نگاه نهادی به فساد اداری

محمد خضری

بخش نخست

هدف اصلی این مقاله آن است که چارچوبی به دست دهد تا به درک بهتر ما از ماهیت، علل و بسترهای شکل‌گیری فساد اداری (اقتصادی) در یک نظام سیاسی - اقتصادی کمک کند.فساد اداری، به معنای سوء‌استفاده شخص از اختیار عمومی برای انتفاع شخص یا حزب، جناح، دوستان، فامیل و غیره است و در واقع زمانی پدیدار می‌شود که کارکنان دولتی در کاربست اختیار عمومی خویش بین منافع شخصی و عمومی تفکیک قایل نشوند. بر این اساس و در راستای نیل به هدف مزبور نگارنده شش رویکرد به فساد اداری را از یکدیگر تفکیک و علل و زمینه‌های شکل‌گیری فساد را در این قالب‌ها بررسی می‌کند. این رویکردها عبارتند از: هزینه - فایده، محرومیت نسبی، رانت‌جویی، کارفرما - غیر کارگزار، حامی - پیروز و اخلاقی. هر کدام از این رویکردها قادرند بخشی از فساد اداری را تبیین کنند. پنج رویکرد نخست، بسترهای سیاسی و نهادی را در دستور کار تحلیلی قرار می‌دهند که توانایی کارمند بخش عمومی در بهره‌برداری شخصی از اختیار عمومی، یعنی جوهره و هسته اصلی فساد، را تحکیم و تقویت می‌کنند. به نظر نگارنده فساد اداری بیشتر نوعی نارسایی نهادی و مرتبط با ترتیبات نهادی و ساختاری سیاسی یک جامعه است تا کج‌منشی بوروکرات‌ها. در خاتمه ویژگی‌های راهبرد اثر بخش مبارزه علیه فساد برشمرده شده است. این راهبرد در بردارنده توصیه‌های سیاسی پنج راهبرد مزبور است.

کلید واژه‌ها: فساد اداری، دولت، رانت‌جویی، ترتیبات نهادی

فساد اداری، عارضه‌ای است که امروزه گریبانگیر همه کشورهای توسعه یافته یا کمتر توسعه‌یافته، دموکراتیک (ضعیف یا قوی) و غیر‌دموکراتیک، می‌باشد. به سخن دیگر، هیچ کشور پاکی به لحاظ فساد اداری در جهان وجود ندارد. در فهرست سازمان بین‌المللی شفافیت TI، که هر ساله کشورها را بر حسب میزان شیوع فساد رتبه‌بندی می‌کند، نیز هیچ‌کشوری از قلم نمی‌افتد، مگر آنکه آماری در خصوص شاخص‌های فساد از آن کشور وجود نداشته باشد. در واقع، هر جایی که دولت وجود داشته باشد، فساد اداری نیز کم و بیش وجود خواهد داشت. فساد اداری، محصول مداخله دولت در اقتصاد است و شاید بر این اساس باشد که «گری‌بیکر» اظهار داشته که فساد فقط با برداشتن دولت (بزرگ)، از بین می‌رود. برخی نیز معتقدند که اعضای جامعه باید بین شکست بازار و فساد اقتصادی یکی را برگزینند. بر این اساس، جوامع مختلف با تلقی فساد به عنوان مساله‌ای نسبتا اجتناب‌ناپذیر، در پی آن بوده‌اند تا ساختار سیاسی و ترتیبات نهادی خود را به گونه‌ای برپا کنند، که کمترین میزان فساد را داشته باشند. تجربه نشان داده است که کشورهای با ساختار سیاسی - اقتصادی دموکراتیک / رقابتی و دارای ترتیبات انعقاد یافته‌تر، میزان فساد کمتری را تجربه کرده‌اند. شواهد آماری سازمان TI نیز به خوبی این موضوع را تایید می‌کنند. همچنین، از ملاحظه فهرست کشورهای TI و واقعیت‌های موجود در می‌یابیم که به‌رغم اخلاقی‌تر بودن برخی کشورها، فساد حجم و رواج بیشتری دارد.

