نجات پول از سلطه مالی

دنیای اقتصاد: مطالعات تجربی گذشته نشان می‌دهد که به دلیل سایه سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی، بانک مرکزی در ایران از توانایی کافی در جهت مقابله با نرخ تورم و حفظ ارزش پول برخوردار نبوده است. این در حالی است که در اکثر کشورها سیاست‌های پولی در تنظیم متغیرهای کلان اقتصادی نقش دارد و معمولا اولویت اصلی خود را تورم‌زدایی و حفظ ارزش پول تعیین می‌کند. با توجه به این مساله درازمدت در اقتصاد ایران که نشات گرفته از وابستگی به درآمدهای نفتی است، پژوهشکده پولی بانک مرکزی الگویی طراحی و پیشنهاد کرده است که درصورت عملیاتی‌شدن می‌تواند در افزایش استقلال بانک مرکزی، کارآمدی ابزارهای پولی و خروج از سلطه مالی موثر باشد. چارچوب این الگو براساس تجربه کشورهای نفتی بر قواعد مخارج، تراز بودجه ساختاری و قاعده متکی بر قیمت طراحی شده است. راهکار پذیرفته‌شده در قاعده مخارج این است که درآمدهای منابع طبیعی برای سرمایه‌گذاری عمومی (تامین مخارج بخش بهداشت و آموزش) استفاده شود؛ بنابراین در طراحی این قاعده باید اولویت در مقایسه با مخارج جاری، به مخارج عمرانی داده شود؛ همچنین در صورت استفاده از قاعده متکی بر قیمت نیز باید قیمت نفت و درآمدهای حاصل از آن پیش‌بینی و تعیین شود.

دنیای اقتصاد: یافته‌های یک تحقیق نشان می‌دهد کشورهای نفتی عمدتا با سه مشکل «بیماری هلندی»، «دوره‌های نسبتا طولانی رونق و رکود» و «اتخاذ سیاست‌های انبساطی در دوره رونق و سیاست‌های انقباضی در دوره رکود (موافق چرخه‌ای بودن رفتار مالی دولت)» مواجه هستند. تحقیق پژوهشکده پولی و بانکی به بررسی قواعد مالی و نحوه پیاده‌سازی آن در ایران براساس الگوهای موجود در کشورهای نفتی پرداخته و الگوی سیاستی را پیشنهاد کرده که براساس آن ابزارهای پولی کارآمدتر و سیاست‌های پولی از سلطه مالی خارج می‌شوند. همچنین این تحقیق تاکید می‌کند که عملیات مالی دولت شفاف شود و به پایداری و ثبات اقتصادی کمک کند و در دوران رکود سیاست‌های انبساطی و دوران رونق سیاست‌های انقباضی را در دستور کار خود قرار دهند.

ژاله زارعی پژوهشگر پژوهشکده پولی و بانکی به بررسی قواعد مالی و نحوه پیاده‌سازی آن در ایران پرداخته و پس از تعریف قواعد مالی، بسترهای مناسب جهت طراحی و پیاده‌سازی قواعد مالی و محدودیت‌های پیش‌روی قاعده‌مند‌سازی سیاست مالی در ایران را مورد بررسی قرار داده که در این مطلب به آن اشاره خواهد شد.

قواعد مالی

بررسی‌های صورت گرفته نشان می‌دهد قواعد مالی اهداف مختلفی دارند، اما تمرکز اصلی آنها علاوه‌بر پایداری مالی، مقاومت در مقابل اختلالات بودجه‌ای متاثر از مولفه‌های سیاسی، جلوگیری از افراط در مخارج (خصوصا در دوران رونق اقتصادی)، ثبات اقتصادی، حفظ اندازه دولت و عدالت بین نسلی است. اهمیت استفاده از قواعد مالی تا حدی بوده است که در طول دو دهه گذشته، در جهان به شدت گسترش یافته؛ به‌طوری‌که تعداد کشورهایی که تا پایان آگوست ۲۰۱۳ از قواعد ملی و فراملی استفاده کرده‌اند، به ۸۷ کشور رسیده است که ۱۳ درصد آنها کشورهای متکی بر ثروت منابع طبیعی هستند.

