دکتر مسعود نیلی*

قانون بودجه، مهمترین قانون کوتاه مدت برای هر کشور محسوب می‌شود که در کشور ما به دلیل نقش پررنگ دولت در اقتصاد اهمیتی مضاعف پیدا می‌کند. سیر شکل‌گیری قانون نیز از تهیه لایحه توسط دولت در یک فرآیند نسبتا طولانی (به لحاظ تعداد دستگاه‌های مشارکت کننده در آن) آغاز و به تصویب در مجلس و تایید شورای نگهبان ختم می‌شود. بودجه طی سال‌های ۱۳۸۴ به بعد مساله‌سازترین متغیر اقتصادی کشور بوده است. رشدهای کم‌نظیر در تاریخ بودجه‌ریزی کشور طی سال‌های ۸۴ و ۸۵ با تکیه بر منابع پایه پولی (Money Financing) که متعاقب آن رشد حجم نقدینگی از مرز هشدار و خطر عبور کرد، از یکسو و انحلال سازمان متولی بودجه‌ریزی از سوی دیگر از مهمترین تحولات صورت گرفته در زمینه بودجه و اقتصاد طی سال‌های اخیر بوده که اینک ماحصل آن در شتاب جدید نرخ تورم ظاهر شده است.

بودجه علاوه بر اهمیت اقتصادی که برای هر کشور دارد، سیاسی‌ترین قانون اقتصادی نیز تلقی می‌شود. در کشورهای پیشرفته، احزاب منافع گروه‌های اجتماعی مشخصی را نمایندگی می‌کنند و در نتیجه رقابت‌های سیاسی در انتخابات، اثر تعیین‌کنندگی خود را در بودجه‌های سالانه منعکس می‌سازد. مطالعات تجربی زیادی در مورد رفتار بودجه‌های سالانه در زمان‌های قبل و بعد از انتخابات در کشورهای در حال توسعه و پیشرفته صورت گرفته که همگی موید این واقعیت‌اند که به ویژه در کشورهای در حال توسعه، دولت‌ها از ابزار بودجه برای انتخاب مجدد بیشترین استفاده را می‌کنند. این واقعیت خود را هم در حجم و هم در ‌ترکیب بودجه نمایان می‌سازد. بخش‌هایی از بودجه که اثرگذاری انتخاباتی بیشتری دارند، توسعه و بخش‌هایی دیگر با محدودیت مواجه می‌شوند. حال با این مقدمه، به تحلیل اقتصاد سیاسی بودجه ۸۷ می‌پردازیم. مطلبی که در این مقاله به اختصار مورد اشاره قرار خواهد گرفت، خطری است که به لحاظ تعارض شرایط اقتصاد کلان کشور با انگیزه‌های اقتصاد سیاسی تصمیم‌گیرندگان، اقتصاد کشور را تهدید می‌کند.

بازیگران اصلی بودجه را دولت و مجلس تشکیل می‌دهند و مردم در رأس سوم این مثلث قرار دارند که تنها تأثیر پذیر از شیوه رفتاری این دو بازیگرند. دولت بودجه ۸۷ را به عنوان آخرین بودجه قبل از انتخابات ریاست‌جمهوری سال ۸۸ در پیش رو دارد. البته هر چند بودجه سال ۸۸ در سال آینده تهیه و تصویب خواهد شد، اما با توجه به برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری در خرداد سال ۸۸، بودجه سال آینده از یکسو ملاک دفاع دولت از سیاست‌های خود و از سوی دیگر مهمترین سند مخالفین و رقبا در نقد عملکرد آن خواهد بود. نگارنده در سال ۸۳ و در آستانه تبلیغات انتخاباتی ریاست‌جمهوری به نامزدهای انتخاباتی توصیه کرد که از بودجه برای انتخابات وعده ندهند؛ چرا که تشدید کسری بودجه به ویژه در شرایط افزایش فشارهای بین‌المللی بر کشور شرایط دشواری را ایجاد خواهد کرد. متاسفانه این اتفاق با شدت زیاد رخ داد و کاهش فریبنده نرخ تورم به‌‌رغم رشد ۴۰‌درصدی نقدینگی در سال گذشته، این شبهه را به‌وجود آورد که نقدینگی عامل تورم نیست. به هر حال تغییر رویه بودجه‌ریزی سال ۸۷ و حرکت آن به سمت اجمال و کسب اختیارات بیشتر برای دولت علامت خوبی برای انضباط مالی و کنترل رشد نقدینگی در سال آینده نیست. به‌خصوص اگر توجیه رییس‌جمهوری محترم برای رشد نقدینگی در مواردی مانند نقش بانک‌ها در چاپ چک پول و تاثیر آن بر تورم در نظام کارشناسی دولت واقعا جدی گرفته شده و این‌گونه تصور شده باشد که عامل رشد نقدینگی، نه رشد بودجه بلکه چاپ چک پول توسط بانک‌ها بوده است، این امکان وجود دارد که غفلت نسبت به آثار زیانبار تامین پولی هزینه‌های دولت تداوم پیدا کند و انگیزه‌های انتخاباتی در تعارض با رفتار عقلایی تخصیص منابع مالی قرار گیرد.

