱+۵ پذیرفته است که تحریم‌های هستهای ایران بسیار گسترده‌تر از تحریم کالاها و مواد قابل استفاده در برنامه هستهای ایران می‌باشند، اما این نکته برای مشخص کردن دقیق حیطه تحریم‌ها کفایت نمی‌کند. در
Fact Sheet ایالات‌متحده آمریکا بر این نکته تاکید شده است که سایر تحریم‌های وضع شده علیه ایران از جمله تحریم‌های وضع شده علیه برنامه موشکی و نیز تحریم‌های مرتبط با حقوق بشر به قوت خود باقی خواهند ماند و البته این نکته با توجه به محدوده مذاکرات طبیعی به نظر می‌رسد؛ چراکه ایران نیز مذاکرات را محدود به مسائل هستهای می‌داند و حاضر به مذاکره در خصوص سایر موضوعات نیست. در اینجا این پرسش مطرح است که آیا تحریم‌های وضع شده علیه صنعت نفت، پتروشیمی، حمل‌و‌نقل، بیمه، بانک‌ها و موسسات مالی جزو تحریم‌های مالی و اقتصادی مرتبط با برنامه هستهای در نظر گرفته می‌شوند یا خارج از آن هستند. در متن اکثر تحریم‌های مربوط به حوزه‌‌های یاد شده تصریح بر این نکته نشده است که تحریم‌های مزبور، به دلیل برنامه هستهای ایران وضع شده‌اند، اما ایران قطعا بر این نکته پافشاری خواهد کرد که تحریم‌های یاد شده، جزو تحریم‌های مرتبط با برنامه هستهای هستند؛ چراکه اولا تمامی این تحریم‌ها (به استثنای تحریم‌های مندرج در قانون تحریم‌های ایران که در سال ۱۹۹۶ وضع شده‌اند) پس از سال ۲۰۰۶ و برای اعمال فشار بر ایران در جهت توقف برنامه هستهای آن وضع شده‌اند و ثانیا در برنامه اقدام مشترک که در نوامبر سال ۲۰۱۳ مورد توافق قرار گرفت به لغو تحریم‌های پتروشیمی و خدمات بیمه و حمل‌و‌نقل مرتبط با آن، توقف تحریم‌های نفتی، ایجاد کانال مالی برای بانک‌ها و موسسات اعتباری و لغو تحریم‌های صنعت خودرو و صنعت هواپیمایی اشاره شده بود. این به آن معنا است که تمامی تحریم‌های یاد شده، پیش از این از سوی غرب، تحریم‌های مرتبط با برنامه هستهای قلمداد شده‌اند؛ بنابراین در حال حاضر نمی‌توان این تحریم‌ها را خارج از شمول تحریم‌های مرتبط با برنامه هستهای قلمداد کرد. با این حال، می‌توان انتظار داشت که در روزها و ماه‌های پیش رو، بحث‌های مفصلی میان تیم مذاکره کننده ایرانی و مذاکره‌کنندگان ۱+۵ در رابطه با تعیین محدوده تحریم‌های هستهای و خصوصا تعیین تکلیف مواردی که در سایه روشن این تحریم‌ها قرار دارند مطرح شوند. البته باید به این نکته اشاره کرد که لغو تحریم‌های آمریکا صرفا به تحریم‌های ثانویه آن کشور محدود می‌شود و تحریم‌های اولیه به قوت خود باقی خواهند ماند. مقصود از تحریم‌های ثانویه تحریم‌هایی است که اشخاص و شرکت‌های غیرآمریکایی را از مبادله با ایران منع می‌کند و برای آنها مجازات‌هایی را در نظر می‌گیرد. تحریم‌های ثانویه از سال ۱۹۹۶ به این سو علیه جمهوری اسلامی ایران وضع شده‌اند (قانون تحریم‌های ایران (ISA) و قانون جامع تحریم‌های ایران (CISADA) نمونه‌های بارز چنین تحریم‌هایی هستند). بنابراین حتی با وجود این توافق، بازار آمریکا به روی ایران بسته خواهد ماند و امکان مبادله مستقیم میان ایران و شرکت‌ها و اشخاص آمریکایی وجود نخواهد داشت. البته این وضعیت از سال ۱۹۷۹ به این سو و پس از تحریم ایران توسط کارتر، رئیس‌جمهور وقت ایالات‌متحده آمریکا، روابط مالی و اقتصادی ایران و ایالات‌متحده آمریکا قطع شده بود و در عمل نیز برقراری روابط مستقیم با ایالات‌متحده آمریکا جزو خواسته‌های طرف ایرانی نبود.