قاعده تراز بودجه، بدهی، درآمد و مخارج از مهم‌ترین قواعد مالی بوده‌اند که طی دو دهه گذشته مورد استفاده قرار گرفته‌اند و به رهایی سیاست‌های پولی کشورها از سلطه مالی کمک کرده‌اند. براساس تعریفی که از قاعده تراز بودجه وجود دارد، سقفی برای تراز بودجه نسبت به تولید ناخالص داخلی تعیین می‌شود که ضامن وجود یک سطح محدودکننده بر رفتار سیاست‌گذاران مالی است. همچنین بنا بر قاعده بدهی سقفی معین بر حسب درصدی از تولید ناخالص داخلی برای بدهی تعیین می‌شود که میزان بدهی انباشته‌شده دولت را محدود می‌کند. براساس قاعده درآمد در این پژوهش نیز دامنه‌ای مشخص برای درآمدهای دولت تعیین می‌شود تا از یک طرف از فشارهای مالیاتی و استفاده نامحدود از درآمد منابع در کشورهای غنی اجتناب شود و از طرف دیگر دولت را به تامین منابع درآمدی جهت ایفای نقش حاکمیتی آن ملزم کند.

همچنین طبق تعریفی که از قاعده مخارج وجود دارد محدودیتی برای مقادیر حقیقی هزینه‌های دولت بر حسب نرخ‌های رشد یا درصدی از تولید ناخالص داخلی از مخارج در یک بازه زمانی تعریف می‌شود. در معیار هزینه‌ای جدید در سطح فراملی، رشد سالانه هزینه اولیه پس از کنار گذاشتن کمک خرجی‌های بیکاران و کسر مازادهای اختیاری درآمد نباید از رشد تولید ناخالص داخلی بلندمدت فراتر رود. این معیار تنها هنگامی اعمال می‌شود که کشوری در مسیر کسری زیاد قرار نداشته ‌باشد.

بسترهای طراحی و پیاده‌سازی قواعد مالی

بررسی‌های پژوهشکده پولی و بانکی بیان می‌کند قواعد مالی حتی زمانی که به خوبی طراحی و تنظیم شده باشند به‌ تنهایی قادر به پشتیبانی از پایداری مالی، ثبات اقتصادی و نیز اهداف ناظر بر رفتار دولت نخواهند بود. اگر سازوکارهای اجرایی و پاسخگویی داخل کشور ضعیف باشند، الزاما قواعد مالی اثربخش نخواهند بود. بر همین اساس برای عملیاتی شدن قواعد مالی پاسخ به سوال‌هایی مبنی بر اهداف کمّی قواعد، ظرفیت‌های نهادی اجرایی و نظارتی که انحرافات دولت از قواعد را شناسایی می‌کند، الزامات قانونی ناظر بر اجرای قاعده و انعطاف لازم جهت تعدیل قواعد در مواجهه با شوک‌های احتمالی به یک امر ضروری تبدیل می‌شود.

قواعد مالی در کشورهای دارای منابع طبیعی

براساس پژوهش‌های صورت گرفته در کشورهای دارای منابع طبیعی، عموما با سه مشکل بیماری هلندی، سیاست‌های مالی موافق چرخه‌ای (اتخاذ سیاست‌های انبساطی در دوران رونق و اتخاذ سیاست‌های انقباضی در دوران رکود) و نیز دوره‌های نسبتا طولانی رونق مواجه بوده‌اند. بر همین اساس قواعد طراحی شده در این کشورها باید به نحوی باشد که تمرکز سیاست‌های مالی از رویکرد کوتاه‌مدت به سمت رویکرد بلندمدت پایدار جهت تحقق اهداف ثبات اقتصادی و نیز صیانت از دارایی‌های بین‌نسلی را تغییر دهند. در صورتی که چنین اتفاقی رخ دهد این قواعد می‌توانند با تبیین یک چارچوب بلندمدت جلوی افراط در مخارج را با محدودکردن دولت در افزایش بسیار سریع هزینه‌ها را بگیرند و دولت را به اعمال سیاست مالی پادچرخه‌ای (اتخاذ سیاست‌های انقباضی در دوران رونق و سیاست‌های انبساطی در دوران رکود) ‌ترغیب کنند تا اثرات منفی نوسانات درآمدی را کاهش دهد.

براساس یافته‌های پژوهش حاضر با فرض اینکه درآمد این کشورها دائمی باشد، قواعد مالی برای این کشورها باید به نحوی باشد که دولت‌ها در بودجه عمومی سالانه تنها مجاز به استفاده سهم ثابتی از بازدهی پس‌انداز یا سرمایه‌گذاری ناشی از درآمدهای صادرات منابع طبیعی باشند. این قاعده، علاوه‌بر حفظ عدالت بین نسلی، با پس‌انداز کردن درآمدهای حاصل از منابع طبیعی، به هموار کردن مخارج و حل مشکل نوسانات بودجه‌ای کمک می‌کند.

