تحلیل اثرات و تبعات هدفمند کردن یارانه‌ها در بخش کشاورزی و ارائه راهکار

در حمایت از گسترش بیمه‌های کشاورزی

رامین امینی *
یکی از سیاست‌های دولت در حمایت از تولید‌کنندگان اعطای یارانه است. بخش کشاورزی نیز از این قاعده مستثنی نمی‌باشد.

رامین امینی *
یکی از سیاست‌های دولت در حمایت از تولید‌کنندگان اعطای یارانه است. بخش کشاورزی نیز از این قاعده مستثنی نمی‌باشد.

با توجه به ماهیت و وقوع ریسک در این بخش نحوه اعطای یارانه نیز توجه خاصی را می‌طلبد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که اعطای یارانه به تولید بخش کشاورزی سهم اندکی از کل یارانه‌های بخش دارد و بهتر است دولت با هوشمندی و تدبیر و رعایت اولویت‌ها با افزایش سهم تولید از یارانه‌های اختصاص یافته حمایت خود را از تولید کشاورزی افزایش دهد. از میان یارانه‌های تولیدی کشاورزی یارانه بیمه کشاورزی از نظر فنی و مدیریتی توجیه منطقی دارد، چرا که با بیمه نخست آنکه: شاغل واقعی فعالیت کشاورزی از حمایت برخوردار شده ثانیا: بیمه با بهبود شاخص‌های مدیریتی به افزایش بهره‌وری (Productivity)عوامل تولید کمک کرده و چرخه‌ای ایجاد می‌کند که اعطای یارانه باعث افزایش بهره‌وری و افزایش بهره‌وری اصولا نیازبخش به حمایت دولت را کم‌رنگ می‌کند.
یارانه، افزایش بهره‌وری، بیمه کشاورزی
این نوشتار برآن است تا نگاهی کوتاه و تا حد توان دربرگیرنده به موضوع روز که از آن به نام‌های گوناگون طرح تحول اقتصادی (که جانگاه آن هدفمند کردن نظام یارانه‌ای کشور بر گرانیگاه دو استوانه کلان انرژی و غذا است) داشته باشند و از آن به عنوان مدخلی به تاثیر و تاثر هدفمند کردن یارانه‌ها در توسعه بهره‌وری تولید در بخش کشاورزی، بهره برد. همچنین نگاهی به مدیریت ریسک
(Risk Management) به عنوان سیاستی کارآمد و آزموده در افزایش بهره‌وری مشتمل بر کاهش داده‌ها و افزایش ستانده‌های بخش با ابزار بیمه کشاورزی، خواهد داشت.

نیم ‌نگاهی به اقتصاد ایران
بررسی توانمندی‌ها و پتانسیل‌های موجود در اقتصاد ایران نشان می‌دهد که این اقتصاد از ظرفیت‌های قابل توجهی برخوردار است، با این حال، بررسی عملکرد مولفه‌های کلیدی اقتصاد کلان اعم از رشد اقتصادی و دیگر شاخص‌های توسعه یافتگی نمایانگر این است که با وجود برخورداری از ظرفیت‌های بالا و نیز تلاش مسوولان در دستیابی به سطوح بالاتر توسعه همچنان اقتصاد ایران با مشکلات ساختاری چون کندی و نوسان رشد، تورم بالا و نابرابری توزیع درآمد روبه‌رو است.
ریشه این مشکلات را می‌توان در پایین بودن کارآمدی و بهره‌وری (Efficiency)، هدفمند نبودن نظام یارانه‌ها، کارآیی پایین نظام مالیاتی، کاستی‌های نظام گمرکی، تنگناهای نظام بانکی و تناقض در نظام ارزش‌گذاری پول ملی جست‌وجو کرد.
در کنار پتانسیل‌های انسانی، فرهنگی، ژئوپلتیک، منابع طبیعی نقش پررنگی را ایفا می‌کند.
تنوع شرایط اقلیمی ‌(نزدیک بر ۱۰ اقلیم مختلف)، برخورداری از ۲۹ میلیون هکتار اراضی مزروعی (Arable)،۱۲میلیون هکتار جنگل، ۹۰ میلیون هکتار مرتع، دسترسی به منابع آبی به میزان ۱۲۰ میلیارد مترمکعب، دسترسی به ذخایر و گونه‌های متنوع گیاهی و حیوانی، جایگاه پنجم جهان از نظر دسترسی به منابع نفت و جایگاه هجدهم دسترسی به منابع گاز و نیز دسترسی به سایر ذخایر معدنی از ویژگی‌های این پتانسیل و مبین وضعیت مطلوب جهت دستیابی به رشد بالاتر اقتصادی است.