در رابطه با پرسش دوم و این نکته که آیا لغو تحریم‌ها منتهی به آزاد شدن دارایی‌های توقیف شده ایران خواهد شد یا خیر، باید دارایی‌های توقیف‌شده را بر اساس مبنا و منشأ توقیف آنها به‌طور جداگانه مورد توجه قرار داد. بخشی از دارایی‌های توقیف شده، در راستای اجرای قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد توقیف شده‌اند. در Fact Sheet ایالات‌متحده آمریکا اشاره شده است که این توقیف‌ها به قوت خود باقی خواهند ماند. البته با توجه به اینکه صرفا دو بانک سپه و East Export مشمول تحریم‌های شورای امنیت قرار دارند، به نظر نمی‌رسد مبالغ قابل توجهی بر اساس تحریم‌های شورای امنیت مورد توقیف قرار گرفته باشند. دسته دیگری از دارایی‌های ایران نه بر اساس تحریم‌ها بلکه بر اساس آرای صادر شده در محاکم آمریکا وفق قانون مصونیت دولت‌های خارجی توقیف شده‌اند. این توقیف‌ها نیز بر اساس آرا و دستورات قضایی صادر شده‌اند و توافق‌های ایران و ۱+۵ علی‌الاصول نمی‌تواند بر آنها تاثیر گذارد. دسته دیگری از دارایی‌های ایران وجود دارند که بر اساس تحریم‌های نفتی، مالی و تجاری توقیف شده‌اند. بخش اعظم دارایی‌های توقیف شده ایران، جزو این دسته قرار می‌گیرند. به‌عنوان مثال، مطالباتی که شرکت ملی نفت جمهوری اسلامی ایران از خریداران خارجی دارد، به دلیل تحریم بانک‌های خارجی (غیرآمریکایی) که عواید نفتی ایران را منتقل می‌کنند و بر اساس قانون اجازه دفاع ملی آمریکا (NDAA) در سال ۲۰۱۲ توقیف شده بودند و امکان انتقال آنها سلب شده بود. در حال حاضر، چنین توقیف‌هایی با لغو تحریم‌های مالی و اقتصادی مرتبط با برنامه هستهای ایران لغو و انتقال این وجوه میسر خواهد شد. دسته دیگری از توقیف‌ها، فراتحریمی بوده و به موجب دستورات مقامات و ارکان کنترلی داخلی بانک‌ها و موسسات طرف قرارداد یا ماموران واحدهای تطبیق آنها (Compliance Officers) برقرار شده‌اند. با لغو تحریم‌های وضع شده توسط ایالات‌متحده آمریکا و اتحادیه اروپا از این توقیف‌ها نیز علی‌القاعده باید رفع اثر به عمل آید؛ هر چند رفع کامل این نوع توقیف‌ها منوط به آن است که بیانیه‌ها و مقرراتی که ایران و نظام مالی آن را به‌طور مستقیم و غیر‌مستقیم متهم به تامین مالی تروریسم یا پولشویی می‌نمایند، ملغی شوند.
در رابطه با پرسش سوم و این نکته که تحریم‌ها از چه زمانی لغو یا تعلیق خواهند شد، دو گزینه لغو یا تعلیق دفعی و تدریجی از ابتدای مذاکرات مطرح بود. ایران خواهان برداشته شدن یکباره تمامی تحریم‌ها (در حیطه‌ای که در بالا به آن اشاره شد) بود و با گزینه لغو تدریجی تحریم‌ها مخالف بود. مقصود از لغو تدریجی تحریم‌ها این است که ایران ابتدا اقدام به انجام اقدامات اعتماد ساز نماید و پس از آن طرف مقابل در یک فرآیند گام به گام، تحریم‌ها را لغو کند. در متن «پارامترهای کلیدی برنامه جامع اقدام مشترک» قید شده است که لغو تحریم‌ها همزمان با این خواهد بود که ایران تعهدات کلیدی خود را به تایید آژانس بین‌المللی انرژی هستهای انجام دهد.
این به آن معنا است که اولا لغو تحریم‌ها تدریجی نخواهد بود بلکه همزمان با اجرای تعهدات ایران خواهد بود؛ ثانیا بررسی اینکه ایران تعهدات خود را انجام داده است یا خیر، بر عهده آژانس بین‌المللی انرژی هستهای گذاشته شده است و نه به تشخیص مستقل ایالات‌متحده آمریکا یا سایر کشورها. این امر موجب آن خواهد شد که عینیت و بی‌طرفی نسبی در قضاوت‌های مربوط به این امر وجود داشته باشد و راه را بر قضاوت‌های یکطرفه و بعضا بهانه‌جویی‌های طرف مقابل خواهد بست. البته باید به این نکته نیز توجه داشت که طرف مقابل، همواره بر این نکته تاکید داشت که برای وی پذیرفته نیست که به صرف امضای تعهدات و پذیرش محدودیت‌ها توسط ایران (و نه اجرای آنها) تمامی اهرم‌های خود در مقابل ایران را کنار خواهد گذاشت. در عمل، با همزمان شدن رفع تحریم‌ها و اجرای تعهدات ایران، این خواسته ۱+۵ نیز در نظر گرفته شده است.
