ابهام در موضوعیت «استقلال بانک مرکزی»

یاشار حیدری

در روزهای اخیر، توجه محافل اقتصادی و سیاسی کشور به طرح «استقلال بانک مرکزی» که قرار است به زودی در دستور کار مجلس قرار گیرد معطوف شده است. اظهار نظرهای مختلفی که از سوی بسیاری از اقتصاددانان برجسته کشور در این مورد منتشر شده حکایت از نبود خوش‌بینی قابل توجه به توفیق آن و اثرگذاری مثبت چنین طرحی بر ساز و کارهای سیاستگذاری پولی کشور دارد.

هر چند این موضوع را می‌توان از ابعاد مختلفی مورد توجه قرار داد ولی به نظر می‌رسد توجه به فرآیندهای اقتصاد سیاسی که در جامعه ما جاری است تا حدی موضوعیت چنین مفهومی در مورد ساختار اقتصادی فعلی کشور را زیر سوال می‌برد. اصولا استقلال بانک مرکزی چیست و چرا به عنوان مساله‌ای مهم در تنظیم نهادهای سیاستگذاری یک نظام اقتصادی مورد توجه فراوان اقتصاددانان قرار دارد؟

طرح «استقلال بانک مرکزی» چند دهه‌ای است که مورد توجه شایان محافل آکادمیک اقتصادی در سرتاسر دنیا قرار گرفته و ادبیات منحصر به فردی را به خود اختصاص داده است. فلسفه طرح چنین مفهومی در مورد این نهاد سیاستگذاری بیشتر در ارتباط با رفتار دولت‌ها در حوزه سیاستگذاری مالی است. به عبارت دیگر می‌توان گفت از آنجا که در نظام‌های دموکراتیک، عمر دولت‌ها کوتاه است و هر دولتی نیز بنابر فرض رفتار عقلایی در پی تامین اهداف وعده داده شده خویش در طول این دوره کوتاه است، لذا افق زمانی سیاستگذاری خود را نیز در محدوده همین دوره کوتاه تعریف کرده و در پی عمل به وعده‌های خود در همین مدت بر می‌آید. تنها در این صورت است که می‌تواند برای ادوار آتی انتخابات نیز رای عمومی را به نفع حزب خود جمع کند. بر این اساس اولویت دولت‌ها به سیاست‌های مالی اختصاص یافته و سیاست‌های پولی و آثار آنها بر اقتصاد، در مرتبه بعدی قرار خواهند داشت. به همین دلیل، اگر ابزار سیاستگذاری پولی نیز در اختیار دولت قرار گیرد به احتمال زیاد از این ابزار در جهت تامین منابع مخارج خود بهره خواهد گرفت. به عنوان مثال می‌توان به مواردی چون مالیات تورمی یا ایجاد تورم غیر منتظره برای کاهش بیکاری اشاره نمود. در واقع اگر ابزار سیاست پولی در اختیار دولت باشد قطعا یک گزینه بسیار قابل دسترس‌تر از مالیات ستانی، استقراض بی‌دردسر از بانک مرکزی - در اختیار دولت قرار دارد که در کوتاه‌مدت می‌تواند بخشی از نیازهای مالی دولت را مرتفع سازد. اما مسلما اثر سیاست‌های پولی انبساطی که در ساختار فوق امکان اجرای آن وجود دارد آثار مخربی بر بخش اسمی اقتصاد داشته و سبب بروز بی‌ثباتی سطح عمومی قیمت‌ها و ایجاد تورم بالا در بلندمدت خواهد شد، خود این بی‌ثباتی تدریجا به ضربه خوردن سرمایه‌گذاری، بازار مالی و دیگر بخشهای مهم اقتصادی منجر می‌شود که در نهایت سرریز آن در کاهش رشد اقتصادی و افزایش بیکاری نمایان خواهدشد. بر همین اساس توصیه می‌شود که سیاستگذاری پولی کاملا مستقل از سیاستگذاری مالی صورت گیرد تا ثبات بخش اسمی اقتصاد قربانی اهداف کوتاه‌مدت احزابی که کنترل دولت را در دست دارند نگردد. این استقلال دارای دوجنبه استقلال در اهداف سیاستی، مانند هدفگذاری برای نرخ تورم و استقلال در مورد ابزار مورد استفاده برای حصول اهداف مورد نظر، مانند استقلال در تعیین نرخ بهره تعادلی است که در برخی کشورها مانند «زلاند نو» برای برهه‌های خاصی از زمان تنها یکی از دو جنبه فوق، استقلال در انتخاب ابزار، برای بانک مرکزی در نظر گرفته می‌شود و تعیین هدفی مانند نرخ تورم، منوط به تصویب مراجع قانونی مانند پارلمان است.

