دنیای اقتصاد: بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد: تصمیم مجمع تشخیص مصلحت درخصوص تعیین تکلیف نحوه انتصاب رئیس‌کل بانک مرکزی علاوه‌بر آنکه مسیر استقلال این نهاد را معکوس می‌کند با سه دسته پیامد ساختاری، سیاستی و اقتصادی روبه‌رو است. خطر تنزل جایگاه بانک مرکزی می‌تواند از پیامدهای ساختاری این تصمیم باشد. شاهد مثال آن نیز گزارش مرکز پژوهش‌ها در سال ۸۹ است که نشان داد تا اواخر دهه ۶۰ کمترین نمره استقلال به شاخص نحوه انتصاب رئیس‌کل بانک مرکزی تعلق گرفته است. در آن زمان رئیس‌کل با پیشنهاد وزیر اقتصاد تعیین می‌شد. در حوزه سیاستی نیز خطر تشدید وابستگی به دولت مطرح است. تشدید وابستگی علاوه‌بر پیامدهای چندگانه، خطر سوء‌استفاده خارجی‌ها را نیز به‌دنبال دارد. برای نمونه اتحادیه اورپا در ادله خود برای تحریم بانک مرکزی دستورات رئیس‌جمهور وقت را یکی از دلایل مستقل نبودن بانک مرکزی از دولت عنوان کرده بود. سنگینی سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی و افزایش تورم به‌دلیل رجحان اهداف کوتاه‌مدت بر بلند‌مدت هم از پیامدهای احتمالی این تصمیم در آینده می‌تواند باشد. «دنیای اقتصاد» به بهانه تصمیم اخیر در گزارشی به ارائه مدلی درخصوص ضرورت‌های استقلال بانک مرکزی پرداخته است. این گزارش نشان می‌دهد: روشن شدن ماموریت‌های بانک مرکزی می‌تواند اولین گام در جهت استقلال و پاسخگویی این نهاد باشد.

دنیای اقتصاد: مجمع تشخیص مصلحت نظام در آخرین جلسه خود نحوه انتصاب و عزل رئیس‌کل بانک مرکزی را مشخص کرد.

بر اساس شنیده‌ها ظاهرا اعضای مجمع با هدف پاسخگو کردن بانک مرکزی به مجلس تصمیم گرفته‌اند رئیس‌کل بانک مرکزی از کانال وزیر اقتصاد به هیات دولت معرفی شود. پیشنهاد رئیس‌کل از ناحیه وزیر اقتصاد بار دیگر بحث استقلال بانک مرکزی و مستقل بودن سیاست‌های پولی از سیاست‌های مالی را مطرح کرد.

برخی از تصمیم‌گیران معتقدند: این تصمیم به دلیل آنکه بانک مرکزی را از طریق وزارت اقتصاد به مجلس پاسخگو می‌کند می‌تواند مانع از دخالت‌ها و اعمال اراده غیر‌کارشناسی به این نهاد شود، اما برخی دیگر این تصمیم را بازگشت به عقب می‌دانند و اعتقاد دارند علاوه‌بر مخدوش شدن جایگاه استقلال بانک مرکزی، این تصمیم موجب شد سایه سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی سنگین شود.

استقلال بانک مرکزی

اکثر کارشناسان معتقدند: یکی از چالش‌های مفهومی در مسیر استقلال بانک مرکزی ابهام در معنای واژه استقلال است. خلط مفهومی و ابهام در معنای آن موجب شده که برخی نادانسته با این موضوع مخالفت کنند.

درخصوص مفهوم و عناصر تشکیل‌دهنده استقلال بانک مرکزی، بسیار گفته و نوشته شده است. در برخی از تحلیل‌ها استقلال بانک مرکزی متشکل از چهار عنصر دانسته می‌شود: استقلال نهادی، استقلال کارکردی، استقلال مالی و استقلال پرسنلی.

