بررسی‌ طرح اصلاح قانون‌کار از چشم‌اندازی دیگر

دکتر عین ا... همدانی*

پس از سال‌ها سکوت در زمینه اصلاح قانون کار و عوارض ناشی از اجرای آن، سرانجام یخ این سکوت نه به یکباره و سریع بلکه به تدریج و اندک‌اندک شکست و وزارت کار و اموراجتماعی سکان حرکت به سوی اصلاح قانون کار را به دست گرفت. در گذشته کارشناسان، متخصصان و دلسوزان بار‌ها درباره این قانون و شرایط خاصی که تنظیم و تصویب شد و همچنین ناهمخوانی آن با شرایط اقتصادی موجود سخن گفته بودند، ولی متاسفانه هیچ‌گونه اقدام مثبتی پیش از این انجام نشده بود.

پیش از ورود به بحث و بررسی در مورد طرح مورد بحث، به مواردی از قانون‌کار که از نقطه‌نظر‌های گوناگون مورد اعتراض گروه‌های مختلف از جمله صاحبان صنایع تشکل‌های صنعتی، صنفی و متخصصان و کارشناسان قرار گرفته و برخی از آنان حتی مغایر اصول شناخته شده مصوبات بین‌المللی به شمار می‌آید، اشاره کنیم.

این موارد عبارتند از: ۱- گستره قانون‌کار که کلیه کارگاه‌ها، کارفرمایان و کارگران را بدون توجه به حجم و اندازه کارگاه یا نوع فعالیت اقتصادی آن شامل می‌شود.

۲ - ناممکن بودن اعمال مدیریت. بدین ترتیب که طبق مواد مختلف، کارفرما و کارآفرین یک واحد قادر نیست، طبق صلاح و مصلحت واحد خود اقدامی به عمل آورد یا با کارگر فسخ قرارداد کند یا نوع تولید را تغییر دهد.

۳ - بالا بودن میزان هزینه‌های نیروی انسانی نسبت به دیگر زمینه‌های تولید به لحاظ پرداخت‌های ۴۲‌گانه هزینه‌های مختلف به کارگر.

۴ - پایین بودن مدت کار نسبت به تعطیلات، مرخصی‌ها و مرخصی‌های استعلاجی که سبب شده تعداد روز‌های تعطیل در سال به ۱۲۰روز بالغ شود.

۵ - دخالت وزارت کار و اموراجتماعی در بسیاری از زمینه‌ها که در زمره وظایف آن نبوده و می‌تواند به راحتی تفویض شود.

۶ - توجه انحصاری به تعهدات و مسوولیت‌های کارفرمایان و اشاره نکردن به تعهداتی که کارگران باید به عهده گیرند. قریب ۱۰۳ ماده از جمع ۲۰۳ ماده قانون کار شامل تعهدات و مسوولیت‌های کارفرمایان است.

۷ - تلقی بخش‌ صنعت کشور به عنوان یک سازمان بهزیستی و متعهد ساختن آن به انجام خدماتی که در حوزه وظایف دولت به شمار می‌آید.

البته برای اصلاح موارد مذکور تا به حال طرح‌ها و پیشنهاد‌هایی از سوی تشکل‌ها و سازمان‌های ذی‌نفع به وزارت کار و امور اجتماعی، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و وزارت صنایع و معادن داده شده است. اقداماتی نیز در این زمینه انجام یافته که تاکنون در رفع مشکلات صنعت تاثیری نداشته است، تصویب قانون مستثنی شدن کارگاه‌های با پنج نفر کارگر از شمول قانون کار، تصویب آیین‌نامه ماده ۱۹۱ قانون کار در مورد کارگاه‌های زیر ۱۰ نفر و تهیه آیین‌نامه ماده ۱۸۹ در مورد کارگاه‌های کشاورزی و مزارع، را می‌توان از جمله این اقدامات قلمداد کرد.

افزون بر این یکی از مسائل مهمی که خودنمایی کرد، قرارداد کار با مدت موقت است که طی سال‌های اخیر به ویژه از سال ۱۳۷۳ گسترش قابل ملاحظه‌ای یافته است. با توجه به ماده ۲۷ قانون کار، مدیران برای حفظ استقلال عمل و اعمال مدیریت بیشتر به سوی این قبیل قراردادها روی آورده‌اند.

با توجه به مراتب فوق اینک به بحث در مورد طرح‌های ارائه شده درباره اصلاح قانون کار می‌پردازیم.

