احمد توکلی از روی میز بودن «گزینه عدم تصویب» خبر داد
سه سناریو برای سرنوشت بودجه
«رد کلیات»، «اصلاح کلی بودجه» و «جایگزینی بودجه ۸۶ به جای بودجه ۸۷» سه گزینه پیش روی مجلس به گفته توکلی است. احمد توکلی از احتمال به تصویب نرسیدن بودجه خبر داد
۳ سناریو برای بودجه ۸۷
زهرا واعظ
توزیع نامه تحلیلی احمد توکلی، رییس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در خصوص بودجه تقدیمی دولت برای سال ۸۷ بین نمایندگان، جدال «مجلس- دولت» و اختلاف دو قوه کشور بر سر بودجه سال آینده را وارد مرحله جدیدی ساخت. این نامه که بخش قابل توجهی از آن ادامه اعتراض نمایندگان با محوریت اقتصاددانان مجلس به شمار می‌آید، مسیر بررسی بودجه ۸۷ را آنگونه که پیش از این نیز انتظار آن می‌رفت، با فراز و نشیب‌های متعددی روبه‌رو خواهد ساخت. توکلی در این نامه از سه سناریو رد کلیات بودجه، اصلاح آن و تصویب بودجه سال جاری نام برده است.
پس از آنکه مسوولان اقتصادی دولت به دنبال بالا گرفتن چالش بر سر تغییرات در نحوه بودجه‌نویسی، تصمیم گرفتند در جلسه‌ای مشترک با چهره‌های اقتصادی مجلس به تفاهماتی در زمینه تدوین لایحه بودجه۸۷ براساس سبک و سیاق جدید دست یابند، به نظر می‌رسید که یکی از بزرگ‌ترین مناقشات میان مجلس هفتم و دولت نهم براساس این توافقات به زودی حل خواهد شد. اما شیرینی این تفاهمات خیلی زود به تلخی در کام طرفین گرایید؛ چرا که برخی از منابع خبر از لغو توافقات از سوی دولت می‌دادند.
به این ترتیب، زمانی که دولت لایحه الحاقیه بودجه ۸۷ را به منظور دائمی کردن برخی تبصره‌های بودجه که حکم تکراری دارند به مجلس ارائه کردند، نمایندگان به دلیل نقض توافقات صورت گرفته از سوی دولت که قرار بود، تبصره‌های دائمی را در چند لایحه مجزا به مجلس بفرستند، لایحه الحاقی را که به پیش‌قراول بودجه ۸۷ مشهور شده بود، در کمیسیون مشترک رسیدگی‌کننده به این لایحه رد کردند و درنهایت از دولت خواستند که به جای اصرار بر چارچوب پیشنهادی خود، لایحه بودجه ۸۷ را مانند سال‌های گذشته تنظیم و ارائه کند.
اما دولت که براساس تفاهمات صورت گرفته، توقع رد لایحه الحاقیه را در مجلس نداشت، سرانجام تصمیم گرفت که لایحه بودجه ۸۷ را براساس همان سبک و سیاق خود به مجلس ببرد. تا جایی که رییس‌جمهوری به هنگام تحویل لایحه بودجه ۸۷ به مجلس از نمایندگان خواست «بودجه را تغییر نداده و خصوصا ارقام را کم و زیاد نکنند».
با ورود لایحه بودجه ۸۷ به مجلس، اختلافات دولت و مجلس وارد فاز جدیدی شد. هادی حق‌شناس، عضو هیات رییسه کمیسیون برنامه و بودجه لایحه ارسالی را مطابق با اهداف برنامه چهارم ندانست و اعلام کرد که بودجه ۸۷ به شدت نفتی است و با اتکا به درآمدهای نفتی تنظیم شده است.
ضمن آنکه افزایش بودجه کل کشور و افزوده شدن به بودجه بانک‌ها و شرکت‌های دولتی را مغایر با اصل۴۴ قانون اساسی عنوان کرد. اما احمد توکلی، رییس مرکز پژوهش‌های مجلس در این نامه که متن کامل را آن در پایگاه خبری - تحلیلی الف وابسته به خود قرار داده است، ضمن بررسی و نقد بودجه ۸۷ راهکار پیشنهادی خود را نیز ارائه داده است.
