نویسنده: تری کارل

مترجم: دکتر جعفر خیرخواهان

اندونزی شباهت‌هایی با چهار دولت نفتی« قدیم» و «جدید» دارد. اما قبلا دیدیم چگونه تا این مقطع موفق به گریختن از اضمحلال شدید اقتصادی و بی‌ثباتی رژیم پس از آن، در بین همتایان خویش شد. اندونزی یکی از قدیمی‌ترین صنایع نفت جهان را در اختیار دارد، و خصوصا در هم آمیختگی اقتصاد نفتی، دولت و ویژگی سایر دولت‌های نفتی را نشان می‌دهد. اما برخلاف وضعیت کشورهای دیگر، نه دولت‌سازی مدرن و نه تشکیل رژیم کاملا مصادف با تسلط نفت بر اقتصاد نبود. بنابراین نفت نتوانست نهادها را طی نخستین بزنگاه حیاتی تا حد سایر کشورها قالب سازی کند که تاثیر بلندمدتی بر ظرفیت دولت و ساختاربندی انتخاب داشت.

برخلاف تجربیات دوران جنگ نیجریه و الجزایر، که صنعت نفت فقط مختصر تاثیری پذیرفت، بهره‌برداری از نفت اندونزی به‌واسطه سیاست زمین‌های سوخته هلند، اشغال ژاپن و بمباران نیروهای متفقین در جنگ جهانی دوم به شدت مختل گردید. بنابراین هر چند دولت تازه مستقل به‌واسطه سه قرن استعمارگری هلند کاملا ضعیف بود، اندونزی یک «فضای تنفس» در آغاز تشکیل دولت مدرن داشت که سایر صادرکنندگان نفت از آن محروم بودند. تولید نفت خام با یک نرخ سالانه نسبتا پایین (برای صادرکنندگان نفت در آن زمان) حدود ۸‌درصد بین ۱۹۵۰ و ۱۹۶۶ رشد کرد، اکتشاف متوقف شده بود و مالیات بر نفت در کمتر از ۱‌درصد GDP تا ۱۹۶۸ باقی ماند.

چون ناسیونالیسم دولت سوکارنو بالا می‌گرفت این وقفه و سکون صنعت نفت تا پایان دهه ۱۹۶۰ ادامه یافت. سرانجام شرکت شل از اندونزی خارج شد. تا زمانی که رژیم جدید سوهارتو یک قانون سرمایه‌گذاری خارجی پر جاذبه برای خارجیان تصویب نکرد شرکت‌های آمریکایی و ژاپنی مایل به مذاکره امتیازات بزرگ و ترتیبات تقسیم تولید نشدند. بنابراین تا ۱۹۶۸ فقط ۱۰‌درصد درآمد های دولت از مالیات بر نفت تامین می شد و نفت اندکی بیش از یک‌سوم صادرات را تشکیل می داد. پس از آن تاریخ، اندونزی سرانجام شروع به نشان‌دادن علایمی از وابستگی روزافزون به نفت کرد، تولید بین ۱۹۶۸ و ۱۹۷۳ با میانگین نرخ سالانه ۱۷‌درصد افزایش یافت و مخارج برای اکتشاف از ۳۸‌میلیون دلار در ۱۹۶۸ به ۸۰۷‌میلیون دلار در ۱۹۷۴ جهش نمود. با این‌حال وابستگی هرگز به سطح سایر صادرکنندگان نرسید.

وقفه در تاریخ نفت اندونزی به این معنا بود که رژیم سوهارتو اتکای نسبتا کمتری به دلارهای نفتی داشت تا اتکا به میراث اقتصادی مخرب دوره سوکارنو. به این علت، حفظ تعرفه‌های تجاری، استقراض خارجی و خصوصا کمک بالای خارجی ازکشورهای غربی که مشتاق مبارزه با تهدید کمونیسم بودند، در ابتدا بر هر دغدغه دولت برای کسب حداکثر مبلغ درآمد از شرکت‌های نفتی غلبه کرد. رژیم اندونزی اولویت اصلی را بر تغییر جهت سیاست‌های اقتصادی (و نیز معدوم کردن تا نیم‌میلیون حامی سوکارنو) قرار داد و در واکنش به رژیم قبلی، دو ویژگی دولتی منحصر به‌فرد را پذیرفت. این تغییرات، به رفتار مخارجی به شیوه‌ای متمایز دولت شکل داد.