اکنون این سوال مطرح می‌شود که چگونه می‌توان این تصویر به ظاهر متناقض را توضیح داد و این که چرا برخی نظام‌های سیاسی - اقتصادی، که اغلب شامل کشورهای توسعه یافته می‌شود، نسبت به بقیه سالمترند؟ در این مقاله نگارنده می‌کوشد که از رویکرد نهادی، چارچوبی را فراهم آورد تا خواننده بر مبنای آن بتواند پاسخ پرسش‌هایی از این قبیل را بیابد.

الف - بروندادهای منفی فساد

فساد اداری به معنای سوء‌استفاده از اختیار عمومی برای انتفاع شخصی است در فساد اداری، قواعد رسمی ناظر بر تخصیص منابع عمومی از سوی کارمندان دولتی در واکنش به پیشنهاد پول یا حمایت سیاسی زیر پا گذاشته می‌شوند. البته سوء‌استفاده از اختیار عمومی می‌‌تواند برای انتفاع حزب، طبقه، قبیله، دوستان، فامیل و مانند آن نیز باشد.

«ویشنی» و «شلیفر» بین دو نوع فساد تمایز قایل می‌شوند. مورد اول فساد بدون دزدی است که در آن مقام دولتی درآمد حاصل از فروش کالاها و خدمات عمومی را به دولت تحویل می‌دهد، اما مبلغی نیز از متقاضیان آنان برای خودش می‌گیرد. مورد دوم نیز فساد همراه با دزدی است که در آن مقام دولتی چیزی به دولت تحویل نمی‌دهد و در واقع فروش کالاها و خدمات عمومی را از آن پنهان می‌کند. در این مورد، قیمتی که متقاضیان می‌پردازند برابر با مقدار رشوه است و ممکن است حتی پایین‌تر از قیمت رسمی کالاها و خدمات عمومی باشد.

به عنوان مثال، کارمند گمرک می‌تواند در ازای اجازه ورود به کالای وارداتی، مبلغی را از وارد کننده آن گرفته و این انتقال را به دولت گزارش نکند. مشکل کارگزاری این امکان را فراهم می‌کند‌.

گرچه فساد اقتصادی، انتقال مالی صرف و در واقع نوعی باز توزیع ثروت از فرد (یا گروهی) به فرد (یا گروه) دیگر در جامعه است و قاعدتا توزیع ثروت را بر هم می‌زند و کیک تولید ناخالص داخلی را بدون تغییر می‌گذارد. ولی بروندادهای منفی آن بر جامعه، به ویژه در بلند مدت، بسیار مخاطره‌آمیز خواهند بود، مطالعات اقتصاد سنجی با استفاده از شاخص‌های ذهنی فساد مخاطره‌آمیز خواهند بود. مطالعات اقتصاد سنجی با استفاده از شاخص‌های ذهنی فساد نشان داده‌اند که فساد تاثیر منفی روی توسعه اقتصادی دارد و محیطی را ایجاد می‌کند که می‌تواند به سقوط رژیم‌های سیاسی بینجامد. همچنین این پدیده می‌تواند تاثیری منفی بر تدارک خدمات اجتماعی به جای بگذارد. ادبیات نظری، سه ماجرا را مشخص می‌کند که این امر از طریق آنها روی می‌دهد. اول آنکه، فساد قیمت خدمات اجتماعی را افزایش داده و سطح عرضه آنها را پایین می‌آورد، دوم آنکه فساد می‌تواند سرمایه‌گذاری در سرمایه ‌انسانی را کاهش دهد و سوم آنکه فساد عایدی دولت را کاهش می‌دهد، که این امر نیز به نوبه خود می‌تواند کیفیت خدمات عمومی را پایین بیاورد. هنگامی که دولت قادر به عرضه خدمات با کیفیت نباشد، تمایل مردم به پرداخت مالیات کاهش یافته و در نتیجه پدیده‌هایی مانند فرار و اجتناب از مالیات امکان بروز می‌یابند. این رفتارها از یک سو به ناعادلانه شدن توزیع درآمد و از سوی دیگر به کاهش خدمات دولتی با کیفیت می‌انجامد و هر دوی این نارسایی‌ها نیز باعث نارضایتی عمومی می‌شوند.