بررسی طرح اصلاح قانون کار

طرح‌های مورد نظر شامل دوازده بخش است که شامل افزایش، حذف و تغییر مواد یا تبصره‌های مربوط به آنها به شرح زیر است:

۱ - دو تبصره به ماده ۷ اضافه می‌شود:

۱ -۱- الزام به کتبی بودن قراردادهای بیش از ۳۰ روز مدت

۲ -۱- الزام کارفرمایان به پرداخت کلیه مزایا و از جمله مزایای قانونی پایان خدمت به کارگران موقت به ماخذ هر سال یک ماه آخرین مزد

نکته‌ای که در مورد این بند باید مورد توجه قرارداد، این است که در ماده ۷ قانون کار قرارداد به کتبی و شفاهی تقسیم شده و حصری برای این قراردادها قائل نشده است. به موجب پیش‌نویس ارائه‌شده قراردادهای شفاهی منحصر به قراردادهای کمتر از ۳۰روز شده است.

در مورد تبصره ۴ یا بند ۲ فوق‌الذکر نیز باید گفت این تبصره مغایر با ماده ۲۴ قانون کار است. زیرا در آن ماده در قبال یک سال یا بیشتر مزایای پایان کار تعلق می‌گیرد. البته در بند ۱۲ اعلام شده است که کلیه قوانین و مقررات مغایر با قانون فوق‌ لغو می‌شود.

از آنجا که تبصره ۴ فقط در مورد کارگران قرارداد موقت است، لذا تکلیف کارگران با قرارداد دائم مشخص نشده است، از این رو شایسته است، تبصره به نحوی تنظیم شود که در عین حال ابهام اشاره شده نیز برطرف شود.

۲ - یک تبصره به ماده ۲۴ اضافه می‌شود:

ماده ۲۴ مقرر می‌دارد: «در صورت خاتمه قرارداد کار معین یا موقت کارفرما مکلف است به کارگری که مطابق قرارداد یکسال یا بیشتر به کار اشتغال داشته است. برای هر سال سابقه اعم از متوالی یا متناوب براساس آخرین حقوق مبلغی معادل یک‌ماه حقوق به عنوان مزایای پایان کار به وی بپردازد.»

متن این بند چگونگی پرداخت حق سنوات را به طور ماهانه یا سه ماه یکبار به حساب پس‌انداز کارگر که در یکی از صندوق‌ها و یا موسسات اعتباری یا بانک‌ها گشایش می‌یابد، تعیین می‌کند.

نکته مهم در این بند در ابتدا به رضایت کارگر در چگونگی پرداخت مذکور بر‌می‌گردد. واقعیت این است مزایای پایان خدمت پس از پایان قرارداد کار قابل پرداخت است. در غیر این صورت مبلغ مذکور علی‌الحساب نیز تلقی می‌شود. در عین حال مالیات به آن تعلق می‌گیرد.

۳ - بند «ز» به ماده ۲۱ افزوده می‌شود:

ماده ۲۱قانون کار موارد خاتمه قرارداد کار را شامل می‌شود و به طور عمده موارد مربوط به کارگر است. به ویژه بند «و» که مربوط به استعفای کارگر است و امتیازاتی برای کارگر قائل شده است.

۴ - ماده ۲۷ تغییر می‌یابد:

ماده ۲۷ از جمله مواد مورد اعتراض همیشگی کارفرمایان و مدیران بوده است. بسیاری از معایب و مشکلات مربوط به قانون کار از این ماده نشات گرفته، از جمله افزایش موارد استفاده از قرارداد موقت کار. از این رو اصلاح آن از ابتکارات جالب توجه قلمداد می‌شود.

ولی در مورد این ماده از طرح نیز می‌توان نظراتی به شرح زیر بیان کرد:

اول- قیودی که در این ماده پیش‌بینی شده از قبیل: ابلاغ حداقل دوبار تذکر کتبی، رعایت بیش از ۱۵روز فاصله بین تذکرات، اطلاع به شورای اسلامی کار و جایگزین کردن کارگر دیگر به جای کارگر قبلی، از جمله مواردی است که موجب طولانی و پیچیده‌تر شدن فرآیند شده و ممکن است با دخالت شورای اسلامی کار اجرای این ماده عملی نشود.

دوم - کارگری که تحت شرایط مذکور اخراج می‌شود، معادل سالی یک ماه حقوق بابت حق سنوات دریافت می‌دارد و اگر مقصر نباشد معادل دو سال حقوق بابت خسارت اخراج دریافت می‌کند. ممکن است از بیمه بیکاری هم استفاده کند. در مورد تبصره این ماده اگر کارفرما حق بیمه نپردازد چرا باید از کارگر گرفت.

