چرا برخی کشورها در زمینه ایجاد اشتغال بهتر عمل می‌کنند؟

ترجمه و تلخیص: اسماعیل استوار

بخش اول

طی دهه‌های گذشت ه، ایالات متحده در زمینه ایجاد شغل بسیار موفق بوده است. سایر کشورهای صنعتی به طور واضحی در این زمینه از ایالات متحده عقب افتاده‌اند. اما دلیل این که برخی کشورها در زمینه ایجاد اشتغال موفق تر از سایرین هستند، چیست؟ آیا عامل مشترکی برای توضیح ایجاد شغل وجود دارد؟ چالش بسیاری از کشورهای در حال توسعه ایجاد شغل بیشتر است. نرخ بیکاری قاره اروپا (۱۰‌درصد در سال ۱۹۹۹ در منطقه یورو) به نحو فضاحت باری بالاتر از ایالات متحده(۵/۴‌درصد) بوده است. همچنین در قاره اروپا اختلاف قابل توجهی در زمینه اشتغال مابین کشورها وجود دارد به نحوی که نرخ بیکاری از ۵/۴‌درصد در پرتغال تا ۱۶‌درصد در اسپانیا متغیر است. بسیاری از مطالعات برای توضیح چرایی بالاتر بودن نرخ بیکاری برخی کشورها از سایرین تلاش کرده‌اند؛ اما نسبت به عملکرد نسبی کشورها در زمینه ایجاد شغل و یا رشد اشتغال خالص(نرخ ایجاد شغل منهای نرخ از بین بردن شغلNet Employment Growth) توجه کمتری مبذول شده است. این نوشتار یافته‌های مطالعه جدید صندوق بین‌المللی پول را ارائه می‌دهد که به طور سیستماتیک، ایجاد شغل را طی دو دهه گذشته در کشورهای صنعتی با تمرکز ویژه روی اختلافات موجود در زمینه ایجاد شغل در اروپا، تجزیه و تحلیل نموده است.

منافع حاصل از رهیافت IMF

تغییر دادن نقطه تمرکز به ایجاد شغل برای تحلیل اختلاف موجود در نرخ بیکاری مابین کشورها، دارای چهار مزیت می‌باشد که عبارتند از:

- اشتغال برای‌اندازه گیری بسیار ساده‌تر از بیکاری است. محاسبه بیکاری شامل تمایزهای دقیق مابین افرادی که جزو نیروی کار هستند و آنهایی که جزو نیروی کار نیستند می‌باشد. آنهایی که جزو بیکاران محسوب می‌شوند، آنهایی هستند که به طور فعال به دنبال یافتن شغل هستند با این حال به‌ویژه در کشورهای با بیکاری بالا، کارگران به اصطلاح بی میل به کار، جست‌وجو برای شغل را متوقف کرده و جزو بیکاران محاسبه نمی‌شوند؛ بالعکس بسیاری از کسانی که اعلام می‌کنند در حال جست‌وجو برای شغل هستند ممکن است نسبت به این جریان بی‌میل باشند.

- دلیل دوم برای فهم این که ایجاد شغل رهیافت بهتری است این است که برای هر سطح مفروضی از بیکاری، ایجاد شغل سریع‌تر، تولید یک کشور را افزایش می‌دهد و در میان سایر عوامل، نسبت نیروی کار به بازنشستگان را افزایش داده و در نتیجه هزینه شبکه امنیت اجتماعی شامل بیمه بیکاری، هزینه بهداشت و درمان، سرپناه برای بی‌خانمان‌ها (social safety net) را کاهش می‌دهد.

- درکی که از مطالعه بیکاری کسب می‌شود، وقتی نقطه تمرکز به ایجاد شغل تغییر می‌یابد، لزوما متوقف نمی‌شود. برای مثال، قوانین، برنامه‌ها یا موافقتنامه‌های کار، اخراج نیروی کاری را که به نظر هیچ اثری بر نرخ بیکاری ندارند، نسبتا مشکل و یا هزینه‌زا می‌کند. نظام قوی حمایت شغلی، اثر قابل توجهی بر محدودیت ایجاد شغل دارد.