استقلال نهادی: مقصود از استقلال نهادی آن است که بانک مرکزی یک نهاد یا شخصیت حقوقی مجزا و مستقل از دولت است و وظایف و اختیارات خاص خود را دارد.

استقلال کارکردی: در این مفهوم فرض بر این است که بانک مرکزی، تصمیماتی را که برای ایفای وظایف آن ضرورت دارند، به‌ نحو مستقل و بدون دستور یا مداخله دولت انجام می‌دهد و اعضای هیات‌های تصمیم‌گیرنده در بانک مرکزی، هر چند منصوب دولت باشند، به‌عنوان نماینده دولت تصمیم‌گیری و اظهار‌نظر نمی‌‌کنند.

استقلال مالی بانک مرکزی: در این چارچوپ استقلال به معنای جدا بودن دارایی‌ها و تعهدات بانک مرکزی از دارایی‌ها و تعهدات دولت است.

استقلال پرسنلی: در این مفهوم کارکنان بانک مرکزی، مشمول قواعد عمومی راجع به استخدام دولتی نیستند.

در دیدگاه دیگری، استقلال بانک مرکزی به دو بخش استقلال کارکردی و استقلال سیاسی تقسیم می‌شود. مقصود از استقلال کارکردی این است که بانک مرکزی بتواند رأسا و بدون مداخله دولت درخصوص موضوعات سیاست پولی - از جمله قیمت پول و اعتبار و کنترل‌های مقداری - تصمیم‌گیری کند و استقلال سیاسی به معنای وضع محدودیت بر اعمال نفوذ دولت در انتصاب و نحوه تصمیم‌گیری اعضای هیات‌های تصمیم‌گیرنده بانک مرکزی، وجود مدت زمان مشخص و طولانی برای تصدی مقامات عالی سیاست پولی و در رأس آنها رئیس‌کل بانک مرکزی و وجود قواعد و موازین مشخص و روشنی برای حل و فصل اختلافات احتمالی میان بانک مرکزی و دولت است.

در مجموع مراد از استقلال بانک مرکزی این است که این بانک بتواند سیاست‌های پولی و اعتباری را فارغ از هرگونه فشار سیاسی و براساس مصالح اقتصادی تنظیم و اجرا کند و در قبال آن نسبت به نتایح آن پاسخگو باشد.

البته صندوق بین‌المللی پول یک گام پیش‌تر رفته است و از مفهوم خودمختاری برای بانک‌های مرکزی استفاده می‌کند.

صندوق به این دلیل از مفهوم خود مختاری استفاده می‌کند؛ زیرا در تحقق این شاخص مستلزم تفویض آزادی عملیاتی به بانک مرکزی است، در حالی که عدم وابستگی یا استقلال تنها بر فقدان قیود نهادی یا سازمانی دلالت دارد، اما واژه استقلال گزاره‌ای پذیرفته شده برای بانک‌های مرکزی است.

دلیل اهمیت استقلال بانک مرکزی

استقلال بانک مرکزی یکی از راه‌های ایجاد تعهد الزام‌آور و موفق برای ثبات قیمت‌ها است. شواهد تجربی نشان می‌دهد یک رابطه منفی میان استقلال بانک مرکزی و تورم وجود دارد.

مدل‌های مختلف اقتصادی نشان می‌دهد دو عامل مهم موجب تمایل دولت‌ها به ایجاد تورم با استفاده از ابزار سیاست‌های پولی می‌شود.

تمایل به افزایش رشد تولید و اشتغال و استقراض از بانک مرکزی برای تامین کسری‌ها دو کانالی هستند که موجب افزایش نرخ تورم شده‌اند.

نمونه‌های فراوانی وجود دارد که دولت‌ها برای افزایش تولید و اشتغال بودجه‌های عمرانی خود را بیش از حد افزایش داده‌اند و این افزایش در نهایت به ایجاد تورم منجر شده است یا هنگام کسری بودجه از منابع بانک مرکزی که پول پر قدرت به حساب می‌آید و در حکم چاپ پول است استفاده می‌کنند.

