مدیریت سیاست‌های مالی؛ نفت یا دولت؟
«من قادرم دژی ویران‌ناپذیر بسازم. می‌توانم ماشینی برای ویران کردن آن دژ بسازم... اما اگر هم بخواهید، می‌توانم تصویر خانواده‌تان را نیز نقاشی کنم.» (لئوناردو داوینچی)
«من قادرم دژی ویران‌ناپذیر بسازم. می‌توانم ماشینی برای ویران کردن آن دژ بسازم... اما اگر هم بخواهید، می‌توانم تصویر خانواده‌تان را نیز نقاشی کنم.» (لئوناردو داوینچی)
دولت‌ها با در اختیار داشتن منابع ملی کشورها و در دست گرفتن اموری که به طور مستقیم، سرنوشت مردم را رقم می‌زند، قادرند با سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌های خود، آینده متفاوتی را برای افراد جامعه به ارمغان آورند. چه آنکه رشد و توسعه کشورهای جهان طی چند دهه گذشته، توقعات عمومی از دولتمردان و زمامداران امور کشورها را تا حد زیادی شفاف ساخته است.
به همین خاطر است که موضوعات تاثیر گذار بر آینده اقتصادی کشور همچون برنامه‌ریزی‌ها و بحث‌های هزینه و بودجه دولت، با حساسیت بیشتری دنبال می‌شود. این ماجرا با وجود درآمد نفت در بودجه کشور، شکل و شمایلی به کلی متفاوت از کشورهای فاقد این منبع اتفاقی دارد. در این شرایط، نه تنها بحث برنامه‌های عمرانی و توسعه با شور و هیجان بیشتری دنبال می‌شود، بلکه توجه خاصی به شیوه تقسیم درآمدهای نفت در قالب آمار و ارقام بودجه صورت می‌گیرد.
در این میان، تحولات بودجه و سیاست‌های مالی دولت، همواره منشا اثر‌گذاری در اقتصاد ایران بوده است. اما از آن جایی که درآمدهای نفتی جزو جدایی‌ناپذیر بودجه دولت است، بررسی مخارج دولت بدون درنظرگرفتن این مهم، ناممکن می‌نماید و همیشه این پرسش در ذهن ایجاد می‌شود که تا چه حدی تعریف و اجرای این سیاست‌ها خواسته و اندیشیده توسط دولت صورت می‌گیرد و تا چه حدی تحتتاثیر درآمدهای نفتی است که نوسان‌های آن بدون شک خارج از میل و اراده دولت است. بررسی این موضوع در سطرهای بعدی تا حدی پاسخگوی این پرسش است.
بودجه دولت و درآمدهای نفتی
درآمدهای نفتی یکی از مهم‌ترین درآمدهای دولت به حساب می‌آید که در چند دهه اخیر جایگاه ویژه‌ای را در تامین درآمدهای دولت داشته است. نگاهی به آمار بودجه دولت در چند دهه اخیر نشان می‌دهد که این درآمدها گاهی از 20 تا 70درصد مجموع درآمدهای دولت را تشکیل داده است.
در همین حال، نباید از موضوع اثر تکاثری درآمد نفت و گردشی که از ورود آن به اقتصاد ایجاد می‌شود، بی‌تفاوت گذشت. این اشتباه رایجی است که با محاسبه سهم درآمدهای نفتی در کل درآمدهای دولت، عنوان می‌شود که نفت تنها‌درصد اندکی در کل درآمد کشور را دارد، فارغ از آنکه درآمدهای نفت یک بار وارد کشور می‌شود، اما بارها و بارها در گردش و تعامل خود طی یک‌سال، درآمد کل کشور را تشکیل می‌دهد.
صرف‌نظر از این موضوع، شواهد آماری در اقتصاد ایران بیانگر این واقعیت است که درآمدهای نفتی در اقتصاد ایران که نوسانات زیادی را تجربه کرده، همواره مهم‌ترین عامل تاثیرگذار بر نوسانات هزینه‌های دولت بوده است. برای بررسی این مطلب، چون نمی‌توان از روند فزاینده هزینه‌های دولت در بودجه، مطلب خاصی را برداشت کرد، کل هزینه‌ها یا مخارج دولت در بودجه، توسط شاخص قیمت‌ها تورم‌زدایی شده و با درآمدهای نفت و گاز در نمودار (الف) ترسیم شده است.
این نمودار نشان می‌دهد که همراهی یا همبستگی بسیار شدیدی میان مخارج واقعی دولت و درآمدهای نفتی طی دو دهه اخیر وجود داشته است.