اما بازیگر دیگر این داستان مجلس است که اتفاقا آن هم در بررسی و تصویب بودجه با دو ویژگی‌ مهم انتخاباتی مواجه است. ویژگی اول آن است که بررسی و تصویب بودجه ۸۷ در مجلس در فضای انتخاباتی مجلس هشتم صورت می‌گیرد و به‌طور طبیعی نمی‌توان تاثیر این فضا را بر ارقام بودجه سال آینده نادیده گرفت. در مجالس ما همواره بعد محلی بر بعد ملی غلبه داشته و از آنجا که بخش اصلی منابع بودجه را درآمدهای نفتی و نه مالیات تشکیل می‌دهد، نمایندگان مناطق مختلف با یکدیگر در هزینه‌ کردن بیشتر درآمدهای نفتی در حوزه‌های انتخابیه در رقابت بوده‌اند. توقع اینکه نمایندگان در تبلیغات انتخاباتی در حوزه‌های انتخابیه پیام‌آور انقباض در بودجه به‌منظور کنترل تورم باشند، واقع‌بینانه به‌نظر نمی‌رسد. ویژگی دوم آن است که مجلس هفتم آخرین بودجه خود را تصویب می‌کند.

این مجلس کاملا هماهنگ با دولت از متمم انبساطی استثنایی بودجه سال ۸۴ تا قانون بودجه سال‌های ۸۵ و ۸۶ و نیز در سایر موارد، تقریبا هر آنچه را که دولت خواسته به تصویب رسانیده است و علاوه بر آن با تصویب طرح‌هایی از قبیل تثبیت قیمت‌ها با این استدلال اشتباه که منجر به حل مشکل تورم خواهد شد، از طریق تشدید عدم تعادل بودجه به رشد نقدینگی و شکل‌گیری تورم دامن زد. کارنامه مجلس با وارد شدن آخرین نمره مربوط به بودجه ۸۷ کامل خواهد شد. در مجموع با توجه به رشد بسیار بالای حجم نقدینگی طی سال‌های اخیر، کند شدن نرخ رشد تولید ناخالص داخلی و نیز کاهش حجم حقیقی واردات به‌دلیل افزایش قابل توجه هزینه واردات ناشی از مشکلات بین‌المللی، شرایط تورمی‌می‌تواند تکرار وضعیت سال‌های ۱۳۷۳ و ۱۳۷۴ را در پی داشته باشد و تنها راه جلوگیری از این شرایط اعمال سخت‌گیری شدید در افزایش پایه پولی ناشی از فعالیت‌های بودجه‌ای است. لکن فضای انتخاباتی حاکم بر باقیمانده سال جاری و سال آینده به هیچوجه با این سختگیری همساز نیست. زیرا هیچ یک از دو طرف تصمیم‌گیرنده در مورد بودجه (دولت و مجلس) انگیزه‌ای برای اعمال این محدودیت ندارند. شاید تنها راه، مداخله مراجع سطوح بالاتر در کنترل رشد نقدینگی باشد.

*استاد دانشگاه شریف، صاحب‌نظر اقتصادی و معاون سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق