بلندپروازی مدیران شهری

دکتر پیروز حناچی شهرداری‌های کلان‌شهرها و حتی شهرهای کشور از گردونه «آفرینش کیفیت در شهر» خارج شده‌اند و چون به شکل هدفمند از سوی دولت‌های گذشته مورد حمایت قرار نگرفته‌اند. این تصور برای شهرداران به وجود آمده که خود باید برای اداره شهر، منابع مالی مورد نیاز را تامین کنند. در نتیجه این ذهنیت، به استفاده از کانال‌های کوتاه‌مدت، مشکل‌دار و ناپایدار دست زده‌اند. اما واقعیت این است که شهرداری‌ها بدون حمایت دولت قادر به موفقیت در هدایت اقتصادی شهر نیستند. موضوعاتی همچون آلودگی هوا، حمل‌ونقل عمومی، توسعه خدمات محلی از جنسی که پولساز نیستند نظیر پارک، فضای سبز، محیط‌های آموزشی و... مسوولیت‌هایی است که اگرچه تامین آنها برعهده شهرداری‌ها است، اما تحقق آنها بدون حمایت دولت امکان‌پذیر نیست.

بنده خاطرم است که سال۸۴ و در آخرین جلسات کمیسیون زیربنایی دولت هشتم، لایحه «منابع پایدار برای نظام مدیریت شهری» مطرح شد، اما بعدها پیگیری جدی نسبت به تصویب این لایحه نشد یا اگر شد به نتیجه نرسید تا جایی که امروز شاهد هستیم مجددا قرار است راهکار موضوع از طریق لایحه‌ای با همین مضمون به هیات دولت بیاید.

اگر این لایحه در همان موقع توسط دولت نهم پیگیری می‌شد و به سرانجام می‌رسید، الان مشکلات مالی شهرداری‌ها کمتر شده بود.

نتیجه اینکه امروز به‌رغم تمام زحمات، اقتصاد شهر دچار عارضه‌ای به نام فروش شهر برای اداره امور شهر شده است. نظام مدیریت شهری هر آنچه را تشخیص می‌دهند نیاز شهر است قصد می‌کنند انجام دهند و در این مسیر، منابع ناپایدار متکی به اخذ عوارض از ساخت‌وساز را به مرور زمان افزایش داده‌اند.

به‌واسطه همین نگاه، بودجه جاری شهرداری‌های نیز مستقیم و غیرمستقیم در چند سال گذشته افزایش خیره‌کننده‌ای پیدا کرده تا جایی که در برخی شهرها، شهرداری برای پوشش هزینه‌ پروژه‌هایی که تعریف کرده، مجبور می‌شود مقررات ساخت‌وساز شامل کاربری و تراکم را به سلیقه فرد بسازوبفروش‌ یا شرکت ساختمانی، تغییر دهد و آن را به سازنده بفروشد تا بتواند درآمد کسب کند.

در برابر این رفتار مدیریت‌شهری، چند پرسش وجود دارد: اتکا به منابع مالی حاصل از مقررات‌فروشی، تا چه مدت قابل ادامه است؟ و ادامه این روش، چه پیامدهای ناگواری برای شهر دارد؟

این پرسش‌ها به همراه چندین نوع دغدغه دیگر، اخیرا در دولت مطرح شده و تاکید شورای‌عالی شهرسازی و معماری بر توقف این نوع فرآیند در اقتصاد شهرهای کشور است.

وابستگی مالی شهرداری هرچقدر به عوارض ساخت‌وساز کم شود، آثار این جدایی برای شهر، تصاعدی افزایش پیدا می‌کند. یکی از مسیرهای اصلی برای جبران جدایی از تراکم‌فروشی، اختصاص بخشی از مالیات‌های محلی دریافتی از شهروندان به بودجه شهرداری همان شهر است.

این روش سال‌ها است در دنیا مرسوم شده به‌گونه‌ای که هر نوع کالا یا خدمتی که استفاده‌کنندگان زیادی دارد، مشمول پرداخت مالیات محلی می‌شود.

در برخی شهرهای دنیا حتی از فروش مایحتاج روزانه خانوارها نیز رقمی بابت مالیات کسر می‌شود و به شهرداری‌ها پرداخت می‌شود که در ایران البته این مالیات تحت عنوان مالیات بر ارز‌ش‌افزوده دریافت می‌شود اما در اینکه چه میزان از منابع حاصل از این نوع، به شهرداری‌ها پرداخت شده است، بحث‌هایی وجود دارد.