ویژگی اصلی این نمودار را می‌توان این نکته دانست که مخارج واقعی دولت (پس از حذف تورم) را با درآمدهای نفتی مقایسه می‌کند و خوانندگان می‌توانند ارتباط نزدیک این دو متغیر را با تجسم یک خط فرضی از نقاط نمودار (خط رگرسیون) مشاهده کنند.
تا همین‌جا می‌توان به این نکته اشاره کرد که مباحث نظری اقتصاد کلان که کاهش یا افزایش مخارج دولت را ابزاری برای تاثیرگذاری بر کل اقتصاد معرفی می‌کند، در اقتصاد ایران چندان کاربردی ندارد. به بیان دیگر، افت و خیز مخارج دولت در اقتصاد ایران طی دو دهه گذشته صرف از نظر آنکه چه دولتی بر روی کار بوده یا چه الگوی اقتصادی دنبال می‌شده، تابع عامل مهمی در اقتصاد بوده که اختیار آن به دست ما نبوده است.
بررسی‌های بیشتر نشان می‌دهد، افزون بر اینکه مجموع هزینه‌های دولت همراهی شدیدی با درآمدهای نفتی دارد، ساختار هزینه‌های او نیز چنین همبستگی را از خود نشان می‌دهد. به سخن واضح‌تر، بررسی‌ها نشان می‌دهد که در مواقعی سهم هزینه‌های عمرانی در کل هزینه‌های دولت بالا رفته و یا توجه به عمران کشور افزایش یافته که رشد مثبت درآمدهای نفتی تجربه شده است. این پدیده به خوبی در نمودار (ب) مشاهده می‌شود.
این نمودار نشان می‌دهد که با وجود افت‌و‌خیزهای فراوان درآمدهای برونزای نفتی (و نه به لحاظ روندی فزاینده و بدون افت‌و‌خیز)، همبستگی قابل ملاحظه‌ای میان درآمدهای نفتی و هزینه‌های عمرانی دولت وجود داشته است.
نگاه همزمان به دو نمودار مطرح شده، نشانگر این مطلب است که سیاست‌های عمرانی و سازندگی کشور بیش از آنکه براساس یک راهبرد معین و بلندمدت پیش رفته باشد، به صورت اتفاقی و بسته به بخت اقتصاد ایران اجرا شده است.
درآمدهای مالیاتی و نفت
اگر مالیات‌ها را به عنوان یکی دیگر از ارکان اساسی سیاست‌های مالی در اقتصاد بدانیم، آمار و اطلاعات دهه‌های گذشته نشان از تاثیرگذاری اساسی درآمدهای نفتی بر درآمدهای مالیاتی دولت به عنوان یکی از مهم‌ترین درآمدهای غیرنفتی دارد. نمودار (پ) پس از تورم‌زدایی از درآمدهای مالیاتی دولت ترسیم شده است. شاید دلیلی که کمتر به چنین مساله‌ای توجه شده است، این باشد که به ندرت ارقام تورم‌زدایی شده درآمدها مورد بررسی قرار می‌گیرد.
با وصف ارائه شده درباره بودجه دولت و تاثیر درآمدهای نفتی بر آن، می‌توان انتظار داشت که کسری بودجه نیز از جریان یاد شده بی نصیب نمانده باشد. در حقیقت، وقتی درآمدهای واقعی غیر نفتی و مخارج واقعی دولت تحت تاثیر شدید درآمدهای نفتی است، کسری بودجه واقعی (یا تورم زدوده) دولت نیز بسته به درآمدهای نفتی نوسان می‌کند. این موضوع درباره کسری بودجه به خوبی صدق می‌کند که برای پرهیز از طولانی شدن کلام از مطرح کردن آن صرف نظر می‌شود.
نفت یا دولت؟
اینک می‌توان دریافت که اجزای اصلی بودجه دولت در اقتصاد ایران و حتی ساختار آنها تحتتاثیر درآمدهای نفتی بوده است. به سخن دیگر، سیاست‌های مالی دولت چه به لحاظ کمی و چه به لحاظ کیفی، تحتتاثیر عاملی قرار دارد که از اختیار دولتمردان و برنامه‌ریزان اقتصادی کشور خارج است. همین پدیده باعث می‌شود که آثار درآمدهای نفتی بی‌هیچ کم‌و‌کاستی توسط سیاست‌های مالی و بودجه دولت به اقتصاد ایران سرایت کند.