اقتصاد کشاورزی ایران
بخش کشاورزی به همراه شکار، جنگلداری و ماهیگیری از کل ارزش افزوده بخش‌های اقتصادی در محصول ناخالص داخلی طبق آمار ارائه شده توسط مرکز آمار ایران در سال 1386 سهم 2/11‌ درصد و از میان شاغلان 10 ساله و بیشتر بدون در نظر گرفتن کارگران فصلی 8/22‌ درصد را به خود اختصاص داده است.
از مجموع ۴۷/۳ میلیون واحد بهره برداری در کشور حدود ۷/۸۶درصد آنها را واحدهای زیر ۱۰ هکتار تشکیل داده ومتوسط اندازه واحدهای زیر ۱۰ هکتار طی سال‌های مورد بررسی کاهش یافته است و میانگین کل کشور نیز طی این دوره از ۰۵/۶ به ۰۷/۵ هکتار رسیده است.
بنا به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس بیش از 90 درصد آب کشور در بخش کشاورزی مورد استفاده قرار می‌گیرد که اگر تنها راندمان کاربردی آب در این بخش به میزان 5 درصد افزایش یابد، مقدار آب صرفه‌جویی شده معادل با کل نیاز بخش‌های دیگر خواهد بود.
از دیدگاهی دیگر روند کاهش جمعیت روستایی دربردارنده این پیام است که باید به دنبال ایجاد فضایی مناسب برای مواجهه با این پدیده باشیم؛ به عبارتی دیگر باید ظرفیت‌های جدید در اقتصاد کشور و مناطق روستایی تعریف شود و به طور منطقی با این روند کاهشی برای بالندگی معیشت و اقتصاد جامعه استفاده شود.
آمارها همچنین ما را مجبور به پذیرش دو واقعیت می‌کند، یکی این که سرانه دستیابی به زمین در بخش کشاورزی در کشورهای در حال توسعه از جمله ایران اندک است (7/0هکتار) و این در حالی است که این میزان در کشورهای توسعه یافته ۶‎/۵۹ هکتار است.
حال با افزایش رو به انفجار جمعیت و نیاز این جمعیت به تامین غذا، کاهش سرانه زمین برای هر شاغل کشاورزی و گسترش خرده مالکی در کشور، وضعیت رو به گذار از اقتصاد معیشتی، سهم بالای مصرف آب در بخش کشاورزی و افزایش نرخ بیکاری در میان شاغلین بخش و بالطبع افزایش مهاجرت از روستاها به شهرها شکاف وسیع مطالعه در افزایش بهره‌وری عوامل این بخش را واضح می‌سازد.