فساد، مناسبات دولت و مردم را در جامعه به شدت تخاصمی و تقابل طلبانه می‌کند. دولتی که عناصری از آن فاسد و رشوه ستانند می‌کوشد حقایق از دید مردم پوشیده بماند و مردمی که به هر حال از آن واقعیت‌ها با خبر می‌شوند. بیشتر و بیشتر به حکومت بی‌اعتماد می‌شوند. بی‌اعتمادی مردم به حکومت، مشروعیت آن را کاهش می‌دهد و در نتیجه توان دولت در پیش بردن سیاست‌ها را به شدت تضعیف می‌کند.

فساد، نوعی رفتار کج منشانه (مخاطره آمیز اخلاقی) و نیز بهره‌برداری انفرادی از اختیار عمومی، یعنی سواری مجانی گرفتن، است بنابراین چگالی (گستره و شدت) آن ذخیره سرمایه اجتماعی را تحلیل می‌برد و مانع از انباشت آن می‌شود. فرسایش تدریجی سرمایه اجتماعی در جامعه، تصمیمات جمعی را پرهزینه و وفاق ملی در آن را دشوار و چه بسا غیر‌ممکن می‌کند. همچنین، فساد، بنا به تعریف، قواعد بازی جامعه، یعنی نهادها، را بر هم می‌زند و این امر نیز به گسترش هزینه‌های معاملاتی می‌انجامد. گستردگی هزینه‌های معاملاتی در هر جامعه سرمایه‌گذاری، تولید و کارآفرینی را فاقد مزیت و اقتصاد را زمین‌گیر خواهد کرد.

ب. رویکردهای تبیین‌کننده فساد اداری

به طور کلی، می‌توان فساد اداری در هر نظام سیاسی را بر اساس شش رویکرد تبیین کرد که عبارتند از: رویکرد هزینه - فایده، رویکرد محرومیت نسبی، رویکرد رانت جویی، رویکرد کارفرما - غیرکارگزار، رویکرد حامی - پیرو و رویکرد اخلاقی .

هر‌کدام از این رویکردها، الزامات سیاسی خاص خود و البته برخی همپوشانی‌ها با یکدیگر دارند که در ادامه به آنها اشاره می‌شود‌:

۱ - رویکرد هزینه - فایده

رویکرد هزینه - فایده بر این ایده مبتنی است که افراد در هر پست و مقامی، همواره کنش‌های خود را بر مبنای معیار هزینه - فایده تحلیل می‌کنند و اصولا زمانی تن به اقدام می‌دهند که منافع حاصل از آن بر هزینه‌هایش بچربد. فساد اداری به مثابه اقدامی غیرقانونی، در بردارنده هزینه‌هایی برای افرادی است که به آن مبادرت می‌ورزند. بازداشت، تعلیق یا انفصال از خدمت، جریمه نقدی و به مخاطره افتادن حیثیت کارمندی که مرتکب فساد اداری می‌شود، از جمله آنها هستند. کیفیت و شدت این هزینه‌ها به عوامل مختلفی از جمله قاطعیت نظام قضایی در برخورد با مفسدان، کارایی سازوکارهای نظارتی و بازرسی در شناسایی موارد فساد‌ اداری، حساسیت‌ رسانه‌ها و افکار عمومی، کیفیت فرصت‌های شغلی در بازار آزاد و قبح و زشتی فساد اداری در فضای عمومی جامعه بستگی دارد. اگر نظام قضایی در پیگیری و مجازات مفسدان اداری سهل‌انگار و آسان‌گیر باشد، سازوکارهای نظارتی از اثربخشی لازم در کشف و شناسایی موارد فساد برخوردار نباشند و یا سیاستمداران در وقوع و گسترش فساد دست داشته باشند، هزینه‌های ارتکاب به آن کاهش و احتمال وقوع فساد افزایش می‌یابد.