طراحی قواعد مالی در ایران

بررسی‌های پژوهشکده مالی و بانکی در زمینه قواعد مالی در ایران بیانگر آن است که برای طراحی یک قاعده مالی خود به تعیین نوع قاعده برای سیاست‌گذار مالی، ضمانت اجرایی و حمایت قانونی و انعطاف‌پذیری قواعد توجه کرد. رفتار مالی دولت ایران و وابستگی آن به درآمدهای نفتی نیز همانند سایر کشورهای نفتی با چالش‌هایی همچون بیماری هلندی، سیاست‌های مالی موافق چرخه‌ای و ناپایداری مالی مواجه بوده و تصمیمات مالی اتخاذشده دولت مصلحتی و براساس دسترسی به درآمدهای قابل‌تصرف نفتی بوده است.

از سوی دیگر وجود سلطه مالی و عدم تعامل سیاست‌های پولی و مالی، توانایی بانک مرکزی را در استفاده از ابزارهای پولی برای کنترل تورم محدود ساخته است. بر همین اساس دولت ایران می‌تواند با طراحی و پیاده‌سازی قواعد مالی از اتخاذ تصمیمات مقطعی سیاسی و مصلحتی (خصوصا در دوران فراوانی درآمدهای منابع نفتی) جلوگیری نماید تا اثرات منفی ناشی از نوسانات درآمدهای آتی را کاهش دهد و دولت را در به‌کارگیری «سیاست مالی پادچرخه‌ای» تشویق ‌کند.

بررسی‌های موجود نشان می‌دهد برای تعیین قاعده بهینه مالی برای اقتصاد ایران باید به تجربه کشورهای دیگر و ویژگی‌های ساختاری اقتصاد ایران توجه ویژه داشت؛ به‌طوری‌که تجربه کشورهای دیگر بیانگر آن است که اتخاذ قاعده مخارج می‌تواند در هموار کردن هزینه‌های دولت و محدود کردن رفتار موافق ‌چرخه‌ای سیاست مالی نقش مهمی را ایفا کند. همچنین استفاده از قاعده درآمد یا به عبارتی قاعده متکی بر قیمت (ایجاد صندوق‌های ثروت ملی) در راستای ذخیره‌سازی بخشی از درآمدهای نفتی برای نسل‌های آتی در صندوق نفتی نیز در نظر گرفته می‌شود. این قاعده می‌تواند برای اقتصاد ایران به‌‌عنوان یک کشور نفتی مناسب باشد، زیرا وابستگی اقتصاد این کشور به منابع نفتی مشهود بوده است. بنابراین قاعده متکی بر قیمت در راستای جلوگیری از ورود شوک‌های قیمت نفت می‌تواند در ذخیره‌سازی درآمدهای نفتی در دوران رونق و استفاده از آن در دوران رکود در راستای هموارسازی مخارج دولت در چرخه‌های تجاری و افزایش پس‌انداز احتیاطی نقش مهمی داشته باشد. استفاده از این تجربه‌ها که در کشورهای دیگر رخ داده است نشان می‌دهد قاعده پیشنهادی در اقتصاد ایران می‌تواند ترکیبی از قواعد مخارج، تراز بودجه ساختاری و قاعده متکی بر قیمت باشد؛ زیرا با توجه به رفتار موافق چرخه‌ای سیاست مالی در ایران، دولت باید تمرکز بیشتری بر مدیریت تقاضای کوتاه‌مدت در مقایسه با پایداری مالی داشته باشد.

همچنین بررسی‌های موجود نشان می‌دهد شوک‌های نفتی از تمام شوک‌های وارد بر اقتصاد ایران بااهمیت‌تر است؛ به‌طوری‌که عدم مدیریت نوسان درآمدهای نفتی می‌تواند به‌عنوان یکی از عوامل بی‌ثباتی نرخ ارز در کوتاه‌مدت و مهم‌ترین عامل انحراف روند نرخ ارز از روند مبتنی بر برابری قدرت خرید باشد. اگرچه بانک مرکزی می‌تواند تا حدی اثر نوسانات درآمدهای نفتی بر نرخ ارز را با تغییر ذخایر ارزی خود مدیریت کند، اما زمانی که درآمدهای نفتی با شوک‌های پیوسته چه در جهت مثبت و چه در جهت منفی مواجه می‌شود، قدرت مانور بانک مرکزی برای حفظ ثبات نرخ ارز به شدت کاهش می‌یابد. بر این اساس مدیریت جریان ورودی درآمدهای نفتی به اقتصاد ایران از اهمیت بالایی برخوردار است بنابراین، جهت ممانعت از ورود نوسانات ارزی و مدیریت جریان ورودی درآمدهای نفتی از صندوق توسعه ملی، رعایت قواعد برداشت و نیز نحوه سرمایه‌گذاری و هزینه منابع ارزی صندوق توسعه از ملزومات قاعده تعریف شده است که هزینه تخطی از آن می‌تواند بسیار بالا باشد زیرا با انباشت ذخایر ارزی (در صندوق توسعه و ذخایر ارزی بانک مرکزی) در دوره رونق نفتی، سیاست‌گذار ارزی می‌تواند از یک طرف از کاهش شدید نرخ ارز در دوره‌های رونق نفتی جلوگیری کند و از طرف دیگر قدرت مانور خود را در مدیریت نرخ ارز در دوره رکود نفتی حفظ کند و تا حدی مانع کاهش عرضه ارز به بازار و افزایش شدید نرخ ارز در دوره‌های رکود نفتی شود.