نخست، رژیم سوهارتو ظرفیت دولت را با جذب تخصص از هر جایی تقویت کرد. سوهارتو اختیارات را به یک تیم اقتصادی بین‌المللی و تراز اول غیرعادی اعطا کرد که کارکردی معادل یک خدمات کشوری مستقل داشتند و دوره تصدی طولانی آنها، تداوم سیاست اقتصادی را فراهم ساخت که بندرت رقیبی داشت. این تکنوکرات‌ها علاوه برتشویق به برون‌گرایی قوی در موسسات دولتی، به دو اصل «با سماجت خاصی» چسبیده بودند: جلوگیری از هرگونه کنترل مقداری نرخ ارز و« قاعده بودجه متوازن». هر دو اصل نتایج مهمی برای انعطاف‌پذیری دولت صادرکننده نفت اندونزی داشت.

دولت اندونزی برای اینکه مجبور به کنترل ارزی نشود پولش را مرتب در ۱۹۸۱، ۱۹۷۱، ۱۹۶۶ و ۱۹۸۳ کاهش ارزش داد تا از برخی اضافه ارزش‌یابی مربوط به نفت اجتناب کند و از ضربه بزرگ‌تر تعویق سیاست‌ها که به همتایانش آسیب می‌زد بگریزد. در واقع نوعی تطبیق تدریجی انجام داد که سایر صادرکنندگان نفت خودداری کرده بودند.

در همین اثنا، قاعده بودجه متوازن که تصویب شد تا کسری‌های عظیم بودجه سال‌های سوکارنو را مهار کند دو نتیجه داشت. در طرف مخارجی، ریاضت اقتصادی برقرار شد که آنتی‌تز الگوهای دولت نفتی بود. در طرف درآمدی، مالیات‌های داخلی نه برابر شد به‌ طوری که سهم مالیات‌ها در GDP ۱۹۶۹ تقریبا دو برابر شد و به ۱۹‌درصد رسید و فقط ۷/۱‌درصد این مالیات‌ها از نفت می‌آمد. این سیاست‌ها، اندونزی را متفاوت از سایرین ساخت و آنها ترغیب به پایه مالیاتی متنوع و یک معیار انضباط مالی شدند که در سایر دولت‌های نفتی غایب بود.

دوم اینکه، رژیم هدف اصلی را خودکفایی کشاورزی و خصوصا برنج اعلام کرد و بنابراین با اکثر یکسونگری‌های توسعه نفتی مقابله کرد. در تضاد شدید با سیاست‌های چهار صادرکننده سرمایه ناکافی دیگر، خودکفایی برنج یک هدف توسعه‌ای مهم اگر نه محوری در هر برنامه پنج ساله رژیم سوهارتو بود. این مشغله ذهنی با گسترش تولید برنج منجر به اعطای یارانه‌های سنگین دولتی برای کود شیمیایی و تجدید و توسعه شبکه‌های آبیاری در جاوه شد. به این ترتیب به‌رغم رونق نفتی، تولید برنج هر سال بین ۱۹۶۸ و ۱۹۷۸ به اندازه ۲/۴‌درصد رشد کرد و اندونزی توانست از وخامت بخش کشاورزی که سایر دولت‌های نفتی ضربه خوردند جلوگیری کند.

بنابراین در زمان وقوع رونق نفتی ۱۹۷۳، اندونزی در یک مسیر توسعه‌ای قرار داشت که تا حدودی متفاوت از سایر صادرکنندگان نفت بود و برای مدیریت رونق و ثبات‌سیاسی خوش‌یمن بود. درجه «دولت نفتی بودن» که با وابستگی صادراتی و بودجه‌ای به نفت اندازه‌گیری می‌شود بسیار کمتر از سایر کشورهای صادر‌کننده نفت بود (جداول ۱۸ و ۱۹) به جای اینکه کاملا تحت نفوذ رانت‌جویی و انعطاف‌ناپذیری نهادی باشد، الگوهای سیاستی آن براساس ریاضت مالی و مالیات‌ستانی داخلی و همچنین انعطاف‌پذیری پولی بود.