برخی اقتصاددانان معتقدند: به دلیل آنکه سیاستمداران بر آینده نزدیک متمرکز هستند باید زمینه‌ای را فراهم کرد که ثبات پولی و قیمتی تبدیل به یک اجماع شود.در واقع پول غیر‌سیاسی جزء ضروری و قانونی یک نظام اقتصادی باشد. در این مدل فکری اهمیت استقلال بانک مرکزی دو چندان می‌شود؛ زیرا یک بانک مرکزی مستقل می‌تواند فارغ از امور روزمره تضمین‌کننده سیاست با ثبات و مستمر باشد.

استقلال سیاست‌های پولی از سیاست‌های مالی

یکی از لازمه‌های استقلال بانک مرکزی جدا سازی سیاست‌های پولی از سیاست‌های مالی است.

سیاست مالی «با ایجاد تغییرات در سطح و ترکیب مالیات‌ها مخارج دولت و متغیرهای اقتصادی، الگوی تخصیص منابع و توزیع درآمد را در اقتصاد تحت تاثیر قرار می‌دهد.» به بیان دیگر، «سیاست مالی از یکسو برنامه‌ریزی دخل و خرج دولت و میزان کسری بودجه را که از نظر اقتصادی آثار بسیار مهمی به همراه دارد، مورد توجه قرار می‌دهد و از سوی دیگر، عهده‌دار تنظیم نرخ‌های مالیاتی و ترکیب آن برای فعالیت‌های مختلف و نحوه اجرای سیاست‌های حمایتی و معافیتی با توجه به اهداف پیش‌بینی شده در برنامه‌های اقتصادی بلندمدت» است. با این توصیف، بخش‌های مورد توجه سیاست‌های مالی، حمایت از تولید، تنظیم مصرف انرژی، حفظ محیط زیست، اهداف اجتماعی و همچنین تنظیم متغیرهایی است که دولت تمایل دارد روی آنها تاثیر بگذارد.

در مقابل، سیاست پولی به‌وسیله بانک مرکزی اجرا می‌شود و ابزارهایی مانند تغییر نرخ سپرده قانونی یا نرخ تنزیل مجدد و عملیات بازار باز (خرید و فروش اوراق بهادار در بازار) است. این کار برای تنظیم نرخ سود یا حجم اعتبارات و با هدف دستیابی به رشد اقتصادی، پایداری و ثبات نسبی قیمت‌ها، کاهش بیکاری و مهار تورم انجام می‌شود.

هدف سیاست‌های پولی و مالی، کمک به رشد اقتصادی مداوم همراه با تورم حداقلی است؛ اما متولی سیاست پولی بانک مرکزی و متولی سیاست مالی دولت است.