بنابراین، در این رویکرد، آنچه میزان تقاضا برای فساد را تعیین می‌کند، قیمت نسبی آن است. به بیان دیگر، کم هزینه بودن فساد، احتمال ارتکاب آن را افزایش می‌دهد. حقوق و دستمزدهای پایین در بخش عمومی، برخورد جانبدارانه و ملاحظه محور نظام قضایی با مفسدان و نگرش ارزشی و حیثیتی به فساد اقتصادی در بخش عمومی قیمت نسبی ستاده فساد را کاهش داده و باعث ارزان شدن آن می‌شود‌.

۲ - رویکرد محرومیت نسبی

از منظر رویکرد محرومیت نسبی، فساد اداری واکنشی از جانب افراد و گروه‌های اجتماعی به نظام سیاسی است که احساس می‌کنند منافع و ترجیحاتشان، آنان آن‌گونه که مورد انتظار است، پوشش داده نمی‌شود. در این حالت، افراد سعی می‌کنند از فرآیندهای سیاسی پذیرفته شده عدول و از نقاط ضعف آن به نفع خود بهره‌برداری کنند. بنابراین باید برنامه‌ها و سیاست‌های یک نظام به گونه‌ای طراحی شوند که احساس محرومیت نسبی سیاسی و اجتماعی را در بین این افراد و گروه‌های اجتماعی کاهش دهند. در واقع، باید توجیهی منطقی برای نابرابری‌های اقتصادی و محرومیت‌ سیاسی و اجتماعی در جامعه وجود داشته باشد.

احساس هرگونه نابرابری و محرومیت غیر‌منطقی و مبتنی‌بر ملاحظات سیاسی، قومی، زبانی و ایدئولوژیکی، توجیهی برای بروز رفتارهای مخاطره‌آمیز اخلاقی و نیز فرصت‌طلبانه از جانب آنهایی که مشمول نابرابری و محرومیت ناروا می‌شوند، خواهد بود. نظام استخدامی مبتنی‌بر شایسته‌سالاری، توجه به توانمندی‌ها و عملکردهای افراد در انتصاب و ارتقاها، تخصیص منابع براساس برابر کردن فرصت‌های برخورداری در جامعه و توجه به صلاحیت در استحقاق‌ها، می توانند در کاهش احساس محرومیت نسبی افراد و گروه‌های اجتماعی موثر باشند.

کاهش احساس محرومیت و نابرابری براساس این رویکرد، به کاهش رفتارهای مخاطره آمیز و فرصت‌طلبانه می‌انجامد.

۳ - رویکرد رانت‌جویی

رویکرد رانت‌جویی مبتنی بر ایده است که سیاسی شدن تخصیص منابع و ایجاد کمیابی‌های ساختگی توسط دولت، از طریق وضع قوانین و مقررات موردی، فرصت‌های استخراج رانت را برای سیاستمداران، مجریان و مردم فراهم مِی‌کند و فساد اداری روشی برای دستیابی به این رانت‌هاست. تنظیم اقتصاد توسط دولت، رانت‌هایی را ایجاد می‌کند و پرداخت رشوه به کارمندان که قاعدتا متولی تنظیم اقتصادند، یکی از شیوه‌های دسترسی به این رانت‌ها می‌باشد. در واقع زمانی که تخصیص منابع، سیاسی می‌شود، این کارمندان دولتند که سازوکار تخصیص منابع خواهند بود. بنابراین افراد و گروه‌هایی که به دنبال حقوق مربوط به موقعیت‌های انحصاری سودآوری هستند که توسط دولت ایجاد می‌شوند. باید آنها را از بازارهای سیاسی شده‌ای که توسط کارمندان کنترل می شوند، خریداری کنند.

