لایحه با وضعیت فعلی قابل تصویب نیست

دنیای‌اقتصاد- مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی کارشناسی، نقاط قوت و ضعف لایحه بودجه پیشنهادی دولت را برای سال ۸۷ بررسی کرد. در این گزارش،‌ اگرچه به دو نقطه قوت لایحه بودجه اشاره شده، اما در حجم بسیار بیشتری، نقاط ضعف متعدد بر آن گرفته شده و اعلام شده است که این لایحه با وضعیت فعلی، «اولا و بالذات» غیرقابل تصویب است و اگر ملاحظات مدیریتی نبود، باید به کلی رد می‌شد. مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین تاکید کرده است که ماده واحده این لایحه برای آنکه مغایر قانون اساسی نباشد، نیاز به بازنویسی و اصلاح دارد. نقاط قوت

در ابتدای اظهارنظر کارشناسی مرکز پژوهش‌ها با تشریح نقاط قوت این لایحه آمده است: این لایحه با ساختار متفاوتی عرضه شده و این تغییر ساختار برای اصلاح برخی مشکلات بودجه‌ریزی رایج انجام شده است و به عبارت دیگر تغییر شیوه مرسوم تبصره‌نویسی گام مثبتی است که برداشته شده است. در واقع به جای تبصره‌ها، جز در مواردی استثنایی، عناوین ردیف‌های اعتباری شفاف شده و اجازه کلی دخل و خرج براساس این عناوین در ماده واحده گنجانده شده است که این کار چند خاصیت دارد: اولا سیاست‌های دخل و خرج را در کنار مقدار دخل و خرج قرار می‌دهد که ضمن سهولت دریافت سیاست‌ها، وزن هر سیاست را به شکل کمی و شفاف در معرض دید قرار می‌دهد؛ ثانیا مجلس را از تفصیل سیاست‌ها که به حوزه اجرا نزدیک است، عملا باز‌می‌دارد (حفظ حدود اختیارات قوه‌مجریه) و ثالثا به همین دلایل، سرعت کار در رسیدگی را افزایش می‌دهد. البته شیوه جدید، مشکل جدی قانونگذاری حین بررسی لایحه بودجه را منتفی نمی‌سازد، ولی نسبت به شیوه مرسوم محاسن برشمرده را دارد.

براساس گزارش مرکز پژوهش‌ها، کاهش ردیف‌های دستگاه‌های اجرایی، دیگر رویکرد مثبت لایحه است. این رویکرد می‌تواند طیف گسترده دستگاه‌های اجرایی را در لوایح مرسوم که با ساختارهای حقوقی و مدیریتی متفاوت در کنار هم قرار می‌گرفت براساس قانون کاهش داده و مرتب کند، تا هم از گستردگی بیهوده دیوانسالاری بکاهد و هم به مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی دستگاه‌ها مدد رساند.

نقاط ضعف

مرکز پژوهش‌ها سپس با بیان این مطلب که طبق اصل ۵۲ قانون اساسی، تهیه و پیشنهاد لایحه بودجه اختیار و وظیفه دولت و بررسی و تصویب آن اختیار و وظیفه مجلس است و در انجام این وظایف اولا، حدود اختیارات دو قوه باید طبق قانون اساسی رعایت شود و ثانیا، نحوه بودجه‌ریزی با مراعات قوانین ناظر بر این فرآیند صورت گیرد، به تشریح نقاط ضعف این لایحه پرداخت و افزود: با این اوصاف لایحه پیشنهادی چنان تنظیم شده است که مکررا اصول ۵۲، ۵۳ و ۵۵ قانون اساسی (اصول ناظر بر بودجه و امور مالی کشور) در قالب مواد آن نقض شده است، از جمله:

۱) بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها برای تصویب به مجلس تقدیم نشده است.

۲) اختیار تصویب جداول تفصیلی منابع و مصارف و تعیین هدف‌های قانونی آنها از مجلس سلب و به دولت واگذار شده است.

۳) اختیار تعیین ارتباط مالی و حقوقی بین دولت و شرکت‌های ملی وزارت نفت از مجلس سلب و به دولت سپرده شده است.

۴) به جای اعتبارات مصوب مجلس، اعتبارات مصوب دولت مبنای اعمال نظارت دیوان محاسبات قرار گرفته است.