۵ - عبارتی به تبصره ماده ۳۰‌ اضافه می‌شود:

این عبارت مربوط اساسنامه صندوق بیمه بیکاری است. در این بند دو حکم جدا از یکدیگر پیش‌بینی شده است: پرداخت مستمری بیمه بیکاری به کارگران دائم و موقت و انتقال آن به وزارت کار و امور اجتماعی و دیگری بیمه کارگرانی که قبلا شاغل نبوده و تحت شرایطی از بیمه بیکاری استفاده خواهند کرد.

باید خاطرنشان ساخت که حکم اول قابل اجرا است ولی حکم دوم موضوعی است نیازمند مطالعه‌ جدی. در حال حاضر طبق آمارهای موجود تنها بین ۲ تا ۳‌‌درصد بیکاران از بیمه بیکاری استفاده می‌کنند و مستمری دریافت می‌دارند، حال اگر بیکاران گروه دوم با شرایط داشتن کارت مهارت شغلی و یک سال سابقه بیکاری مشمول صندوق شوند، بدون تردید مشکلات فراوانی برای صندوق فراهم می‌شود.

۶ - بندهای ۳ و ۴‌ به ماده ۴۱‌ اضافه می‌شود:

بند ۳- حداقل مزد کارگران در قرارداد با مدت موقت حداقل ۱۰‌درصد از حداقل مزد تعیین شده توسط شورای‌عالی کار بیشتر خواهد بود.

بند ۴- مزد کارآموزان مشمول بند «ب» ماده ۱۱۲‌ این قانون ۳۰‌درصد کمتر از حداقل مزد تعیین شده توسط شورای‌عالی کار است.

در واقع بند ۳ درصدد کاهش قراردادهای موقت است. بر این بند دو ایراد وارد است:

اول- تعیین دو نوع مزد برای کار مشابه تبعیض تلقی شده و مغایر با اصول قانون اساسی است.

دوم- از آنجا که یکی از عوامل گسترش قرارداد موقت کار ماده ۲۷ بوده و با تصویب طرح مورد بحث ماده مذکور نیز اصلاح شده و امکان فسخ قرارداد به موجب قانون به وجود می‌آید، لذا قراردادهای موقت مانند گذشته مورد توجه قرار نخواهد گرفت لذا افزایش مزد این قبیل کارگران لازم نیست. در مورد بند ۴ نیز خاطرنشان می‌سازد به دلیل اینکه کارگران و کارآموزان مشمول ماده ۱۱۲‌ افرادی هستند که برای مدتی که بیش از ۳ سال نخواهد بود در کارگاه به کار‌آموزی می‌پردازند و در عین حال کار نیز می‌کنند کاهش ۳۰‌درصد از حداقل مزد بسیار زیاد به نظر می‌آید شایسته است که مزد این‌گونه کارآموزان در حدود حداقل مزد تعیین شود.

۷ - ماده ۹۶ جایگزین می‌شود:

ماده ۹۶ مقرر می‌دارد: به‌منظور اجرای صحیح این قانون و ضوابط حفاظت فنی، اداره کل بازرسی وزارت کار و امور اجتماعی تشکیل می‌شود.

در طرح سازمانی به‌جای اداره کل بازرسی کار ایجاد می‌شود به‌نام سازمان بازرسی کار. در طرح برخی از وظایف پیش‌بینی‌شده برای اداره کل بازرسی کار پیش‌بینی نشده است. مانند آموزش مسائل حفاظتی، تحقیق و بررسی پیرامون اشکالات ناشی از اجرای مقررات حفاظتی. افزون بر این، بر اساس ماده ۹۶ وزارت بهداشت نیز وظایفی بر عهده دارد.

سرانجام مبحث دوم راجع به بازرسی کار مواد دیگری نیز دارد که وظایفی به عهده کارفرمایان، بازرسان و کارگران نهاده است. با ایجاد سازمان بازرسی کار تکلیف این وظایف نامعلوم خواهد بود.

۸ - یک عبارت از ماده ۱۱۲ حذف می‌شود:

عبارت «و از ۱۸ سال تمام بیشتر نباشد» از انتهای ماده ۱۱۲ قانون حذف می‌شود.

این پیشنهاد منطقی به نظر می‌رسد، ممکن است افراد در سنین بالاتر به کارآموزی بپردازند یا مدت کارآموزی نیز بیش از مدت پیش‌بینی شده باشد.

۹ - ماده ۱۱۹ جایگزین می‌شود:

ماده ۱۱۹ چنین مقرر می‌دارد: «وزارت کار و امور اجتماعی موظف است نسبت به ایجاد مراکز خدمات اشتغال در سراسر کشور اقدام کند. مراکز خدمات مذکور موظفند ضمن شناسایی زمینه‌های ایجاد کار و برنامه‌ریزی برای فرصت‌های اشتغال نسبت به ثبت‌نام و معرفی بیکاران به مراکز کارآموزی یا معرفی به مراکز تولیدی صنعتی، کشاورزی و خدماتی اقدام کنند.»

