بوتسوانا

مایکل تودارو

مترجم: دکتر غلامعلی فرجادی

داستان موفقیت کشور آفریقایی در خطر

بوتسوانا یک کشور کوچک قفل شده در زیر صحرای آفریقا با رشد جمعیت بالا و نرخ بالای مرگ‌ومیر است، ولی به‌رغم این مساله این کشور از زمان استقلال از بریتانیا در سال ۱۹۶۶ یکی از بالاترین نرخ رشد درآمد سرانه را به دست آورده است. بوتسوانا نشان داده است که ثروت معدنی می‌تواند در یک کشور که دارای توسعه سیاسی مناسب است مزیت باشد. بوتسوانا بالاترین نرخ رشد را در زیر صحرای آفریقا تجربه کرده است: بوتسوانا از مرتبه یکی از فقیرترین کشورهای جهان به کشوری با درآمد سرانه بالاتر از ترکیه، تایلند یا برزیل رسیده است. چه چیز این موفقیت قابل‌توجه را توضیح می‌دهد. این موردی است که در آن نظریه‌های مکتب نئوکلاسیک مدرن نتیجه داده است و منافع سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی برای رشد بالا کاملا واضح است. علاوه بر این، موفقیت هم بر پایه جغرافیای مطلوب (ذخایر بالای الماس) و هم نهادهای مطلوب (حمایت نسبتا کارآ از مالکیت خصوصی، حاکمیت قانون و انگیزه‌های خوب برای دولت برای ایفای یک نقش سازنده) بوده است. وقتی هر دو مورد فوق وجود داشته باشد شرایط برای توسعه به طور خاص فراهم می‌شود.

ثروت الماس بوتسوانا وسیع است و به همین دلیل، تجربه بوتسوانا نشان می‌دهد که «نفرین منابع طبیعی» به طور یکسان همه کشورها را در برنمی‌گیرد. اگر چه الماس یک دوست خوب دیکتاتورها در کشورهایی مانند جمهوری کنگو و سیرالئون بوده است، در بوتسوانا صادرات الماس با دموکراسی و توسعه سازگار بوده است.

جفری هربست(۱)، محقق برجسته در توسعه سیاسی تطبیقی آفریقایی می‌گوید: بوتسوانا یکی از معدود کشورهای آفریقایی با جغرافیای مناسب برای تحکیم قدرت دولت - ملت است. جمعیت در بخش شرقی کشور متمرکز است. یعنی جایی که مرکز کشور یعنی گابورون(۲) قرار دارد. در مقایسه کشورهایی مانند نیجریه و کنگودارای مراکز جمعیتی بسیار پراکنده هستند. بوتسوانا یک کشور دموکراسی چند حزبی است، اگر چه کشور تحت حزب دموکراتیک بوتسوانا اداره شده است. از سال ۱۹۶۵ هر ۵ سال یک بار انتخابات برگزار می‌شود. رسانه‌ها آزادند و هیچ زندانی سیاسی وجود ندارد. بوتسوانا یک چنین نتایج خیره‌کننده سیاسی و اقتصادی را کسب کرده است در حالی که در نیمه اول تاریخ خود با رژیم‌های اقلیت سفید پوست محصور شده است (در آفریقای جنوبی، زیمبابوه و نامبیا) و حتی عوارض خارجی جنگ‌های داخلی کشورهای همسایه متوجه این کشور شده و یک جریان ثابت پناهندگان به این کشور نظم اجتماعی را مورد تهدید قرار داده است.

بوتسوانا برخی عدم‌مزیت‌های جغرافیایی را که در سایر کشورها می‌تواند به عنوان مانع رشد و توسعه عمل کند داشته است. این کشور یک کشور قفل شده بدون دسترسی به بنادر دریایی است، ویژگی که از نظر آماری با رشد پایین همراه است. این کشور همچنین شرایط بدی برای کشاورزی دارد. فقط در حدود ۴ درصد زمین به سادگی کشت می‌شود. عمده مساحت کشور در بیابان کلاهری(۳) است که فقط مناسب برای چرا در تابستان است (تقریبا تمام بارندگی در ماه‌های تابستان صورت می‌گیرد). خشکسالی ۵ ساله نیمه دهه ۱۹۸۰ با هر استانداردی بسیار شدید بود و سایر خشکسالی‌های جدی به طور منظم کشور را تکان داده است. وضعیت آب و هوایی استوایی است و کشورهای استوایی عموما از نظر سطح درآمد و رشد فقیرتر هستند. بوتسوانا همچنین نشان می‌دهد که نرخ بالای رشد جمعیت همیشه به رشد پایین درآمد سرانه منجر نمی‌شود.