کارمندان دولت بر این نکته واقفند که موقعیت‌های انحصاری و مجوزهای مربوطه برای افرادی که به آنها دست می‌یابند، مازادهای قابل ملاحظه‌ای دارد. بنابراین سعی می‌کنند تا از طریق تقاضای رشوه از آنان بخشی از رانت‌ها را به خود انتقال دهند.

ویشنی و شلیفر خاطر‌نشان می‌کنند که ایجاد محدودیت‌ها و کمیابی‌های ساختگی توسط دولت و مجوزهای متعاقب آنها برای افراد و گروه‌هایی که به آنها دست پیدا می‌کنند، رانت انحصاری و برای مقامات دولتی رشوه ایجاد می‌کند. «تانزی» نیز ایجاد کمیابی‌های ساختگی توسط دولت را یکی از زمینه‌های اصلی فساد اقتصادی می‌داند. در این میان، قواعد، مقررات و فرآیندهای مربوط به عرضه کالاها و خدمات عمومی در ایجاد کمیابی‌های ساختگی توسط کارمندان دولت و رشوه‌ستانی آنان، نقش تعیین‌کننده‌ای دارند.

نبود شفافیت در قواعد، بخشنامه‌ها و فرآیندهای عرضه کالاها و خدمات بستر مناسبی برای فساد فراهم می‌کنند. همچنین تانزی (۱۹۹۸) مقررات و صدور مجوزهای مختلف را نیز یکی از زمینه‌های اصلی فساد به ویژه در کشورهای در حال توسعه می‌داند. وی معتقد است که مقررات و مجوزها نوعی از قدرت انحصاری به مقامات دولتی می‌دهند که ممکن است از آن برای استخراج رشوه از افراد و بنگاه‌هایی که به آن مجوزها و اختیارات دولتی نیاز دارند بهره‌برداری کنند. وجود مقررات که اغلب شفاف نیستند و در دسترس همگان نیز نمی‌باشند، نیاز به تماس‌های زیاد بین شهروندان و کارمندان دولت را ایجاد می‌کند. بنابراین لازم است که افراد در راستای کسب مجوزها و نیز گفت‌وگو با کارمندان، مقدار زیادی وقت صرف کنند.

این امر نیز ضرورت پیشنهاد مبلغی پول برای صرفه‌جویی در وقت را به وجود می‌آورد. البته تانزی خاطر نشان می‌کند که هر بخش عمومی با کیفیت بالا باید مقررات کافی و روشنی برای جهت‌دهی فعالیت‌های اقتصادی (و غیره) داشته باشد، اما این مقررات نباید آنقدر زیاد و مبهم باشند که قدرت اضافی به کارمندان بدهند. وی استدلال می‌کند که چون بسیاری از اشکال مقررات به تخصیص بودجه یا تصویب رسمی نیاز ندارند، پس کمتر مورد مداقه قرار می‌گیرند و امکان سوء‌استفاده‌های بسیار در آنها وجود دارد.

بنابراین بر مبنای رویکرد رانت‌جویی، فساد اداری محصول ایجاد کمیابی ساختگی توسط دولت، فراوانی مقررات و قواعد موردی و صراحت و شفافیت نسبتا پایین آنها در بخش عمومی است. بر این اساس، هرگونه تلاش برای کاهش فساد اداری چنانچه موارد ذیل را در برنگیرد، بیهوده خواهد بود:

یک. تعدیل و اصلاح قوانین و مقررات زاید در خصوص عرضه کالاها و خدمات در بخش عمومی، به گونه‌ای که تنظیم اداری فعالیت‌های اقتصادی و نیز امکان تفسیر شخصی قوانین و مقررات توسط کارمندان را به حداقل برساند.

منبع: فصلنامه مطالعات راهبردی شماره ۲۹