نکته دیگری که در این سا‌ل‌ها مغفول واقع شده، بحث ناچیزبودن «عوارض نوسازی» است. عوارض‌نوسازی طبق قانون باید توسط شهرداری از مالکان املاک مسکونی، اداری و تجاری شهرها دریافت شود و در سایر کشورها، نرخ این عوارض درصد قابل‌توجهی از ارزش روز ملک است اما در تهران و سایر شهرهای کشورمان، درصد این عوارض به قدری ناچیز است که برخی مالکان سال‌ها از پرداخت آن طفره می‌روند و در نهایت هنگام نقل‌وانتقال ملک، کل این عوارض را یکجا با شهرداری تسویه می‌کنند چون رقم سالانه آن فوق‌العاده ناچیر برآورد می‌شود و البته شهرداری‌ها نیز به‌واسطه دریافت این عوارض نهایت سعی در ارائه خدمات به شهروندان را دارند و سعی در جلب رضایت شهروندان می‌کنند.

در هر صورت الان کمیسیون جدیدی تحت عنوان کمیسیون کلان‌شهرها در دولت تشکیل شده تا با هم‌افزایی نظرات ضمن آسیب شناسی وضع موجود راهکار‌های مناسب وعملی را برای منابع مالی پایدار برای اداره شهر تعریف کند.

یک روی دیگر سکه در بحث اقتصاد شهر و منابع مالی شهرداری‌ها، نحوه بودجه‌ریزی است. شهرداری‌ها نباید بودجه‌های سالانه خود را غیرمحدود تنظیم کنند. نباید مردم یک شهر مجبور شوند برای تامین مالی پروژه‌های عمرانی شهری در کوتاه‌مدت، هزینه بلندپروازی مدیران شهری را آن هم در شرایطی که اطمینان کافی برای ارزیابی بهینه و اولویت بندی پروژه‌های در دست اجرا وجود ندارد، بپردازند.

در برنامه‌ریزی‌های مدیریت‌شهری قاعده‌ای وجود دارد تحت عنوان «CBS» که براساس آن برای طرح‌ها و پروژه‌ها ابتدا اولویت اجرایی تعریف می‌شود و سپس برای عملیاتی‌شدن آنها در چشم‌انداز زمانی مشخص، منابع مالی در نظر گرفته می‌شود. اما در شهرهای ما، شهرداری‌ها نه‌تنها اولویتی برای اجرای پروژه‌ها قائل نیستند که با فروش‌تراکم در سطوح مسکونی، به استفاده بدون برنامه از ظرفیت‌های آتی شهر و منابع آیندگان روی آورده‌اند.

فروش‌ تراکم در نهایت به بارگذاری ساختمانی بدون برنامه و افزایش جمعیت‌پذیری شهر منجر می‌شود درحالی‌که به موازات آن سرانه‌های خدماتی برای شهروندان رشد نمی‌کند. در حقیقت بارگذاری جمعیتی در شهرها باید ما به ازای تامین سرانه‌‌های خدماتی همچون مراکز آموزشی، رفاهی، خرید و... باشد اما نه تنها این خدمات زیاد نشده که کاهش نیز یافته است.

در برخی شهرها شاهد فروش برخی از سرانه‌های خدماتی تثبیت‌شده و تغییرکاربری آنها به مسکونی یا برج‌های تجاری هستیم.

محاسبات فنی تاکید می‌کند: ارزش واقعی یک مترمربع افزایش تراکم در سطوح مسکونی برابر با ارزش یک متر مربع زمین در همان منطقه است.

یعنی افزایش تراکم در سطوح مسکونی آنقدر با ارزش است که به جهت پر هزینه بودن آن برای شهر نباید آن را به ارزش‌های غیر واقعی فروخت. اما آیا، در حال حاضر متناسب با ساخت‌وسازهای مسکونی، خدمات سرانه به اندازه سطح استاندارد تامین می‌شود؟ قطعا در هیچ‌یک از شهر‌ها این موضوع رعایت نشده است.

به هر ترتیب روند موجود در شهرها، بحرانی را در درازمدت به شهر تحمیل می‌کند؛ تبعاتی همچون آلودگی هوا، ترافیک و در یک کلام «پرهزینه کردن زندگی برای شهروندان».

*دبیر شورای‌عالی شهرسازی ‌و معماری کشور