اما آیا در نظام اقتصادی فعلی کشور ما می‌توان انتظار داشت استقلال بانک مرکزی، با الگویی که در بالا بدان اشاره شد موضوعیت داشته باشد؟ به نظر می‌رسد پاسخ این سوال منفی است.

در ابتدا یادآوری یک مکانیزم ساده ضروری است، در کشور ما مالکیت منابع نفتی در اختیار دولت بوده و این نهاد به عنوان نماینده مردم، مرجع تصمیم‌گیری در مورد چگونگی تخصیص درآمدهای حاصل از این منابع است و نکته مهم در مورد درآمد حاصل از این منابع، دلاری بودن آن است. به عبارت دیگر اگر دولت تصمیم بگیرد که بخشی از این منابع را به اقتصاد ملی تزریق کند ناچار است آن را به ریال تبدیل کرده و معادل ریالی آن را مورد استفاده قرار دهد و بدین‌سان، در صورت تامین منابع از محل درآمد نفت، رابطه‌ای اجتناب‌ناپذیر بین سیاست مالی و حجم پول ایجاد می‌شود.

ساختار حقوقی حاکم بر مناسبات بین مردم و دولت (به معنای عام آن) در مورد مالکیت نفت، به صورت جدی می‌تواند تهدیدکننده هرگونه استقلال فرضی بانک مرکزی از دولت باشد. در اقتصاد ما درآمد مالیاتی بخش بسیار اندکی از نیازهای مالی دولت‌ها را تامین می‌کند و این درآمد نفت است که از سوی مردم به جای مالیات در اختیار دولت قرار می‌گیرد و مجددا از طریق ساز و کارهای موجود به صورت کالای عمومی، در بسیاری موارد کالای خصوصی که دولت آن را تولید می‌کند، یا ارزش افزوده حاصل از تولید آنها (مثلا حقوق و دستمزد پرداختی به کارکنان دولت) و سیاست‌های اقتصادی مطلوب عموم (مثل تثبیت نرخ ارز) بین مردم توزیع می‌گردد. گاهی نیز این باز توزیع در قالب اعتباراتی که به صورت دستوری برای اقشار یا اصنافی خاص تعیین می‌شوند، تبلور می‌یابد.

با توجه به اینکه افراد اراده مستقیمی بر چگونگی تخصیص درآمدهای نفتی ندارند سعی خواهند کرد که تا جای ممکن سهم بیشتری از درآمد نفت مجددا تزریق‌شده در اقتصاد را به خود اختصاص دهند و لذا از دیگر ‌نظر هر رای دهنده، در این ساختار، دولتی خوب تلقی می‌شود که سهم بیشتری از این رانت نفت را به او اختصاص دهد و اگر فرض کنیم تمامی رای‌دهندگان با این دید در مورد رایی که به صندوق می‌اندازند تصمیم می‌گیرند، دولتی در انتخابات پیروز خواهدشد که وعده عادلانه‌ترین توزیع و در عین حال بیشترین مقدار تزریق درآمد نفت در اقتصاد را دهد. در چنین شرایطی، مسلما موضوعی به نام انضباط پولی تقریبا بی‌معنی است مگر آنکه فرض کنیم هیچ جریان سیاسی‌ای حاضر نباشد شعارهای پوپولیستی دهد که البته واقعیات خلاف این گزاره را نشان می‌دهند.