-بالاخره این که، تجزیه و تحلیل رشد اشتغال به جای بیکاری نتایج قوی‌تر ارائه می‌کند. برای مثال، داده‌های بیکاری چیزی در مورد انواع شغل‌های در دسترس یا شرایطی از قبیل موقتی یا همیشگی بودن، تمام وقت یا پاره‌وقت بودن شغل‌ها، به ما نمی‌گوید. نگاهی به این عوامل در میان سایر عوامل تاثیرگذار به ما این اجازه را می‌دهد تا ارزیابی کنیم که ایجاد شغل سریع‌تر در ایالات متحده نسبت به قاره اروپا، ناشی از شرایط تاریخی از قبیل سهم بسیار‌اندک شغل‌های کشاورزی یا شغل‌های صنعتی سنتی است که در تمامی کشورهای صنعتی با کاهش و کسادی مواجه بوده است. این رهیافت همچنین می‌تواند آثار ورود گسترده زنان به بازار کار در سال‌های اخیر را به آزمون گذارده و دانش ما را در پاسخ به برخی سوالات سیاستی از قبیل این که کار پاره‌وقت منجر به افزایش کلی ایجاد شغل می‌شود و یا صرفا شغل‌های تمام وقت را از بین می‌برد، افزایش می‌دهد.

بحث منطقی در مقابل این رهیافت این است که در طی یک دوره بلندمدت، رشد اشتغال باید برابر با رشد جمعیت در سن اشتغال باشد. اما در یک دوره میان مدت تقریبا ۲۰ ساله سیاست‌های دولت و تفاوت‌های نهادی می‌تواند اثر قابل توجهی بر سهم جمعیت در سن اشتغالی که تصمیم به مشارکت در بازار کار دارند، داشته باشد. به‌علاوه، سرعت ایجاد شغل به خودی خود رشد جمعیت در سن اشتغال را متاثر می‌کند و زمانی که یک کشور با سرعت زیادی شغل ایجاد می‌کند، مهاجران بیشتری را جذب خواهد نمود.

طی دو دهه گذشته، رشد خالص اشتغال مابین کشورهای پیشرفته به نحو گسترده‌ای متفاوت بوده است. در خارج از قاره اروپا، کشورهای آمریکا، کانادا، استرالیا و نیوزیلند اشتغال به مراتب بیشتری را نسبت به اغلب کشورهای اروپایی ایجاد کرده‌اند و در داخل اروپا، فرانسه، ایتالیا و برخی کشورهای شمالی در ایجاد اشتغال عقب مانده‌اند و این در حالی است که هلند و ایرلند به‌ویژه در دهه ۹۰ در این جریان پیش رو بودند.

مطالعه صندوق بین‌المللی پول روش‌های آماری استانداردی را برای داده‌های مختلفی که تجربه‌های گوناگون کشورها در زمینه ایجاد اشتغال را معرفی می‌کند، به کار می‌برد. برای هر کشوری، این مطالعه گروه‌های سنی و جنسیتی، بخش‌های اقتصادی، نوع قراردادها(پاره‌وقت در مقابل تمام وقت، موقتی در مقابل دائمی) و چگونگی رابطه این عوامل با رشد اشتغال را بررسی می‌کند. این عوامل از جمله عوامل اساسی در بحث سیاست عمومی در خصوص عملکرد کلی بازار کار به شمار می‌روند، اگرچه اغلب تئوری‌های اقتصادی بازار کار بر اشتغال کل و بیکاری متمرکز هستند.

این مطالعه اولین تلاش در خصوص ایجاد اشتغال مقایسه‌ای بین کشوری طی دوره میان مدت مابین ۲۱ عضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی است؛ اما مطالعات بیشتری برای تایید برخی دلالت‌های سیاستی این مطالعه لازم است. برای مثال، همبستگی ساده آماری و تکنیک‌های حسابداری می‌تواند برای تشخیص علت و معلول بسیار گمراه‌کننده باشد.

همچنین لازم به ذکر است که این مطالعه به تعداد شغل‌ها به جای سطح دستمزدها و یا شناوری دستمزد می‌پردازد. برخی مطالعات در خصوص دستمزدها چنین بحث می‌کنند که دلیل عملکرد قوی ایالات متحده در زمینه ایجاد شغل در مقایسه با کشورهای اروپایی، شناوری دستمزد در اقتصاد ایالات متحده می‌باشد. این عامل در این مطالعه ارزیابی نشده است.