توصیه‌های سیاستی

بررسی‌های پژوهش مذکور نشان می‌دهد برای عبور از مشکلات موجود اقتصادی ابزارهای پولی در ایران باید کارآمدتر شود و سیاست‌های پولی از سلطه مالی خارج شوند. این رفتار به شفاف شدن عملیات مالی دولت و ثبات اقتصادی کمک می‌کند. بر این اساس الگوی سیاستی باید در دوران رونق و رکود معکوس شود.

به بیان دیگر در دوران رکود، سیاست‌های انبساطی و دوران رونق، سیاست‌های انقباضی را در دستور کار خود قرار دهند. این در حالی است که در حال حاضر سیاست‌های مالی در دوران رونق درآمدهای نفتی انبساطی و در دوران کاهش درآمد انقباضی می‌شود. همچنین با توجه به اینکه سیاست‌های پولی در اقتصاد ایران تحت سلطه مالی است و این موضوع در کنار عدم تعامل سیاست‌های پولی و مالی، توانایی بانک مرکزی در استفاده از ابزارهای پولی برای کنترل تورم به دلیل سلطه مالی محدود شده است برای رهایی از این وضعیت باید قواعد مالی طراحی شود که از تمهیدات حمایتی و ظرفیت‌های نهادی مناسب برخوردار بوده و بتوانند از تصمیمات مقطعی سیاسی و مصلحتی جلوگیری کند. قواعدی که از ضمانت اجرایی، حمایتی و انعطاف‌پذیری لازم نیز برخوردار باشد. این پژوهش قاعده مالی پیشنهادی در ایران را ترکیبی از قواعد مخارج، تراز بودجه ساختاری و قاعده متکی بر قیمت پیشنهاد کرده است. زیرا با توجه به رفتار موافق چرخه‌ای سیاست مالی در ایران، دولت باید تمرکز بیشتری بر مدیریت تقاضای کوتاه مدت در مقایسه با پایداری مالی داشته باشد.

در این پژوهش احتمال داده شده قاعده مخارج بتواند به‌عنوان لنگر مالی مؤثر، از خاصیت موافق چرخه‌ای بودن جلوگیری کند و علاوه‌بر هدایت مخارج دولت، به افزایش پس‌انداز احتیاطی نیز کمک کند، به‌طوری‌که این قاعده در کنار قاعده متکی بر قیمت، می‌تواند در هموارسازی نوسانات مساعدت کند؛ زیرا با اینکه مخارج به‌طور مستقیم تحت کنترل سیاستگذاران است، اما بدون ملاحظه طرف درآمد دولت‌ها، قاعده مخارج دولت به‌طور مستقیم به کسری بودجه و به دنبال آن به بدهی پیوند نمی‌خورد. راهکار پذیرفته‌شده در پیاده‌سازی قاعده مخارج این است که درآمدهای منابع طبیعی صرفا برای سرمایه گذاری عمومی و تامین مخارج در بخش بهداشت و آموزش استفاده شود. بنابراین در طراحی این قاعده باید اولویت در مقایسه با مخارج جاری، به مخارج عمرانی داده شود و افزایش نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی و تامین تدریجی کل اعتبارات هزینه‌ای از محل منابع غیرنفتی نیز مدنظر قرار گیرد. در صورت استفاده از قاعده متکی بر قیمت در ترکیب با قواعد مخارج، ابتدا باید قیمت نفت و درآمدهای حاصل از آن پیش‌بینی و تعیین شود.

این فرآیند می‌تواند از طریق تعریف و پیاده‌سازی یک مدل که به‌طور مستمر به‌روز می‌شود صورت پذیرد یا یک کمیته مستقل از خبرگان که جهت انجام این کار تشکیل شده‌اند، قیمت‌ها و درآمدهای میان‌مدت و بلندمدت را با استفاده از ترکیبی از قیمت‌های گذشته، حال و آینده منابع و تعریف وزن خاصی برای آنها پیش‌بینی کنند.