به این ترتیب بوتسوانا نشان می‌دهد که جغرافیا سرنوشت را تعیین نمی‌کند و نهادهای خوب می‌توانند از فرصت‌های جغرافیا استفاده کند. این مساله نشان می‌دهد که نهادهای خوب می‌تواند بر محدودیت‌های تحمیل شده به وسیله جغرافیا فایق آید. دارون آسم اوغلو(۴)، سایمون جانسون(۵) و جیمز رابینسون(۶) موفقیت بوتسوانا را به نهادهای مطلوب، به ویژه حمایت از حقوق مالکیت نسبت می‌دهند.

توسعه موفق، نیازمند کالاهای عمومی و خصوصی است. ضروری است که دولت را از انجام کارهای زیان‌آور بازداریم (مانند درگیر شدن در رفتارهای انگلی یا غارتگری) و همزمان باید دولت را تشویق کنیم که از توسعه اقتصادی با زمینه گسترده حمایت کند، از جمله فراهم کردن کالاهای عمومی که برای توسعه اقتصادی ضروری است. به این دلیل، ضرورت‌های حداقلی از یک سو شامل همبستگی اجتماعی است که بتواند از زد و خوردهای گسترده مانند جنگ‌های داخلی جلوگیری کند و از سوی دیگر وجود دولتی است که در مقابل جامعه مسوولیت‌‌پذیر باشد. همان گونه که قبلا گفته شد، بوتسوانا یک جامعه دموکراتیک چند حزبی با عملکرد خوب است. اگر چه حزب دموکراتیک بوتسوانا هیچ‌گاه قدرت ملی را از دست نداده است. شواهد نشان می‌دهد که این حزب به تهدیدهای انتخاباتی از طریق بهبود ارائه خدمات دولتی واکنش نشان داده است. دولت یک نقش سازنده در اقتصاد را از طریق فراهم کردن زیرساخت‌ها، خدمات گسترده اطلاعات و آموزش و خدمت یارانه‌ای و سایر حمایت‌ها برای توسعه صنعت دامداری انجام داده است: این خدمات به طور گسترده به مردم ارائه شده است و نه فقط به گروه خاصی از جامعه. دولت همچنین به طور سازنده روابط خود را با منافع بخش معدن مدیریت کرده است و سرمایه‌گذاری‌های شرکت‌های خارجی را از طریق دریافت بخشی از سود آنان تشویق کرده است، بدون آنکه وسیله خروج سرمایه‌گذاری آنان را فراهم کند. برای مثال، قراردادهای مناسبی با کارتل الماس

دی بیرز(۷) منعقد کرد که منجر به دریافت کامل نیمی از سود شرکت به شکل مالیات بر درآمد گردید.

دولت به نوبه خود این منابع را به طور سازنده صرف هموار کردن خدمات دولتی از سال‌های خوب به سال‌های بدکرد و نیز سرمایه‌گذاری‌های سنگینی در آموزش به عمل آورد. مهم این است که چگونه یک کشور درآمد خود را هزینه می‌کند و مهم نیست درآمد وی کم باشد یا زیاد. بوتسوانا پوشش آموزش ابتدایی را کامل کرده است، که یک موفقیت نادر در آفریقا است.

از سال ۱۹۸۲ تا ۱۹۸۷، بوتسوانا از یک خشکسالی بی‌رحمانه که به شدت بر مردم فقیر روستایی تاثیر گذاشت رنج برد. در بسیاری از کشورها وضعیت دشوار تا زمان شروع قحطی برای جلب توجه جهانی نادیده گرفته می‌شود، ولی بوتسوانا نظام تامین اجتماعی را ایجاد کرد و از طریق یک نظام سه محوری نگذاشت موجودی غذای طبقات فقیر کاهش یابد.