نگاهی به ایجاد شغل در کشورهای پیشرفته طی ۲۰ سال گذشته نشان می‌دهد که برخی کشورها در تعدادی از بخش‌ها مانند منافع بسیار آمریکا در اشتغال خرده فروشی، خوب عمل کردند و نیز نشان می‌دهد که برخی کشورها طی دوره مزبور، با رشد اشتغال سریع، با‌ترکیب مطلوب شغل‌ها از قبیل شغل‌های صنعتی یا کشاورزی شروع کردند.

اما تجزیه و تحلیل‌های بیشتر نشان می‌دهد که این عوامل ویژه تنها بخش کوچکی از علل عملکرد برتر کشورهای غیر اروپایی در زمینه اشتغال را توضیح می‌دهد. در عوض، داده‌ها نشان می‌دهند که مجموعه سیاستی شامل هزینه‌های اندک اخراج و وضع مالیات پایین، نقش بسزایی در سرعت ایجاد شغل دارد و به طور قابل توجهی تفاوت مابین عملکرد اروپا در زمینه اشتغال و عملکرد سایر کشورهای غیر اروپایی را توضیح می‌دهد.

زمانی که تمرکز بر کشورهای اروپایی محدود می‌شود، شواهد آماری در توضیح تفاوت مابین کشورها از اعتبار‌اندکی برخوردار است. به طور قابل توجه، موفقیت هلند به واسطه جهش استثنایی در اشتغال پاره‌وقت توضیح داده می‌شود. در حالی که تجربه هلند برجسته بوده و شایسته مطالعه بیشتر است، بدیهی است که رشد اشتغال پاره‌وقت با هزینه بالای از دست رفتن اشتغال تمام وقت همراه بوده است.

این موضوعات در پنج بخش به شرح ذیل بررسی می‌شود:

- بخش اول عملکرد ۲۱ کشور عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی(OECD) را به واسطه ایجاد اشتغال طی دو دهه گذشته، مورد توجه قرار دادن رشد تولید و سرمایه‌گذاری ثابت آنها و افزایش در سن اشتغال رتبه‌بندی می‌کند.

- بخش دوم ایجاد اشتغال در بخش‌های اقتصادی را با استفاده از داده‌های بخش کشاورزی، چهار بخش صنعتی و شش بخش خدماتی مورد مطالعه قرار می‌دهد.

- بخش سوم رابطه بین ایجاد اشتغال و متغیرهای نهادی از قبیل وضع مالیات، متداول بودن اتحادیه‌های کارگری، هزینه اخراج نیروی کار و بیمه بیکاری، را بررسی می‌کند.

- بخش چهارم ایجاد اشتغال در اروپا را به ویژه در زمینه از بین رفتن اشتغال تمام وقت در نتیجه ایجاد اشتغال پاره‌وقت و نقشی که قراردادهای موقت در مقابل قراردادهای دائمی ایفا می‌کنند، مورد توجه قرار می‌دهد. این بخش همچنین رابطه متقابل ایجاد اشتغال با گروه‌های سنی و جنسیتی و انواع مختلف اشتغال بررسی می‌کند.

- بخش پایانی نتایجی را در بر دارد.

۱ - ایجاد‌کنندگان سریع و ایجاد‌کنندگان کند اشتغال

تفاوت در ایجاد اشتغال مابین ۲۱ کشور مورد مطالعه طی دو دهه گذشته قابل توجه است. دوره نمونه مطالعه (۱۹۹۷-۱۹۸۰) دوره‌های کوتاه مدت فراز و فرود اقتصادی را از مقایسات حذف می‌کند. از این منظر، کشورهای غیر اروپایی شامل استرالیا، ایالات متحده، کانادا و نیوزیلند در زمینه ایجاد اشتغال از اغلب کشورهای اروپایی به استثنای هلند و سوئیس سریع‌تر عمل کرده‌اند. کشورهای برتر غیر اروپایی تعداد کل اشتغال را به طور متوسط سالانه ۵/۱‌درصد افزایش دادند؛ در حالی که کشورهای اروپایی رقمی کمتر از ۵/۰‌درصد در سال را تجربه کرده‌اند.