وی در این نامه با اشاره به این مطلب که بودجه مهم‌ترین لایحه سالانه کشور است و نقش تعیین‌کننده‌ای در توزیع ثروت و قدرت در کشور بازی می‌کند، آورده است: لایحه بودجه ۸۷ با ساختار متفاوتی عرضه شده و این تغییر ساختار برای اصلاح برخی از مشکلات بودجه‌ریزی رایج انجام شده است؛ البته تغییر شیوه مرسوم تبصره‌نویسی، گام مثبتی است که برداشته شده و به‌جای تبصره‌ها، جز در موارد استثنایی، عناوین ردیف‌های اعتباری شفاف شده و اجازه کلی دخل و خرج بر اساس این عناوین در ماده واحده گنجانده شده است.
عضو کمیسیون برنامه و بودجه با برشماری ویژگی‌های این نوع بودجه‌نویسی، معتقد است: این کار چند خاصیت دارد؛ اولا سیاست‌های دخل و خرج را در کنار مقدار دخل و خرج قرار داده که ضمن سهولت دریافت سیاست‌ها، وزن هر سیاست را به شکل کمی و شفاف در معرض دید قرار می‌دهد، ثانیا مجلس را از تفصیل سیاست‌ها که به حوزه اجرا نزدیک است، عملا بازمیدارد (حفظ حدود اختیارات قوه مجریه) و ثالثا به همین دلایل، سرعت کار در رسیدگی را افزایش می‌دهد.
نماینده تهران افزود: البته شیوه جدید، مشکل جدی قانون‌گذاری حین بررسی لایحه بودجه را منتفی نمی‌سازد، ولی نسبت به شیوه مرسوم، محاسن برشمرده را دارد.
وی کاهش ردیف‌های دستگاه‌های اجرایی را رویکرد مثبت دیگر لایحه دانست و گفت: این رویکرد می‌تواند طیف گسترده دستگاه‌های اجرایی را در لوایح مرسوم که با ساختارهای حقوقی و مدیریتی متفاوت در کنار هم قرار می‌گرفت، بر اساس قانون کاهش داده و مرتب کند تا هم از گستردگی بیهوده دیوان‌سالاری بکاهد و هم به مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی دستگاه‌ها مدد رساند. به همین دلیل اقدام دولت در اصلاح وضعیت ردیف‌های بودجه‌ای و کاهش آنها علی‌الاصول قابل دفاع است.
توکلی ادامه داد: طبق اصل ۵۲ قانون اساسی، تهیه و پیشنهاد لایحه بودجه اختیار و وظیفه دولت و بررسی و تصویب آن اختیار و وظیفه مجلس است. در انجام این وظایف اولا، حدود اختیارات ۲ قوه باید طبق قانون اساسی رعایت شود و ثانیا، نحوه بودجه‌ریزی با مراعات قوانین ناظر بر این فرآیند صورت گیرد.
توکلی اظهار کرد: رییس‌جمهوری هنگام تقدیم لایحه بودجه، موکدا از مجلس خواست که بودجه را یک بسته سیاستی ببیند و آن‌را تغییر ندهد؛ به‌ویژه درخواست‌شان این بود که ارقام را کم و زیاد نکنند. چنین درخواستی بر پیش‌فرض ناصوابی استوار است. پیش‌فرض این است که به تهیه بودجه هیچ اشکال کارشناسی وارد نیست و تمامی مصلحت‌اندیشی‌های سیاستی دولت کامل و صحیح و تمام روش‌های فنی به‌کار گرفته شده بی‌عیب و نقص است و نتیجه قبول این درخواست نیز تعطیل کردن وظیفه تعیین‌شده در قانون اساسی برای مجلس است که مقرر کرده است مجلس بودجه را «رسیدگی و تصویب» می‌کند. در واقع اجابت درخواست رییس‌جمهوری به‌معنای تعطیل کردن امر «رسیدگی» و تصویب چشم‌بسته آن است. وی در ادامه با ابراز این عقیده که لایحه پیشنهادی چنان تنظیم شده است که مکررا اصول ۵۲، ۵۳ و ۵۵ قانون اساسی را (اصول ناظر بر بودجه و امور مالی کشور) نقض می‌کند، در توضیح آن یادآور شده است: بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها برای تصویب به مجلس تقدیم نشده، اختیار تصویب جداول تفصیلی منابع و مصارف و تعیین هدف‌های قانونی آنها از مجلس سلب و به دولت واگذار شده، اختیار تعیین ارتباط مالی و حقوقی بین دولت و شرکت‌های ملی وزارت نفت از مجلس سلب و به دولت سپرده شده است، به‌جای اعتبارات مصوب مجلس، اعتبارات مصوب دولت مبنای اعمال نظارت دیوان محاسبات قرار گرفته است، با کاهش شدید دستگاه‌های اجرایی و ردیف‌هایی که باید طبق قانون به تصویب مجلس برسد به تصمیمات دولت و وزرا واگذار شده است که رسیدگی دیوان محاسبات طبق اصل ۵۵ را بلاموضوع می‌سازد.