۵) با کاهش شدید دستگاه‌های اجرایی، ردیف‌هایی که باید طبق قانون به تصویب مجلس برسد، به تصمیمات دولت و وزرا واگذار شده است که رسیدگی دیوان محاسبات طبق اصل ۵۵ را بلاموضوع می‌سازد.

به گزارش این مرکز، از سوی دیگر، از آنجا که مقررات «قانون محاسبات عمومی» و «قانون برنامه و بودجه» بر نحوه تهیه و تنظیم لایحه بودجه حاکم است، لایحه پیشنهادی چنان تنظیم شده است که این قوانین به دفعات مکرر نقض یا غیرقابل رعایت می‌شوند که از جمله می‌توان مواد یک، ۲۲، ۳۱، ۵۴ و ۶۸ قانون محاسبات عمومی و مواد یک، ۱۲، ۱۹، ۳۰ و ۳۴ قانون برنامه و بودجه را نام برد. ضمنا موادی از قوانین تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، قانون مدیریت خدمات کشوری، اساسنامه‌های قانونی و قوانین تاسیس برخی از دستگاه‌های اجرایی نیز نادیده گرفته شده‌اند. مرکز پژوهش‌ها در بخش دیگری از اظهارنظر خود افزود: این لایحه با کاهش ردیف‌ها به ۳۹ دستگاه و حذف ردیف دستگاه‌های دارای قانون تاسیس یا اساسنامه قانونی، امکان جابه‌جایی اعتبارات برنامه‌ها بین دستگاه‌ها را تا ۳۰‌درصد در اختیار وزرا یا معاونین رییس‌جمهور قرار می‌دهد و به تبع آن امکان اعمال تمایلات ناموجه به شدت فراهم می‌شود. ضمن آنکه بی‌انضباطی مالی را دامن می‌زند. نتیجه این موارد آن است که به‌رغم نکات مثبت برشمرده شده، لایحه پیشنهادی چهار اثر منفی تعیین‌کننده در پی دارد که عبارتند از:

۱) واگذاری اختیارات قوه‌مقننه به قوه‌مجریه از طریق حذف اختیارات مجلس

۲) بسترسازی برای اعمال سلایق فراقانونی و رویه کردن این روش غیرقانونی

۳) اغتشاش مالی و از هم گسیختگی غیرقابل ترمیم اطلاعات بودجه‌های سنواتی

۴) کاهش شدید امکان نظارت بر مدیریت مالی بخش عمومی.

اصلاحات لازم

این گزارش می‌افزاید: با توجه به موارد فوق، کلیات لایحه ارائه شده بودجه اولا و بالذات قابل تصویب نیست، ولی به دلیل این که رد کلیات لایحه مستلزم پناه بردن به بودجه چند دوازدهم است و این مسیر تبعات منفی اقتصادی و مدیریتی دارد، لایحه پیشنهادی با اصلاحاتی به شرح زیر در چارچوب قوانین موجود قرار خواهد گرفت:

۱) با اصلاحات جزئی، روش جایگزین تبصره‌نویسی پذیرفته شود.

۲) اعتبارات تمام دستگاه‌های اجرایی که اساسنامه قانونی یا قانون تاسیس دارند به تفکیک و برحسب برنامه‌ در ردیف‌های مستقل برای تصویب تقدیم شود. این کار دستگاه‌های موجود در قانون را از بالغ بر ۶۰۰ دستگاه مرسوم به حدود ۱۶۰ دستگاه کاهش می‌دهد (در مقایسه با ۳۹ دستگاه پیشنهادی دولت).

۳)‌ جدول درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی براساس تمام دستگاه‌های درآمدی برای تصویب مجلس ارائه شود.

۴) جداول لایحه براساس بند ۲ و ۳ فوق‌الذکر اصلاح شود.

۵) پیوست شماره ۲ لایحه (جداول بودجه شرکت‌ها و بانک‌ها و موسسات دولتی) که استطلاعی فرض شده، تصویب شود.

۶) عناوین ردیف‌های متفرقه شفاف و ردیف‌های فاقد قانونِ اجازه خرج، حذف شود.

۷) ارتباط مالی دولت و شرکت‌های ملی وزارت نفت و نیرو به گونه‌ای اصلاح شود که آثار مالی مربوط، در ردیف‌ها به تصویب مجلس برسد.

۸) ماده واحده بر اساس اصلاحات فوق بازنویسی شود.