وضعیت تخصیص یارانه‌ها در بخش کشاورزی
به طور کلی یارانه (subsidy) بهایی است که دولت‌ها برای رساندن کالا و خدمات به دست مصرف‌کننده به قیمت ارزان‌تر و حمایت از توان رقابت تولیدکنندگان پرداخت می‌کنند.
بررسی نظام یارانه کالاها و خدمات کشورمان نشان می‌دهد که برخلاف بسیاری از کشورها، سهم عمده یارانه‌ها را «یارانه مصرفی» تشکیل می‌دهد. در حالی که در بخش کشاورزی پرداخت مستقیم دولت بابت یارانه کود شیمیایی در سال ۱۳۸۳ معادل ۶۵۰ میلیارد ریال و پرداخت یارانه خرید گندم ۸/‌‌‌‌‌‌‌‌۰۴۹'۱۴ میلیارد ریال بوده است. ‌
در دهه‌های اخیر نیز به برکت افزایش درآمدهای نفتی، یارانه غذا از رشد قابل ملاحظه‌ای برخوردار بوده و از 4/5 میلیارد ریال در سال 1352 به 7‌‌‌/‌‌‌‌901'31 میلیارد ریال در سال 1384 افزایش یافته که رشد سالانه‌ای معادل 32 درصد را نشان می‌دهد.
اعطای یارانه بدون هیچ قید و‌بندی موجب بروز مشکلاتی نظیر افزایش هزینه‌های دولت، ناکارآیی و فساد نظام توزیع و افزایش ضایعات می‌شود. بیشتر کشورهایی که پرداخت یارانه را به صورت فراگیر انجام می‌داده‌اند، از دهه ۱۹۸۰ به دلایل مختلفی چون پرهزینه بودن یارانه فراگیر در اثر رشد جمعیت و افزایش قیمت مواد غذایی، ناکارآیی نظام توزیع دولتی و اثرات منفی کنترل قیمت محصولات بر تولیدکنندگان محصولات یارانه‌ای اقدام به هدفمند نمودن یارانه‌ها کرده است.
یارانه تخصیص داده شده به بخش کشاورزی طبق قانون بودجه سال 1388 مبلغ 8550 میلیارد ریال به نهاده‌های کود شیمیایی، بذر، نهال، تراکتور، کمباین، بهینه‌سازی در مصرف سموم و دفع آفات نباتی و کود شیمیایی، تامین وجوه اداره شده جهت توسعه فعالیت‌های کشاورزی، توسعه خدمات بهداشتی درمانی دام‌های عشایری و روستایی، خورام دام و اصلاح نژاد دام روستایی، واکسن دام، سموم و مواد ضدعفونی‌کننده، مواد بیولوژیک و خدمات هواپیمایی ویژه می‌باشد.
مشاهده می‌شود که یارانه‌های تولیدی بخش طی سال‌های ۱۳۸۴-۱۳۸۱روند افزایشی داشته، ولی برای سال ۱۳۸۵ دچار کاهش شده است. ذکر این نکته ضروری است که پرداخت بخش عمده یارانه توسط سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان انجام می‌شود.
این یارانه‌ها توسط سازمان حمایت به سازمان‌هایی مانند سازمان غله، سازمان تعاون روستایی، سازمان امور عشایر و... وزارتخانه‌های مختلفی مانند وزارت جهاد کشاورزی، وزارت نیرو، وزارت کشور، وزارت بازرگانی و...تحت عناوین مصرفی، تولیدی و خدماتی داده می‌شود که عمده آن یارانه برای مصر‌ف‌کنندگان می‌باشد. در عین حال دولت به صندوق بیمه و بانک کشاورزی نیز بخش دیگری از یارانه را پرداخت می‌نماید، لذا با توجه به اینکه همه اقلام یارانه توسط یک دستگاه پرداخت نمی‌شود، دسترسی به اطلاعات کامل و شفاف در مورد میزان و نحوه پرداخت با مشکل مواجه است.
مشاهده می‌شود که روند تغییرات یارانه تولیدی بخش کشاورزی در مقایسه با یارانه پرداختی برای مصرف‌کنندگان از سال ۱۳۸۱ تا ۱۳۸۳ در حال کاهش بوده است، ولی از سال۱۳۸۳ تا سال ۱۳۸۵ فاصله به تدریج کاهش می‌یابد، به عبارت دیگر طی سال‌های اخیر یارانه پرداختی برای مصرف‌کنندگان دچار افزایش چشمگیری شده است و این در حالی است که یارانه تولیدی برای بخش کشاورزی (به‌رغم اهمیت بخش کشاورزی به عنوان زیر بنای توسعه کشور) با افزایش بسیار کندی همراه بوده است.