توکلی با بیان این نکته که مقررات «قانون محاسبات عمومی» و «قانون برنامه و بودجه» بر نحوه تهیه و تنظیم لایحه بودجه حاکم است، معتقد است: لایحه پیشنهادی چنان تنظیم شده است که این قوانین به دفعات مکرر نقض یا غیرقابل رعایت می‌شود. از جمله مواد ۱، ۲۲، ۳۱، ۵۴ و ۶۸ قانون محاسبات عمومی و مواد ۱، ۱۲، ۱۹، ۳۰ و ۳۴ قانون برنامه و بودجه. ضمناً موادی از قوانین تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، قانون مدیریت خدمات کشوری، اساسنامه‌های قانونی و قوانین تاسیس برخی از دستگاه‌های اجرایی نیز نادیده گرفته شده است.
رییس مرکز پژوهش‌های مجلس ادامه داد: دولت تنها ۳۹ دستگاه اجرایی را به رسمیت شناخته و تمامی دستگاه‌های اجرایی قانونی دیگر را که باید به‌طور مستقل در بودجه می‌آورد، زیرمجموعه تلقی کرده است. با این کار اختیار وزرا به طرز چشمگیری افزایش می‌یابد و روسای دستگاه‌های اجرایی که قانون تاسیس یا اساسنامه قانونی دارند، معلوم نیست بودجه کافی برای انجام وظایف قانونی‌شان به‌دست آورند، ضمن آنکه دولت درخواست کرده اختیار تصویب ارقام جداول تفصیلی را خودش به‌دست بگیرد و تا اردیبهشت ماه آنها را پس از ارزیابی اهداف تصویب کند. این درخواست بدین معنا است که اولا هنوز اهداف قانونی یک ساله (موضوع ماده ۱ قانون محاسبات عمومی) معلوم نیست. ثانیا اهداف بدون تصویب مجلس قانونی نمی‌شود. این روش، احتمال اعمال سلایق مجریان را بسیار بالا می‌برد. به‌عنوان مثال هم‌اکنون ارقام پیشنهادی ستاد وزارت ارشاد ۸۳درصد افزایش یافته، ولی سازمان تبلیغات ۷درصد کاهش دارد!
نماینده تهران تاکید کرد: برخی وظایف و تکالیف قانونی در تنظیم لایحه بودجه نادیده گرفته شده است. مهم‌ترین نمونه، عدم رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری است. در این قانون بسیار مهم که نقش دولت و نحوه سازماندهی دیوان‌سالاری تعریف جدیدی یافته، هیچ ردپایی در لایحه بودجه درباره آن دیده نمی‌شود. همین‌طور الزام دولت به تعیین ضریب پایه حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری که طبق همین قانون باید در بودجه پیش‌بینی و به مجلس پیشنهاد می‌شد، انجام نگرفته است؛ امری که چند سال است همه کارکنان و بازنشستگان منتظر آن هستند. این استاد دانشگاه با بیان این اعتقاد که مقتضیات عقل و تجربه مدیریت مالی بخش عمومی در بسیاری از موارد نادیده گرفته شده است، اظهار کرد: نتیجه این موارد آن است که با وجود نکات مثبت برشمرده، لایحه پیشنهادی ۴ اثر منفی تعیین‌کننده در پی دارد: الف) واگذاری اختیارات قوه مقننه به قوه مجریه از طریق حذف اختیارات مجلس، ب) بسترسازی اعمال سلایق فراقانونی،
ج) اغتشاش مالی و از هم‌گسیختگی غیرقابل ترمیم اطلاعات بودجه‌های سنواتی و
د) کاهش شدید امکان نظارت بر مدیریت مالی بخش عمومی. توکلی با ابراز این عقیده که در شرایط فعلی، مجلس چند راه بیشتر ندارد، تصریح کرد: الف) رد کلیات؛ این کار برای طی مراحل قانونی تا پایان بهمن طول می‌کشد و طبعا وقت کافی برای تنظیم مجدد برای دولت باقی نمی‌ماند و مجلس مجبور به تصویب بودجه چند دوازدهم می‌شود که از جهت سیاسی، اقتصادی و مدیریتی به‌هیچ‌وجه به صلاح کشور نیست.