تجربه دو‌دهه اقتصاد ایران نشان می‌دهد که با افزایش مخارج جاری و عمرانی دولت، بازار کالای بخش‌های اقتصادی به دلیل بالارفتن مصرف و سرمایه‌گذاری دولت رونق می‌یابد. پر واضح است که ارزش افزوده بخش‌های اقتصادی به یک میزان تحریک نمی‌شود و رونق در بازار بخش‌ها بستگی به رفتار‌اقتصادی دولت خواهد داشت. به عنوان مثال، اگر دولت تمرکز هزینه‌های خود را بر مصرف و سرمایه‌گذاری در بخش خدمات افزایش دهد، بخش خدمات بیش از دیگر بخش‌ها تحریک می‌شود.
بالا رفتن مصرف کالای بخش‌های اقتصادی، سود و جذابیت‌های سرمایه‌گذاری را افزایش می‌دهد و همین مساله موجب بالا رفتن سرمایه‌گذاری‌های بخش‌خصوصی می‌شود. مطالعات صورت گرفته نشان می‌دهد که سودآوری سرمایه‌گذاری در بخش صنعت و خدمات، همراهی بسیار زیادی با درآمدهای نفتی دارد که شاید مهم‌ترین دلیل آن، تمرکز سرمایه‌گذاری‌ها و مصرف دولت بر دو بخش یادشده باشد. این در حالی است که سودآوری سرمایه‌گذاری‌ها در بخش کشاورزی آثاری از همبستگی با درآمدهای نفتی از خود نشان نمی‌دهد.
بررسی‌های آماری نشان می‌دهد که ضریب همبستگی بهره‌وری نهایی بخش‌خدمات با درآمدهای نفتی بیشتر از بخش صنعت است. جالب آنکه هیچ آثاری از همراهی میان بهره‌وری نهایی سرمایه در بخش کشاورزی و درآمدهای نفتی به چشم نمی‌خورد.
رونق و به‌طور‌کلی بالارفتن سـودآوری در بخش‌های اقتصادی و بازار سرمایه نیز به مصرف‌کنندگان منتقل می‌شود، زیرا به طور متوسط، نزدیک به ۶۵درصد از درآمد خانوارهای کشور را درآمدهایی غیر از حقوق‌بگیری تشکیل می‌دهد.
خانوارهایی که شاغل در بخش‌خصوصی یا دولتی هستند و یا به عبارتی درآمد آنها ناشی از مزد و حقوق‌بگیری است نیز، از بالا رفتن درآمدهای نفتی بی‌بهره نیستند. بررسی‌هایی که در گذشته صورت گرفته است، نشان می‌دهد که افزایش حقوق کارکنان دولتی و خصوصی، تاحد بسیار زیادی تابع وضعیت بودجه دولت و درآمدهای نفتی بوده است. نتیجه آنکه، آثار درآمدهای نفتی پس از مدتی به شکل گسترده‌ای به خانوارهای کشور منتقل می‌شود.
درآمدهای نفتی و سیاست‌های مالی هریک، بر‌حجم پول و حتی سیاست‌های پولی دولت موثرند. بررسی‌ها نشان می‌دهد که بدهی‌های دولت به بانک مرکزی به عنوان یکی از اجزای پایه پولی تاحد زیادی تابع کسری بودجه دولت بوده و از سوی دیگر، درآمدهای نفتی تاثیر قابل‌توجهی بر اجزای پایه پولی داشته است. نکته جالب‌تر آنکه که درآمدهای نفتی و سیاست‌های مالی دولت، حتی سیاست‌های پولی کشور را تحتتاثیر قرار می‌دهد.
مشکل اساسی این جا است که اگرچه افزایش درآمدهای نفتی بهبود اوضاع اقتصادی را در پی دارد و باعث رونق بازارها و بالا رفتن رفاه خانوارهای کشور می‌شود، اما سقوط آن نتیجه معکوسی را به اقتصاد کشور هبه می‌کند. با کاهش درآمدهای نفتی، سرمایه‌گذاری و (در صورت امکان) مصرف دولتی کاهش می‌یابد و رکود فراگیر می‌شود. کاهش درآمدهای دولت با کاهش درآمدهای مالیاتی تشدید می‌شود و دیگر دولت قادر نیست نرخ ارز را در بازار تثبیت کند و کــاهش عرضه ارز در بازار به تضعیف پول داخلی می‌انجامد. افزایش نرخ ارز و کمبود منابع مالی، به گران شدن مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای خارجی می‌انجامد و نتیجه آنکه، کاهش درآمدهای نفتی، عرضه اقتصاد را تحتتاثیر قرار می‌دهد. آثار رکود از طریق بخش‌های اقتصادی و بودجه دولت به خانوارها نیز منتقل می‌شود و تورم و رکود کشور، را فرا‌می‌گیرد. دولت نیز برای جبران کسری بودجه خود به استفاده از منابع خصوصی و فروش اوراق قرضه و مشارکت روی می‌آورد که این خود می‌تواند به کاهش مصرف و سرمایه‌گذاری‌های خصوصی منجر شود. البته نباید این نکته را از ذهن دور داشت که ساز و کار اقتصادی کشور به این سادگی نیست.