اعطای یارانه به بخش کشاورزی
از طریق پرداخت بخشی از حق بیمه
بخش کشاورزی برای پیشرفت و توسعه نیازمند حمایت دولت است و دولت برای جلوگیری از کاهش سرمایه‌گذاری و افزایش تولید در این بخش سیاست‌های مختلفی اعمال کرده است که در این راستا برخی از مهم‌ترین سیاست‌ها عبارت است از:
- اعطای یارانه به نهاده‌های تولید
- اعطای یارانه به اعتبارات و تسهیلات بخش جهت امور جاری و سرمایه‌ای
- تعیین قیمت‌های خرید تضمینی محصولات کشاورزی
- اعمال محدودیت‌های تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای بر واردات محصولات کشاورزی
- پرداخت یارانه به صادر‌کنندگان محصولات کشاورزی
- ارائه رایگان انواع خدمات توسعه‌ای و ترویجی
- پرداخت غرامت به خسارت‌دیدگان از بلایای طبیعی
- اختصاص یارانه به بیمه کشاورزی
- انجام سرمایه‌گذاری‌های زیر بنایی مختلف برای توسعه روستایی
نمودار ۳ نشان‌دهنده رشد چشمگیر یارانه بیمه کشاورزی از یارانه‌های تولیدی بخش در مقابل رشد منفی یا در واقع کاهش سهم سم و بذر است. بعد از حق بیمه سهم دولت سود تسهیلات کشاورزی بیشترین رشد را داشته است که می‌تواند بیانگر هدفمندی یارانه‌های تولیدی به سمت و سوی یارانه‌های مطمئنی باشد که کارآیی عوامل تولید نیز به همراه آنها افزایش یابد.
با توجه به اهمیت بیمه کشاورزی در مدیریت ریسک و تثبیت درآمد کشاورزان، تزریق یارانه به این مقوله از اهمیت بالایی برخوردار است و سهم زیادی از یارانه‌های بخش به بیمه کشاورزی در کشورهای توسعه یافته نشانگر این امر است. در کشورهای با گسترش مطلوب نظام بیمه، دولت یارانه‌هایی را به این بخش اختصاص داده است که این یارانه‌ها شامل درصدی از حق بیمه (Premium) محاسبه شده و غرامت پرداختی(Indemnity) توسط صندوق بیمه (در صورت عدم پوشش هزینه‌های اجرایی و غرامت‌های آنها توسط حق بیمه‌های دریافت شده) می‌باشد.
از آنجایی که این یارانه‌ها به عنوان منابع عمومی‌هستند و می‌تواند به هر صورتی هزینه شود باید اختصاص آن به بخش‌های مختلف هدفمند باشد تا علاوه بر بهره‌مندی مستقیم و غیرمستقیم اقشار مختلف و حمایت اصولی از بخش، از هدر رفتن منابع و سرمایه‌های ملی جلوگیری به عمل آمده و موجبات توسعه پایدار کشاورزی را فراهم سازد.
بدین منظور طرح گروه‌بندی محصولات زیر پوشش بیمه توسط گروه تحقیق و بازاریابی صندوق بیمه کشاورزی ضمن برقراری امکان تخصیص منابع مالی دولت به بیمه کشاورزی و اجرای آن در سال زراعی 87-86 توانسته موجب حمایت بیشتر از تولیدکنندگان محصولات عمده و اساسی کشاورزی گردد و نیز از آنجایی که عوامل تولید این بخش، گستره‌‌ای به وسعت فرش زمین و بام آسمان دارد و جزء محدودیت‌های تولید به معنی عدم امکان افزایش در مقابل رشد انفجاری و لجام گسیخته جمعیت دارد می‌تواند موجب بهره‌وری عوامل تولید کشاورزی و افزایش تولید از این تنها راه باقی مانده گردد.
این طرح جامع نگاهی از زوایای مختلف به هدفمند نمودن یارانه کرده است؛ به طوری که بر اساس حداقل درصدهای پیشنهادی در طرح گروه‌بندی محصولات زراعی بار مالی دولت را بیش از میزان ۷۴۴ میلیارد ریال کاهش داده است.