ب) حفظ رویکردهای مثبت لایحه پیشنهادی دولت و اصلاح مواردی که قانون یا مصالح رعایت نشده است. این کار به همکاری جدی و بی‌دریغ دولت نیاز دارد. تفاهمات قبلی با دولت که متاسفانه رعایت نشده اینجا به کار می‌آید. ج) تصویب قانون بودجه سال ۱۳۸۶ با تغییر درصدی همه ارقام آن برای یک سال دیگر به‌عنوان قانون بودجه سال ۱۳۸۷. بنابراین بهترین راه از حیث مصالح سیاسی و اقتصادی کشور راه دوم است.
به‌نظر توکلی، با وجود دشواری کار، مجلس برای پیگیری راه‌حل دوم آمادگی دارد.
پاسخ به ابهامات
اگرچه لایحه بودجه ۸۷ بدون اعمال تغییرات مدنظر نمایندگان اقتصادی مجلس و تفاهمات صورت گرفته با نمایندگان دولت در نهایت به مجلس ارسال گشته و به زعم مقامات دولتی از «سهولت در رسیدگی و شفافیت» برخوردار است، اما ابهامات فراوانی را به دلیل نوع تغییرات در پیش روی صاحبنظران از جمله چهره‌های مطرح اقتصادی مجلس که پیش از این مطرح شد، قرار داده است.
یک مقام آگاه در معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری که نخواست نامش فاش شود، در روزهای گذشته در گفت‌وگو با دنیای‌اقتصاد برخی از این ابهامات را پاسخ داد. از جمله در پاسخ به این سوال که چرا اختیار تصویب بودجه کلیه دستگاه‌های زیرمجموعه به هیات‌وزیران سپرده شده، تصریح کرد: به غیر از پیوست شماره ۱ (بودجه طرح‌های عمرانی) و لایحه بودجه که شامل ماده واحده و جداول کلان منابع و مصارف بودجه هستند، ریز اعتبار هزینه‌ها یا درآمدها و ریزبودجه شرکت‌های دولتی در داخل لایحه قرار ندارد و جزو جداول تفصیلی منابع و مصارف و اسناد پشتیبان بوده که تا اردیبهشت سال ۸۷ به تصویب هیات‌وزیران خواهد رسید تا ضمانت اجرایی پیدا کند. این جداول پس از تصویب هیات‌وزیران مبنای نظارت‌های قانونی مراجع ذی‌ربط خواهند بود. وی افزود: بخشی که به تصویب مجلس می‌رسد چنانچه نیازی به اصلاحیه داشته باشد، توسط مجلس به دولت اعلام می‌شود و دولت آن را اصلاح می‌کند؛ اما چنانچه مواردی باشد که باید توسط دولت تغییر یابد به تصویب هیات‌وزیران خواهد رسید.
این مقام آگاه، افزایش اختیارات دستگاه‌های اجرایی را از جمله اهداف شیوه بودجه‌نویسی جدید عنوان کرد و افزود: به منظور پاسخگو کردن بیشتر دستگاه‌های اجرایی، اختیارات وسیع‌تری به آنها داده شده تا وزیر یا مسوول مربوطه براساس توزیع اختیارات، پاسخگو باشد. وی همچنین درباره اینکه ممکن است وزیری تخصیص اعتبار را برحسب سلیقه اعمال کند، گفت: زمانی که مقام مسوول یک دستگاه اجرایی، اختیار توزیع اعتبارات زیرمجموعه خود را برعهده می‌گیرد، بنابراین فی‌نفسه در مقام پاسخگویی نیز قرار گرفته است و می‌تواند به جهت تخصیص یا تخصیص نیافتن بودجه به زیرمجموعه خود، بازخواست شود.
به گفته وی، تفویض اختیار رابطه مالی و نحوه تسویه‌حساب به دولت به گونه‌ای نیست که دست دولت را کاملا باز بگذارد یا آثار مالی فراوان خارج از لایحه بودجه برای دولت ایجاد کند. چرا که هر قراردادی را که دولت بخواهد با شرکت نفت به امضا برساند، باید مبتنی بر ارقامی باشد که در این لایحه به تصویب مجلس خواهد رسید.
ارسال نظر