این تفاوت‌ها به صورت مطلق بسیار قابل توجه است. برای مثالی در کشوری به حد و ‌اندازه ایتالیا، یک‌درصد تفاوت در رشد اشتغال بالغ بر حدود ۲۰۰‌هزار شغل در سال یا ۵/۳‌میلیون شغل طی یک دوره ۱۷ ساله می‌شود.

آیا این قبیل تفاوت‌های حاد نیاز کشورها را به اصلاحات در بازارهای کار منعکس می‌کند و یا عوامل دیگری همچون افزایش جمعیت در سن اشتغال، تولید کل و یا سرمایه‌گذاری ثابت بستگی دارد؟ داده‌ها دیدگاه‌هایی را ارائه می‌کنند که با تغییرات در جمعیت در سن اشتغال شروع می‌شود. اگر سرعت ایجاد اشتغال در کشوری با رشد جمعیت در سن اشتغال آن کشور متناسب باشد، عملکرد مناسبی خواهد داشت. در واقع، کشورهای با سرعت بالای رشد جمعیت در سن اشتغال به نسبت شغل‌های بیشتری ایجاد می‌کنند. بر اساس این مقیاس ایالات متحده حقیقتا معجزه اشتغال را با ایجاد اشتغال بیش از نیاز جهت پوشش دادن رشد جمعیت در سن اشتغال خود و کاهش قابل توجه بیکاری تجربه کرده است. طی ۲۰ سال پایانی نسبت اشتغال به جمعیت در سن اشتغال این کشور، صرف‌نظر از مهاجرت قابل توجه، به بیش از ۷‌درصد افزایش یافته است.

با به کار بردن مقیاس مشابه، رتبه استرالیا، کانادا، ایرلند و نیوزیلند تا حدی کاهش می‌یابد؛ در حالی که رتبه انگلستان و بلژیک تا حدی افزایش می‌یابد. اما تصویر کلی مشابه زمانی که رشد در تولید بررسی می‌شود، باقی می‌ماند.

رشد تولید و ایجاد شغل طبیعتا به یکدیگر مرتبط هستند. اگر فرض شود (شاید به صورت غیر واقعی) که نیروی کار و سرمایه صرف‌نظر از سطح تولید با سهم یکسان در تولید مورد استفاده قرار می‌گیرند، ایجاد شغل و رشد تولید می‌توانند آینه تمام نمای یکدیگر باشند. در واقعیت، سهم نیروی کار و سرمایه در تولید متفاوت بوده و افزایش در بهره‌وری در اختلاف مابین اشتغال و رشد تولید منعکس می‌شود.

طی دوره‌های طولانی، این اختلافات سرنخ‌هایی را برای منابع رشد اشتغال فراهم می‌آورد. برای مثال، کشوری که تولید جدیدی را توسعه می‌دهد یا بنا به دلایلی قدرت رقابتی آن در سطح بین‌المللی افزایش می‌یابد، تقاضای بیشتری را برای تولیدات خود تجربه می‌کند و در نتیجه اشتغال آن کشور جهت تامین تقاضای فزون یافته افزایش می‌یابد. رشد سریع ایجاد شغل ایرلند همراه با افزایش سریع سرمایه‌گذاری به‌ویژه در تکنولوژی‌های پیشرفته، بیشتر معجزه رشد تولید است تا رشد اشتغال. بالعکس، رشد پایین تولید در کشورهایی از قبیل یونان و سوئد مانع رشد اشتغال شده است.

بر اساس مطالعه انجام شده، اکثریت اقتصادهای اروپایی، در حد بالاتری از اقتصادهای غیراروپایی با رشد اشتغال پویا، سرمایه را جایگزین نیروی کار کردند. کشورهایی با بازارهای شناور نیروی کار به دلیل تامین تقاضای فزون یافته به‌وسیله به کارگرفتن سرمایه بیشتر، شغل‌های بیشتری را ایجاد می‌کنند. برخی تحلیل‌گران نتیجه گرفتند که تقاضای فزون یافته اتحادیه‌های تجاری اروپا که در اواخر دهه ۷۰ شروع شد، منجر به جایگزینی قابل توجه سرمایه به جای نیروی کار شد. کانادا نیز حجم سرمایه‌اش را بسیار سریع‌تر از تعداد نیروی کار شاغل خود افزایش داد که نشان می‌دهد مقداری از پتانسیل ایجاد شغل در این کشور مورد بهره برداری قرار نگرفته بود.