اقتصاددانان معمولا با این استدلال که حوزه عمل سیاست مالی و سیاست پولی از یکدیگر جدا است، معتقدند که نباید دولت این امکان را داشته باشد که برای دستیابی به اهداف خود که در بیشتر مواقع تامین کسری بودجه و اجرای سیاست‌های حمایتی و تشویقی است؛ از ابزارهای سیاست پولی مثل تغییر پایه پولی ازطریق استقراض از بانک مرکزی استفاده کند؛ چراکه استقراض از بانک مرکزی موجب افزایش پایه پولی می‌شود و افزایش پایه پولی در نهایت با افزایش نقدینگی به رشد تورم منجر می‌شود. «با توجه به اینکه یکی از وظایف بانک مرکزی جلوگیری از افزایش تورم است، بانک مرکزی نباید اجازه دهد بدهی دولت به بانک مرکزی افزایش پیدا کند.» درواقع بانک مرکزی تعدیل‌کننده آثار سوء احتمالی سیاست‌های مالی دولت است و در این مفهوم بانک مرکزی به‌عنوان یک نهاد در مقابل دولت قرار ندارد؛ بلکه همسو و هم‌جهت با آن و به‌منظور کنترل تورم، حفظ ارزش پول ملی و کمک به رشد و توسعه اقتصادی حرکت می‌کند. به بیان دیگر، از آنجا که حوزه تاثیر سیاست مالی و پولی از هم جدا است؛ ممکن است در برخی موارد اجرای سیاست مالی موجب اختلال در متغیرهای اسمی شود و آنها را از روند موردنظر خارج کند؛ در اینجا سیاست‌گذار پولی وارد عمل می‌شود و با توجه به سیاست مالی اتخاذ شده، سیاست پولی مناسبی را اجرا می‌کند تا با حفظ روند متغیرهای اسمی، مانع از بروز شوک‌های ناخواسته بر روند رشد اقتصادی شود. از همین‌رو در گام بعدی یکی از ملاک‌های استقلال را نحوه تعیین رئیس‌کل می‌دانند.

انتصاب رئیس‌کل بانک مرکزی

یکی از عواملی که در استقلال بانک مرکزی تأثیر قابل‌توجهی دارد، نحوه انتصاب رئیس‌کل بانک مرکزی، طول دوره تصدی او و درنهایت نحوه برکناری وی است. این موضوع مدت‌هاست که در کشور مورد بحث قرار دارد و دیدگاه‌های گوناگونی نیز درخصوص آن ارائه شده است. براساس مطالعه‌ای که بانک تسویه بین‌المللی در سال ۲۰۰۹ براساس ارزیابی قوانین بانک‌های مرکزی ۴۷ کشور انجام داده است، در ۶۰ درصد از کشورها، انتصاب رئیس‌کل، توسط رئیس دولت انجام می‌شود. در حدود یک سوم کشورهای مورد بررسی قرار گرفته انتصاب رئیس‌کل توسط دولت (هیات دولت) یا وزیر اقتصاد انجام می‌شود و تنها در موارد اندکی انتخاب رئیس‌کل توسط پارلمان (حدود ۱۱ درصد) یا سایر نهادها (حدود ۶ درصد) صورت می‌گیرد؛ بنابراین روند کلی موجود در میان کشورها این است که رئیس‌کل توسط رئیس دولت منصوب شود و نقش داشتن سایر قوا از جمله پارلمان در انتصاب رئیس‌کل بانک مرکزی، محدود به موارد اندکی است. دلیلی که برای این امر می‌توان ذکر کرد این است که وظایف بانک مرکزی، بیشترین ارتباط و نزدیکی را با امور اجرایی و فعالیت‌های قوه‌مجریه دارند و ارتباط بانک مرکزی با قوای مقننه و قضائیه بسیار کمتر از ارتباط آن با فعالیت‌های قوه‌مجریه است.

استقلال و پاسخگویی

اگرچه استقلال بانک مرکزی یک مساله مهم هر کشوری است، اما بانک مرکزی باید نسبت به وظایف خود پاسخگو نیز باشد. این پاسخگویی علاوه‌بر نهادهای قانونی در برابر افکار عمومی نیز باید نهادینه شود.

اعلام یک هدف واحد یا هدف اصلی نسبت به اهداف متعدد اولویت‌بندی نشده مسوولان و افکار عمومی را قادر می‌کند به‌طور موثرتری بر عملکرد بانک نظارت کنند. یکی از مشکلات پاسخگو نبودن بانک‌های مرکزی تعریف اهداف متعدد یا روشن نبودن این تعاریف است. نکته دیگر آنکه پاسخگویی بیش از حد می‌تواند کارکرد موثر استقلال را در معرض تهدید قرار دهد.

به همین دلیل اکثر کارشناسان با بیان اینکه استقلال و پاسخگویی دو روی یک سکه هستند معتقدند: باید بین این دو یک موازنه مناسب وجود داشته باشد.