نتیجه گیری
آنچه از مقال فوق برمی‌آید این است که با توجه به ماهیت ریسک‌پذیری بالای بخش کشاورزی، لزوم حمایت دولت از این بخش ضروری است.
اعطای یارانه به بیمه کشاورزی به عنوان یکی از سیاست‌های اعمال شده از سوی دولت به منظور حمایت از تولید و تولیدکننده باعث ایجاد نظام پایدار همراه با کارآیی بخش خواهد بود.
نگاهی اجمالی به حق بیمه‌های اخذ شده از کشاورز و حق بیمه سهم دولت در کنار هزینه‌های غرامت‌های پرداختی به علاوه هزینه‌های اجرایی در ربع قرن تلاش بیمه کشاورزی بیانگر رشد شتابان یارانه‌های دولت است که در آینده نیز رو به افزایش است، لذا لزوم هدفمند کردن این یارانه‌ها در قالب طرح گروه‌بندی محصولات احساس شده و علاوه بر کاهش بار مالی دولت موجب افزایش کارآیی و تخصیص بهینه عوامل تولید خواهد شد.
بنابراین با توجه به رسالت صندوق بیمه کشاورزی و رسیدن به اهداف برنامه پنجم هدفمند نمودن یارانه‌های تخصیصی بیمه کشاورزی علاوه بر کاهش بار مالی دولت نسبت به سال‌های قبل موجب افزایش راندمان و بهره‌وری عوامل تولید گردیده است.
بر اساس آنچه در این نوشتار آمد؛ با ورود به عرصه جهانی، عضویت در سازمان تجارت جهانی(WTO) و واقعی شدن قیمت‌ها در بازار رقابت جهانی، کشاورزی باید به گونه‌ای مدیریت شود که سودآور باشد و این ممکن نیست مگر با افزایش بهره‌وری عوامل تولید.
بدین منظور باید سرمایه‌گذاری در این بخش با ضریب امنیتی بالا انجام گیرد که از راهکارهای این افزایش امنیت ایجاد رقابت با دیگر بخش‌ها یعنی صنعت و خدمات بوده، انگیزه و رغبت سرمایه‌گذاران برای سرمایه‌گذاری در تولید کشاورزی ایجاد گردد تا این بخش هم از نظر سودآوری و ارزش افزوده با صنعت و خدمات وارد رقابت شود. ایجاد درآمد مطمئن و قابل قبول برای تولید‌کننده بخش کشاورزی به صورت راهبردی و اقتصادی کردن کشاورزی نیز می‌تواند ما را در نیل به این هدف یاری رساند.
اما گفتنی است؛ نظر به ناگزیر بودن ریسک در فعالیت‌های بخش کشاورزی که مثال کارخانه‌ای بدون سقف و حصار در معرض خطر قرار دارد و با نگاهی به موقعیت جغرافیایی ایران که روی کمربند خشکی و خشکسالی زمین، با ثلث بارندگی متوسط نسبت به میانگین جهانی و تبخیر و تعرق 3برابر متوسط جهانی، جایگاه یازدهم ایران در رتبه‌بندی کشورهای بلاخیز و رخداد 31 نوع بلیه طبیعی از 40 نوع بلایای طبیعی در کشورمان این را خاطرنشان می‌کند که باید نگاه مسوولان به این بخش نگاهی ویژه باشد.
بررسی تذکرات نمایندگان مجلس شورای اسلامی‌ به مسوولین اجرایی بخش کشاورزی نشان می‌دهد اکثر این تذکرات برای خسارات از جمله خسارات ناشی از خشکسالی حوزه‌های انتخابیه مربوطه است.
حال این سوال مطرح می‌شود که در این شرایط اعطای یارانه چه وجهی دارد؟
در پاسخ باید خاطرنشان کرد این بدان معنا است که سیاست‌های دولت در کوتاه مدت-به دلیل پرهیز از تنش‌های سیاسی اجتماعی که مغایر با تدبیر کلان کشورداری است- نباید تغییر کند، اما در افق میان مدت و بلندمدت با متوجه کردن یارانه‌ها به سمت تولید و افزایش سهم یارانه‌هایی که با بهبود مدیریت، بهره‌وری واحدهای تولیدی را افزایش می‌دهند می‌توان دوری را ایجاد کرد که اعطای یارانه و افزایش بهره‌وری با هم‌افزایی (synergic) یکدیگر را تقویت مضاعف کرده طوری که بتوان حمایت‌های دولتی را کم‌رنگ و در نقاط دیگر به کار برد.
از این میان بیمه کشاورزی با ایجاد شروط ضمن عقد
قرارداد خود با کشاورزان آنچنان که در اساس نامه آن به موضوع تشویق و تسویق کشاورزان به تولید بهتر، آن‌ها را ترغیب به مدیریت هرچه بهتر واحد‌های تولیدی می‌کند تا جایی که در صورت عدم وقوع خسارت ناشی از عوامل طبیعی غیرقابل پیش‌بینی واحد دچار افت درآمد نمی‌گردد و این همان بهره‌وری عوامل تولید است.