در صورتی که صرفا بر دهه ۹۰ تمرکز کنیم، عملکرد برخی کشورهای اروپایی، به‌ویژه ایرلند و هلند، بسیار قابل توجه است. ایرلند همراه با همه کشورهای پیشرفته، رشد اشتغال سالانه ۳‌درصد را برای سال‌های ۱۹۹۰ تا ۹۷ تجربه کرده است. از سال ۱۹۹۵ سرعت ایجاد اشتغال اسپانیا نیز همین میزان بوده است؛ اما بسیار زود است که بگوییم این جریان به سادگی پیشرفت تجاری را در این کشور انعکاس می‌دهد. در مقابل، رشد اشتغال سوئیس که تا سال ۱۹۹۰ سریع بود، سازگار با کاهش در تولید، کند شده است.

۲ - آیا بخش‌های اقتصادی در ایجاد اشتغال اهمیت دارند؟

مطالعات اخیر نشان می‌دهند که تفاوت‌های تاریخی کشورها در‌ترکیب شغل‌ها توسط بخش‌های اقتصادی به‌ویژه کشاورزی و صنعت، نقش بسزایی را در تفاوت نرخ رشد اشتغال آنها ایفا می‌کنند. یکی از مطالعات بیان می‌کند که ایجاد شغل در ایالات متحده به دلیل منافع حاصل از اشتغال در بخش خرده فروشی، بیشتر از فرانسه بوده است. این یافته در راستای دیدگاه عمومی مبنی بر این که بیشتر ایجاد اشتغال ایالات متحده در شغل‌های با مهارت پایین و دستمزد پایین بوده است، می‌باشد. تحقیق صندوق بین‌المللی پول تایید می‌کند که رشد اشتغال در بخش خرده فروشی، نقش قابل توجهی در رشد اشتغال کشورهای ایجادکننده سریع اشتغال (به طور متوسط سالانه ۵/۰‌درصد طی سال‌های ۱۹۸۳ تا ۹۴) ایفا کرده که این امر منحصر به ایالات متحده نبوده و در کشورهای استرالیا و کانادا نیز صادق است.

مطالعه محققان صندوق بین‌المللی پول داده‌های اشتغال ۱۱ بخش اقتصادی در ۱۱ کشور را مابین سال‌های ۱۹۸۲ و ۱۹۹۴ مورد تجزیه و تحلیل قرار داده است. اگرچه این تعداد کمتر از تعداد کشورهای مطالعه شده در بخش اول است، این مطالعه ایجاد‌کنندگان سریع شغل از قبیل استرالیا، کانادا، ایالات متحده و هلند را به‌علاوه برخی ایجاد‌کنندگان کند اشتغال از قبیل ایتالیا، فرانسه و سوئد در بر دارد.

این تجزیه و تحلیل از این امکان که‌ترکیب اولیه شغل‌ها توسط بخش‌های اقتصادی، در جریان کلی ایجاد شغل تعیین‌کننده است، پشتیبانی می‌کند. برای مثال در سال ۱۹۸۲ تعدادی از ایجادکنندگان کند شغل شامل ایتالیا و فرانسه، سهم بزرگی از اشتغال در بخش کشاورزی و صنعت داشتند که اغلب اقتصادهای صنعتی با کاهش اشتغال در این بخش‌ها مواجه بودند.

اما با این که عامل‌های بخشی مهم هستند، این عامل‌ها برای اغلب کشورها سهم‌ اندکی در توضیح جریان کلی ایجاد شغل داشته و اثر زیادی روی رتبه‌بندی کشورها بر اساس رشد کل اشتغال ندارند. هیچ یک از نتایج از این ایده که تجارت خرده‌فروشی بیشتر تفاوت‌ها در ایجاد شغل را توضیح می‌دهد، پشتیبانی نمی‌کنند. اگر ایجاد شغل کشورها تحت این فرض حداکثری که هیچ شغلی در بخش خرده فروشی ایجاد نشده، محاسبه شود، کشورهای غیر اروپایی با عملکرد عالی به عنوان سریع‌ترین ایجادکنندگان شغل جایگاه خود را حفظ کرده و رتبه کلی آنها تغییر نمی‌کند.