در چنین وضعیتی چگونه می‌توان از استقلال بانک مرکزی سخن گفت در حالی که انتظار می‌رود دولت پیروز در انتخابات، نماینده جریانی است که به دنبال تزریق حداکثری درآمدهای نفتی در اقتصاد است؟ با توجه به ارتباط اجتناب‌ناپذیر ذکر شده، می‌توان گفت بانک مرکزی تقریبا هیچ نقشی در تعیین حجم پول نخواهدداشت به خصوص که نرخ ارز نیز در وضعیت تثبیت قرار داشته باشد. اما اوضاع زمانی بغرنج‌تر می‌شود که یک رونق نفتی موجب انبساط ناگهانی درآمدهای حاصل از فروش نفت خام شود، در واقع چنین شرایطی موجب مهیا شدن بستر سیاسی مناسب‌تر برای طرح شعارهای مطلوب عموم مردم و در نتیجه فشار بیشتر بر بانک مرکزی برای انبساط پولی خواهدشد.

اما داستان به همین‌جا ختم نمی‌شود و گره رانت نفت از جهات دیگر نیز بر گلوی بانک مرکزی فشار وارد می‌کند. این انبساط مداوم پولی سبب بروز تورم مزمن در اقتصاد می‌شود و با توجه به ساختار موجود، امکان پیگیری سیاست‌های تثبیت متعارف در دنیا، سیاست‌های انقباضی، برای چنین اقتصادی وجود ندارد. این امر سبب می‌شود که بسیاری از سیاستگذاران به اشتباه به سراغ سیاست‌های سمت عرضه رفته و با هدف گرفتن هزینه تولید، سعی کنند مهار تورم را از کانال کاهش آن پیگیری نمایند. نتیجه این رویکرد فشار بر بانک مرکزی برای کاهش دستوری نرخ بهره است که این اتفاق نیز به طریق اولی به معنی نقض موضوعیت استقلال بانک مرکزی است.

در چنین ساختاری بانک مرکزی نمی‌تواند مستقل عمل کند چراکه ابزاری در اختیار ندارد، در عوض بانک مرکزی به یک تدارکاتچی بی‌اراده برای رتق و فتق امور جاری بانک‌های تجاری بدل شده و در بهترین حالت ممکن است گزارش‌ها و داده‌های اقتصادی مناسبی از وضعیت اقتصادی کشور تنظیم کند. شاهد این مدعا نیز تحمل مسوولیت افزایش تورم توسط دولت‌ها است. در هیچ اقتصاد سالمی بار مسوولیت افزایش تورم، منحصرا بر دوش دولت نیست و برعکس بانک مرکزی در معرض عمده انتقاداتی است که به دلیل اعتراض عمومی به تورم بالا مطرح می‌شوند. به عبارت دیگر این ساختار سیاسی که نقطه کلیدی آن مالکیت نفت است سبب می‌شود نهادی به نام بانک مرکزی با فلسفه وجودی تعریف‌شده برای آن شکل نگیرد.

در نتیجه، این مهم نیست که رییس بانک مرکزی توسط کدام مرجع قانونی برگزیده می‌شود و اصلا کارکرد بانک مرکزی در ساختار اقتصادی، اجتماعی کشورهایی مانند ایران به نحوه عزل و نصب مدیران این نهاد وابسته نیست. نهاد مالکیت نفت تمامی ابعاد اقتصاد کشور و از جمله ساز‌وکار سیاستگذاری پولی را تحت‌تاثیر قرار داده و سبب می‌شود کارکردی متناسب با این نهاد بروز کند. اصلا فرض کنیم که مجلس محترم، فردی را به عنوان رییس بانک مرکزی معتمد تشخیص داد، چنین اتفاقی هیچ ارتباطی به تصویب بودجه مبتنی بر نفت یا لوایح متمم آن نخواهد داشت، حتی اگر فرد نصب شده از سوی مجلس، با افزایش حجم پول مخالفت کند، تصویب لایحه‌ای که بر مبنای آن دولت بتواند از درآمدهای نفت برای تامین هزینه‌های خود استفاده کند، عملا رای اعتماد مجلس را بی‌اعتبار خواهدنمود.

منبع: Rastak.com