همان طور که جین درز و آمارتیاسن ذکر می‌کنند این سه محور عبارت بودند از:

اول- تضمین اشتغال عمومی با دستمزدهای نقدی که بتواند صرف مواد غذایی شود.

دوم - توزیع مستقیم مواد غذایی به گروه‌های هدف.

سوم- برنامه‌هایی برای افزایش بهره‌وری کشاورزی و موجودی مواد غذایی.

رسانه‌های آزاد و نظام دموکراتیک به نظر می‌رسد عوامل مهمی در این ارتباط بودند.

در سایر شاخص‌های توسعه انسانی مانند مرگ‌ومیر کودکان و بهداشت نیز بوتسوانا خوب عمل کرده است، ولی به هر حال، بوتسوانا در سال ۲۰۰۵ در بین ۱۷۷ کشور رتبه ۱۳۱ را از نظر شاخص توسعه انسانی داشته است که ۷۳ رتبه از رتبه درآمد سرانه‌اش پایین‌تر بوده است. به عبارت دیگر رتبه توسعه انسانی بوتسوانا بسیار پایین‌تر از رتبه درآمد سرانه پیش‌ بینی شده‌اش

بوده است. علت پایین بودن رتبه توسعه انسانی بوتسوانا مربوط به بالا بودن مرگ‌ومیر ناشی از ایدز بوده است. بوتسوانا بالاترین آلودگی ناشی از ایدز را در جهان دارد. لیکن در سایر موارد، عملکرد توسعه انسانی بوتسوانا در مقایسه با کشورهای زیر صحرای آفریقا فوق‌العاده مطلوب بوده است. به‌رغم اپیدمی ایدز فقط ۷ کشور در این منطقه شاخص توسعه انسانی بالاتری دارند.

پرسش اساسی‌تر این است که چرا بوتسوانا قادر شده است که نهادهای بهتر و پایدارتری را ایجاد کند؟

تحقیقات آسم اوغلو، جانسون و رابینسون نشان می‌دهد که ۵ عامل زیر در این ارتباط اهمیت داشته است:

۱- بوتسوانا نهادهای قبیله‌ای پیش از دوران استعمار داشته است که مشارکت همگان را تشویق می‌کرد و محدودیتی برای برگزیدگان سیاسی وضع می‌کرده است. افراد معمولی اجازه داشتند پیشنهاد دهند و بزرگ قبیله را نقد کنند.

۲- استعمار بریتانیا به دلیل ماهیت پیرامونی بوتسوانا در ارتباط با امپراتوری بریتانیااثر محدودی بر این نهادهای پیش از استعمار داشته است.

۳- در زمان استقلال، بزرگان قبیله و رمه‌داران از نظر سیاسی نیرومند بودند و در جهت منافع اقتصادی آنان بود که حقوق مالکیت را حفظ و قانونی می‌کردند.

۴- درآمد ناشی از الماس به اندازه کافی رانت برای بازیکنان اصلی سیاسی ایجاد می‌کرد و به دلیل افزایش هزینه‌های فرصت آنان، از جست‌وجوی رانت بیشتر مایوس می‌شدند.

۵- رهبران سیاسی تصمیمات قابل‌لمسی می‌گرفتند. این تصمیمات شامل انتقال حقوق معادن الماس از قبایل (بنگ واتو) به کنترل ملی بود (این انتقال ابتدا به وسیله رهبر پس از استقلال سرتسه خاما(۸) که خود یک عضو قبیله بنگ واتو بود صورت گرفت). کاهش قدرت رهبران قبایل یک تصمیم دیگر بود. هر یک از این تصمیمات احتمال درگیری بین قبایل را که بسیاری از دیگر کشورهای آفریقایی با آن روبه‌رو هستند، کاهش می‌داد. می‌توان گفت که اگر چه نخبگان سهم خوبی از تخم مرغ‌های الماس دارند، لیکن آنان غاز را نکشتند یا برای افزایش سهم خود با موانع واقعی در توانایی‌های خود روبه‌رو شدند؛ بنابراین ویژگی‌های نامطلوب جغرافیایی لزوما سرنوشت را نمی‌سازد، منابع طبیعی می‌تواند نفرین نباشد و نهادهای خوب می‌تواند عملکرد اقتصادی برتری را فراهم کند. با داشتن مزیت نسبی روشن در منابع طبیعی و نهادهای حمایت‌کننده، بوتسوانا به طور موفقیت‌آمیزی با سرمایه‌گذاران خارجی قراردادهایی در جهت منافع ملی منعقد کرد، بدون اینکه با فساد جدی روبه‌رو شود. در نتیجه، به نظر می‌رسد رویکرد نئوکلاسیکی - با تاکید بر سرمایه انسانی مورد نیاز و ضرورت نهادهای مناسب، حمایت از صادرات و تقسیم منافع رشد - توضیح خوبی برای این موفقیت کشور داشته است.