شفافیت در ماموریت‌های بانک مرکزی می‌تواند زمینه‌ساز پاسخگویی باشد. برای مثال برخی کشور‌ها با هدف ایجاد شفافیت و به‌منظور تسهیل در بررسی عملکرد بانک مرکزی خود، این بانک مرکزی را ملزم کرده تا حداقل یک بار در سال، اعلامیه سیاستی خود و گزارش سالانه عملکرد سیاست پولی و سایر عملیات را منتشر کند. در حال حاضر قوانین بسیاری از کشورها، بانک مرکزی را ملزم می‌کند که اعلامیه سیاست پولی در دوره‌های شش‌ماهه را ارائه کند.

گزارش‌های متناوب باید به روشنی عوامل داخل یا خارج از کنترل بانک مرکزی را که موجب اثرگذاری بر نتایج سیاست‌ها می‌شوند معرفی کند.

مقام انتصاب‌کننده

«مقام انتصاب رئیس‌کل بانک مرکزی» نیز یکی از موضوعاتی است که در اندازه‌گیری درجه استقلال بانک مرکزی، مورد توجه قرار می‌گیرد.مرکز پژوهش‌ها در سال ۸۹ گزارشی منتشر کرد که در آن به امتیازدهی نحوه انتصاب رئیس‌کل پرداخت. برای امتیازدهی به این شاخص، پنج مکانیزم رایج مورد بررسی قرار می‌گیرد که در هر یک از این مکانیزم‌ها، مرجع خاصی وجود دارد. این مرجع شخص یا نهادی است که اختیار قانونی لازم برای انتخاب یا نصب رئیس‌کل بانک مرکزی را بر عهده دارد. هر کدام از سازوکارهای پنج‌گانه، امتیاز جداگانه‌ای دارد که مقدار این امتیاز، بستگی به این دارد که سازوکار مشخص شده برای انتصاب رئیس‌کل، چقدر به استقلال بانک مرکزی کمک می‌کند. به‌عنوان مثال، روشی که امتیاز کامل (یک از یک نمره) را دارد، انتخاب رئیس‌کل بانک مرکزی توسط «هیات عامل» این نهاد است. (البته باید توجه کرد که ترکیب هیات عامل بانک مرکزی در کشورهای دیگر، متفاوت از ایران است) پس از این روش، سازوکار دیگری که امتیاز بیشتری را نسبت به روش‌های بعدی دارد، انتخاب رئیس‌کل بانک مرکزی توسط «شورایی متشکل از قوه‌مجریه، قوه‌مقننه و هیات عامل» است. برای این سازوکار نیز ۷۵/۰ امتیاز در نظر گرفته می‌شود. روش سوم برای انتخاب رئیس‌کل بانک مرکزی، اختیار را به قوه‌مقننه می‌دهد و این سازوکار نیز ۵/۰ نمره می‌گیرد. (البته وضعیت مجلس نمایندگان و قوه‌مقننه نیز در کشورهای مختلف، با هم تفاوت دارد و طبیعتا ممکن است در یک کشور خاص، این سازوکار به تضعیف بانک مرکزی و تضعیف استقلال این نهاد منجر شود. مدل معرفی شده، درخصوص این موضوع توضیح می‌دهد که در سازوکار سوم، هرچه نقش قوه‌مقننه در تدوین بودجه سالانه قوی‌تر باشد، این نهاد قدرت بیشتری برای اعمال نفوذ بر سیاست‌های پولی خواهد داشت و استقلال بانک مرکزی را بیشتر به خطر می‌اندازد) در نهایت، دو روشی که کمترین امتیاز را دارند و بر اساس این مدل، بیشترین اثر منفی را بر استقلال بانک مرکزی به جا می‌گذارند، قدرت انتصاب رئیس‌کل بانک مرکزی را به مجموعه دولت می‌دهند؛ به‌نحوی‌که در روش چهارم، «هیات دولت» مسوول انتخاب رئیس‌کل بانک مرکزی است (۲۵/۰ نمره) و در روش پنجم هم که هیچ امتیازی ندارد (صفر نمره)، شخص وزیر امور اقتصادی و دارایی مسوول انتخاب رئیس‌کل بانک مرکزی است.