پیشنهاد
سهم یارانه‌های کشاورزی از GNP (تولید ناخالص ملی) افزایش یابد.
دولت سیاست‌های حمایتی خود را در زمینه پرداخت یارانه به بخش کشاورزی از سوی یارانه‌های مصرفی به سمت یارانه‌های تولیدی منعطف کند.
افزایش هدفمند سهم بیمه کشاورزی و سود تسهیلات کشاورزی از یارانه‌های پرداختی به تولیدکنندگان بخش کشاورزی.

منابع:
گروه تحقیق و بازاریابی صندوق بیمه کشاورزی، (۱۳۸۵)،[طرح گروه‌بندی محصولات کشاورزی زیر پوشش بیمه (به منظور هدفمند کردن یارانه‌های دولت)].
عرب‌مازار، عباس، (1383)، مجموعه مقالات دومین همایش علمی‌ بیمه کشاورزی، [توسعه و امنیت سرمایه‌گذاری.]
نجفی، بهاءالدین، (۱۳۸۶) [سیاست غذا]، ماهنامه اقتصاد ایران شماره ۱۰۵.
گزارش دبیرخانه کارگروه اقتصادی، (1387)، مقدمه‌ای بر طرح تحول اقتصادی.
www.tahavolateeghtesadi.ir
دبیرخانه کارگروه طرح تحول اقتصادی، (1387)، طرحی برای مهار نفرین منابع طبیعی www.tahavolateeghtesadi.ir
اشرفی، م، و مهربانیان، الف، و احمد پورکاخکی، الف، (۱۳۸۶)،[بررسی نظام بهره‌برداری خرد و دهقانی در کشاورزی ایران: تنگناها، سیاست‌ها و راهکارهای حمایتی.]
مهربانیان، ا، و مؤذنی، س، (1387)، [بررسی یارانه‌های پرداختی توسط دولت به بخش کشاورزی در ایران و تجارب سایر کشورها]، موسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی و اقتصاد کشاورزی، گروه پژوهشی سیاست‌های حمایتی.
امینی، رامین، (‌مرداد۱۳۸۸)، [تقویت بیمه سبز، راهبردی ضروری یا ضرورتی راهبردی]، نشریه پیام جهاد کشاورزی.
موسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی و اقتصاد کشاورزی، گروه سیاست‌های حمایتی.
نقش الگوی مناسب نظام بهره‌برداری کشاورزی در چشم‌انداز ۲۰ ساله در برنامه چهارم توسعه، پورفلاح سیدمحله، رضا
www.hosseinzadegan.ir
آمار بانک مرکزی، (۱۳۸۵)، بخش کشاورزی.
آمارنامه سال 1386 مرکز ملی آمار ایران.
توزیع یارانه نهاده‌ها و عوامل تولید کشاورزی.
ww.maj.ir
[e-mail] *