چاره چیست؟
با عنایت به مطالبی که به صورت فشرده درباره بودجه دولت مطرح شد، چنین به نظر می‌رسد که به هر‌حال ورود درآمدهای نفتی به اقتصاد ایران اجتناب‌ناپذیر است و شعارهای اقتصاد بدون نفت نیز تنها هنگام سقوط درآمدهای نفتی و بروز بحران‌های اقتصادی سر داده می‌شود. پس دست‌کم دولت باید آثار منفی این درآمدها را به پایین‌ترین حد ممکن برساند.
برای این مهم، پیش از هرچیز، باید در نحوه تعیین حجم بودجه و مخارج دولت تجدید‌نظر صورت گیرد، به گونه‌ای که (به تدریج) مخارج دولت به جای اینکه براساس درآمدهای مورد انتظار تعیین شود، بر‌مبنای سیاست‌های کلان مقیاس کشور و این که اقتصاد، تا چه اندازه‌ای نیازمند گسترش یا کاهش هزینه‌ها و به طور کلی سیاست‌های مالی است، برنامه‌ریزی شود. به بیان ساده‌تر، تلاش بر این باشد که ارتباط میان سیاست‌های مالی و درآمدهای نفتی در طی زمان از هم‌گسیخته شود. این کار نیازمند یک برنامه‌ریزی بلندمدت و پر مساله است، اما آماری که به آنها اشاره شد، نشان از چنین تحولی از گذشته تا حال در خود ندارد.
نکته دیگر آنکه، دولت باید بکوشد از درآمدهای نفتی که تداوم آنها تضمین‌شده نیست، بیشترین استفاده را ببرد. در حقیقت، اکنون که درآمدهای نفتی با سیاست‌های مالی در بودجه به اقتصاد منتقل می‌شود، دولت می‌باید بکوشد ساختار هزینه‌های خود را تحت‌نظر داشته باشد تا آثار نامناسبی به اقتصاد منتقل نشود، زیرا نحوه انتخاب هزینه‌ها و اینکه تمرکز مصرف و سرمایه‌گذاری در چه بخشی بیشتر باشد، به شدت بر اقتصاد ملی موثر است.
به سخن دیگر، دولت با تغییر ساختار مصرف و سرمایه‌گذاری و یا هزینه‌های جاری و عمرانی خود می‌تواند منابع اقتصادی را به سوی بخش‌های مولد و مورد نیاز جامعه هدایت کند.
منابع مالی مورد‌نیاز برای تامین هزینه نیروی انسانی دولتی و تعیین افزایش حقوق کارکنان دولتی و خصوصی که آثار خود را در هزینه‌های جاری دولت آشکار می‌کند نیز بسیار مهم خواهد بود. زیرا بهبود اوضاع مالی نیروی انسانی کشور، تقاضا برای محصولات بخش‌ها را تحریک می‌کند و بسته به اینکه درآمد چه طبقه‌ای از خانوارها افزایش بیابد، بخش‌ها تحتتاثیر قرار خواهد گرفت. به طور مثال، به لحاظ بالا بودن کشش درآمدی تقاضای خانوارهای کم‌درآمد برای محصولات کشاورزی نسبت به سایر خانوارها، بهبود اوضاع اقتصادی این دسته، بیشتر افزایش تقاضا برای محصولات کشاورزی را موجب می‌شود.
افزون بر مطالب یاد شده، نحوه تامین کسری بودجه نیز جدا از ساختار هزینه‌های دولت قابل تعمق است. پر واضح است که تامین کسری بودجه به صورت‌های گوناگون تاثیر مختلفی بر اقتصاد خواهد داشت.
Ahmad@iran-economy.com
ارسال نظر