در طرح اصلاحیه قانون کار، به‌جای اداره کل اشتغال، سازمان اشتغال و کارآفرینی پیشنهاد شده است. وظایف اداره کل اشتغال بیشتر جنبه اجرایی دارد، حال آنکه سازمان اشتغال وظایفی تحقیقی، مطالعاتی و اجرایی در زمینه‌های مختلف اشتغال، نیروی کار داخلی و خارجی و سرانجام وظایفی در زمینه کارآفرینی به‌عهده دارد از این رو پیشنهاد منطقی به نظر می‌آید.

۱۰ - ماده ۱۳۰ دگرگون می‌شود:

مواد ۱۳۰، ۱۳۱، ۱۳۵، ۱۳۶ و ۱۳۷ قانون و کلیه تبصره‌های این مواد حذف و متن زیر به عنوان ماده ۱۳۰ و تبصره‌های آن منظور می‌شود.

مواد مذکور مربوط به فصل ششم قانون کار و در مورد تشکل‌های کارفرمایی و کارگری است که همواره مورد اعتراض کارگران و کارفرمایان بوده است، مقامات سازمان بین‌المللی کار (ILO) نیز نسبت به آن معترض بودند. در گذشته نیز اقداماتی برای تغییر و اصلاح مواد مذکور به‌عمل آمده ولی هیچ گاه به نتیجه نرسید.

حذف مواد یادشده و تنظیم مواد جدیدی همراه با تبصره‌های جدید گام مهم در جهت اصلاح مسائل مرتبط با تشکل‌های کارگری و کارفرمایی به شمار می‌رود ولی در ارتباط مقررات جدید نیز مسائلی است که باید مورد توجه قرار گیرد:

۱ - ماده ۱۳۰پیشنهادی مقرر می‌دارد: کارگران مشمول قانون کار و کارفرمایان یک واحد یک حرفه یا صنعت می‌توانند تشکل به وجود آورند. در این زمینه محدودیتی وجود ندارد. آیا کارفرمایان یک واحد تولیدی می‌توانند یک انجمن صنفی تشکیل دهند یا کارگران مشمول قانون کار می‌توانند سندیکا تشکیل دهند؟

۲ - برخی از انجمن‌ها مانند انجمن اسلامی، شرکت‌های تعاونی مسکن و تعاونی‌های تولیدی را نمی‌توان در زمره تشکل‌های کارگری برشمرد.

۳ - ساختار شورای اسلامی کار همواره مورد اعتراض بوده و وجود این شوراها مشکلی برای کارفرمایان و کارگران ایجاد کرده است.

۴ - انجمن صنفی به جای سندیکا یا مجمع تشکل‌های استانی و مجمع عالی کشوری به جای فدراسیون و کنفدراسیون یا کانون استانی و کانون عالی باید تشکیل شود.

۵ - در تبصره ماده ۱۳۰ بار دیگر سخن از هماهنگی و نظارت وزارت کار و امور اجتماعی آمده است که مغایر با مقاوله‌نامه شماره ۸۷ است.

۶ - ثبت اساسنامه تشکل‌ها در وزارت کار و امور اجتماعی نیز موضوعی است که با مقررات بین‌المللی همخوانی ندارد. براساس مقاوله‌نامه‌های بین‌المللی، تنها اطلاع، کافی است.

بر این اساس لزومی ندارد، تشکل‌ها در وزارت کار به ثبت برسند.

۱۱ - یک تبصره به ماده ۲۹۱ اضافه می‌شود:

ماده ۲۹۱ قانون کار مقرر می‌دارد: «کارگاه‌های کوچک کمتر از ۱۰نفر را می‌توان بر حسب مصلحت به‌طور موقت از شمول بعضی از مقررات قانون مستثنی کرد. تشخیص مصلحت و موارد استثنا به موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که با پیشنهاد شورای‌عالی کار به تصویب هیات وزیران خواهد رسید».

متنی که در طرح جدید پیشنهاد می‌شود عبارت است از: تبصره: تغییر در تعریف کارگاه‌های کوچک مشمول حکم ماده فوق از لحاظ تعداد کارگران یا میزان سرمایه‌گذاری و گردش مالی سالانه با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی با پیشنهاد شورای عالی کار و تصویب وزیر کار و امور اجتماعی انجام خواهد شد.

بدین ترتیب با بررسی و اصلاح برخی پیشنهادات طرح اصلاح قانون کار می‌توان آن را عملی دانست و به بسیاری از مشکلات پایان داد.

*مشاور انجمن مدیران صنایع