در نهایت، پرسش چهارم و این مطلب که تحریم‌ها لغو خواهند شد یا صرفا معلق خواهند شد، مساله مهمی است که پاسخ آن به صراحت در «پارامترهای کلیدی برنامه جامع اقدام مشترک» مشخص نشده است. از یکسو در پارامترهای کلیدی قید شده است که ایالات‌متحده آمریکا اجرای تحریم‌های مالی و اقتصادی مرتبط با برنامه هستهای را «متوقف می‌کند». ظاهرا توقف اجرای تحریم، همان تعلیق تحریم‌ها است و در متن Fact Sheet ایالات‌متحده آمریکا نیز صراحتا عبارت تعلیق به کار رفته است اما در این نتیجه‌گیری نباید عجله کرد. عبارت تعلیق اشاره به وضعیتی در رابطه با تحریم‌ها دارد که برای مدت موقتی و به‌طور اختیاری از تحریم‌ها رفع اثر شده باشد و دولت یا سازمان تحریم‌کننده بتواند هر گاه که اراده کرد، بی‌هیچ تشریفاتی اقدام به وضع مجدد آنها کند. چنین وضعیتی نه در «پارامترهای کلیدی برنامه جامع اقدام مشترک» در نظر گرفته شده است و نه حتی در Fact Sheet ایالات‌متحده آمریکا بلکه برعکس، بازگرداندن تحریم‌ها منوط به آن شده است که مرجع حل و فصل اختلافی که ایران و ۱+۵ آن را به‌عنوان داور اجرای تعهدات طرفین در نظر خواهند گرفت، تایید کند که ایران تعهدات کلیدی (نه صرفا تعهدات حاشیه‌‌ای و جزئی) خود را نقض کرده است. تا زمانی که چنین مرجعی تخطی ایران از تعهدات خود را تایید نکند امکان بازگرداندن تحریم‌های ایران وجود نخواهد داشت. این امر به این معنا است که اختیارات ایالات‌متحده آمریکا و اتحادیه اروپا در بازگرداندن تحریم‌ها به وضعیت سابق به‌طور جدی محدود شده است. البته باید به این امر توجه داشت که در Fact Sheet ایالات‌متحده آمریکا قید شده است که اگر مرجع حل و فصل اختلافات نتواند در خصوص اختلافی که به آن ارجاع می‌شود داوری کند، آمریکا حق وضع مجدد تحریم‌ها را خواهد داشت. این مطلب اگرچه به نفع آمریکا به نظر می‌رسد اما باید توجه داشت که اولا به نتیجه نرسیدن مرجع حل و فصل اختلاف مستلزم گذشت وقت و زمان قابل توجه است و این امر خود، محدودیتی جدی بر اختیارات ایالات‌متحده آمریکا به شمار می‌رود. ثانیا وضع مجدد تحریم‌های ثانویه منوط به توافق و همراهی اتحادیه اروپا با ایالات‌متحده آمریکا خواهد بود و بعید به نظر می‌رسد که هماهنگی بی‌سابقه‌ای که در فاصله سال ۲۰۱۰ تا پایان ۲۰۱۲ علیه ایران شکل گرفت، مجددا قابل حصول باشد؛ بنابراین در مجموع می‌توان گفت اگرچه عبارت توقف اجرا در «پارامترهای کلیدی برنامه جامع اقدام مشترک» و تعلیق در
Fact Sheet ایالات‌متحده آمریکا مورد استفاده قرار گرفته است، اما با قید و بندهایی که بر آن وارد شده است عملا نتیجه‌ای حاصل خواهد شد که بی‌شباهت به لغو تحریم‌ها (مادامی که ایران به نحو قابل آزمونی به تعهدات خود پایبند است) نیست.
به‌طور خلاصه و در مجموع به نظر می‌رسد در «پارامترهای کلیدی برنامه جامع اقدام مشترک» تلاش شده است توازن لازم میان خواسته‌های دو طرف و امتیازاتی که آنها به یکدیگر می‌دهند وجود داشته باشد و می‌توان گفت مهم‌ترین ضامن برای اجرای پارامترهای کلیدی و اسنادی که بر اساس آن تدوین خواهند شد، همین توازن میان امتیازات و خواسته‌های دو طرف است. با این حال، در آینده نزدیک، تدوین دو سند کلیدی پیش روی مذاکره‌کنندگان ایرانی و ۱+۵ قرار دارد که باید در هر دو آنها نهایت دقت و ظرافت به کار بسته شود: نخست، تدوین متن قطعنامه شورای امنیت درخصوص لغو تحریم‌ها و دوم، تدوین سند توافق و الحاقات احتمالی آن که محدوده و گستره لغو تحریم‌ها را معین خواهند کرد.
ارسال نظر