تصمیم مجمع و استقلال بانک مرکزی

تصمیم اخیر مجمع تشخیص مصلحت نظام را می‌توان از سه بعد ساختاری، سیاستی و اقتصادی تحلیل کرد.

به‌نظر می‌رسد معرفی رئیس‌کل از سوی وزارت اقتصاد در تنزل جایگاه بانک مرکزی اثر منفی داشته باشد. بر اساس شاخص تطبیقی بانک مرکزی در ادوار مختلف که از سوی مرکز پژوهش‌ها منتشر شده است نمره استقلال بانک مرکزی تا دهه ۶۰ برای متغیر نحوه انتصاب صفر بوده است. در این سال‌ها انتصاب رئیس‌کل بانک مرکزی براساس پیشنهاد وزیر دارایی و تصویب هیات وزیران انجام می‌شد.

بنابراین از بابت نحوه انتصاب با استناد به گزارش‌های پژوهشی درجه استقلال بانک مرکزی تضعیف شده است. در کنار تنزل جایگاه سایه سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی نیز می‌تواند سنگین شود و حتی امکان تکرار اختلاف‌های درونی اواخر دهه ۷۰ نیز وجود دارد.

به لحاظ اقتصادی نیز با پاسخگو کردن وزیر اقتصاد برای بانک مرکزی این نهاد می‌تواند از ابزارهای پولی در جهت اهداف مالی خود بهره برد. تشدید رویه‌های دستوری برای متغیرهای پولی، صلاحدیدی شدن تصمیم‌های پولی از عواقب این تصمیم است. برای مثال در زمان ریزش بورس در اواخر سال قبل مسوولان وزارت اقتصاد قائل به کاهش نرخ سود با هدف رونق بورس بودند؛ در‌حالی‌که بانک مرکزی معتقد بود کاهش نرخ سود کمکی به بورس نمی‌کند. در حالت موردنظر مجمع، وزارت اقتصاد به‌دلیل آنکه دست بالا را دارد ساده‌تر از گذشته می‌تواند اعمال نظر کند.

تصحیح مسیر

برخی کارشناسان پیشنهاد می‌دهند کانال انتخاب رئیس‌کل بانک مرکزی بر مبنای قانون برنامه چهارم باشد. در این قانون مقام پیشنهاد‌دهنده رئیس جمهور و مقام تصویب‌کننده مجمع عمومی بانک مرکزی بود، اما قانونگذار با هدف تامین استقلال و افزایش پاسخگویی می‌تواند ساختار مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار را اصلاح کند. در این چارچوپ ابتدا هدف بانک مرکزی به روشنی تعریف و اولویت‌بندی می‌شود. به نظر می‌رسد ثبات قیمت‌ها باید هدف اصلی باشد. پس از تعریف هدف ساختار شورای پول و اعتبار و مجمع عمومی به گونه‌ای اصلاح شود که دولت دست بالا را نداشته باشد. در کنار آن بانک مرکزی موظف به ارائه اهداف خود و گزارش‌های فصلی درخصوص نتایج و عملکرد‌ها شود. در این مدل در کنار شفاف شدن ماموریت‌ها و اهداف بانک مرکزی به‌طور اتوماتیک‌وار پاسخگویی این نهاد نیز رخ خواهد داد. حتی برخی معتقدند فاصله‌گیری عملکرد از اهداف می‌تواند شرط عزل رئیس‌کل باشد.

استقلال معکوس بانک مرکزی؟