ولی شاید مهم‌ترین سوال بی‌پاسخ مانده باشد. کشورهایی که فاقد نهادهای اقتصادی مناسب هستند یا عواملی که منجر به توسعه نهادهای دولتی باکیفیت می‌شود را ندارند برای بهبود نهادها چه باید بکنند؟

مسوولان در سایر کشورهای آفریقایی که به دنبال اصلاح سیاست‌های خود هستند، می‌توانند برخی از بهترین ویژگی‌های دولت در بوتسوانا را تقلید کنند و شکست‌های دولت و بخش خصوصی و نیز موفقیت‌های نسبی کشورهای همسایه را اشاعه دهند. جوامع به عنوان یک مجموعه می‌توانند خود را در تله فقر بیابند که در آن رفتار دولت خود بخشی از دایره فقر توسعه‌نیافتگی است. حضور یک نقش مثبت منطقه‌ای در پراکنده کردن توسعه موفق همانند مورد ژاپن در شرق آسیا اهمیت زیادی دارد.

به‌رغم این موفقیت، بوتسوانا ممکن است با عمیق‌ترین بحران از زمان استقلال مواجه شود. بوتسوانا اکنون یک سطح بالای نابرابری درآمدی را دارد که قابل‌مقایسه با کشورهای آمریکای لاتین است و نیز از نرخ بالای بیکاری مزمن رنج می‌برد، ولی بدترین مساله بوتسوانا ایدز است. بر طبق گزارش‌های سازمان ملل، ۳۵ درصد زنان باردار ایدز دارند.

خوشبختانه، ایدز در میان جوانان ۱۵ ساله و پایین‌تر کمتر از دو درصد است که یک علامت امیدوارکننده است، به ویژه اگر بیماری بتواند از طریق تغییرات نوع زندگی و روابط جنسی مطمئن متوقف شود، ولی گزارش سازمان ملل نشان می‌دهد که ۶۰ درصد جوانان به خدمات بهداشتی دسترسی ندارند. بدون ایدز، امید به زندگی در بدو تولد به ۳۵ سال در سال ۲۰۰۵ رسید.

سازمان ملل پیش‌بینی می‌کند که تا سال ۲۰۱۰ یک پنجم کودکان در بوتسوانا یتیم خواهند شد. معقول است بپرسیم که اگر بوتسوانا دارای یک چنین نهادهای خوب و خدمات دولتی با کیفیتی است، چگونه کشور اجازه داده است که ایدز به یک چنین سطح بالایی برسد؟ شکست دولت در پاسخگویی به همانند اوگاندا، ممکن است انعکاسی از کیفیت ناسازگار خدمات دولتی یا ویژگی‌های فرهنگی باشد. اکنون آزمون این است که آیا کیفیت دولت و توسعه اجتماعی می‌تواند گسترش ایدز را به نسل بعد متوقف سازد. بوتسوانا حداقل بهتر از کشور (آفریقای جنوبی) در این مورد پاسخگو بوده است. امید است که بیماری ایدز تا حدودی متوقف شود و اگر چنین شود، بوتسوانا دوباره به عنوان مرکز امید برای توسعه گسترده‌تر در آفریقا خواهد درخشید.

پاورقی‌ها

۱ - Jeffery Her best

۲ - Gaborone

۳ - Kalahari

۴ - Daron Acemoglu

۵ - Simon Johnson

۶ - James Robinson

۷ - De Beers

۸ - Seretse Khama