دکتر پدرام سلطانی

هرکس با خواندن متن معرفی سازمان تامین اجتماعی در وب‌سایت این سازمان، این برداشت را خواهد داشت که نظارت و هدایت سازمان تامین‌اجتماعی با مشارکت سه‌جانبه دولت، کارفرما و بیمه شده صورت می‌پذیرد؛ اما با مراجعه به قانون تامین‌اجتماعی در‌می‌یا‌بیم که نقش کارفرما و کارگر (بیمه شده) کمرنگ و تا حدی نیز تشریفاتی است و زمامدار اصلی و انحصاری این سازمان در واقع همان دولت است. تامین‌اجتماعی در خدمت تامین‌دولت

دکتر پدرام سلطانی

عضو هیات‌نمایندگان اتاق تهران

از مصادیق لطمه به نظام تامین‌اجتماعی کشور که در دو سال گذشته نمود پیدا کرده است تغییر مداوم مدیران این سازمان از سوی دولت است.

صندوق‌های تامین‌اجتماعی و بازنشستگی با دارا بودن منابع مالی فراوان و قابل توجه نقش بسیار مهم و تعیین‌کننده‌ای در اقتصاد ایفا می‌کنند و از اصلی‌ترین تامین‌کنندگان مالی بازارهای مالی و سرمایه در همه کشورها هستند. در ایران نیز سازمان تامین‌اجتماعی به همراه سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی با اتکا به منابع مالی فراوانی که به‌طور مداوم از محل حق بیمه‌های پرداختی کارفرمایان و بیمه‌شدگان به دست می‌آورند، بازیگران اصلی اقتصاد کشور پس از دولت هستند؛ اما این سازمان‌ها نیز در حوزه فعالیت‌های اقتصادی‌شان کاملا تحت تسلط و مدیریت دولتی هستند که این نقیصه عامل لطمات فراوانی به کارآمدی این سازمان‌ها است، لطماتی که در نهایت متوجه اقشار آسیب‌پذیر تحت‌پوشش این سازمان‌ها می‌شود و ادعای دولت مبنی بر حمایت از این اقشار را زیر سوال می‌برد.

سازمان تامین‌اجتماعی در معرفی خود چنین می‌گوید:

براساس قانون، سازمان تامین‌اجتماعی یک سازمان عمومی غیردولتی است که بخش عمده منابع مالی آن از محل حق بیمه‌ها (با مشارکت بیمه شده و کارفرما) تامین‌می‌شود و متکی به منابع دولتی نیست. به همین دلیل، دارایی‌ها و سرمایه‌های آن متعلق به اقشار تحت پوشش در نسل‌های متوالی است و نمی‌تواند قابل ادغام با هیچ یک از سازمان‌ها و موسسات دولتی یا غیردولتی باشد. تکیه‌گاه اصلی این سازمان مشارکت سه‌جانبه کارفرمایان، بیمه‌شدگان و دولت در عرصه‌های مختلف سیاست‌گذاری، تصمیم‌گیری‌های کلان و تامین‌منابع مالی است.

این بخشی از متنی است که در معرفی سازمان تامین‌اجتماعی در وب سایت آن سازمان قرار داده شده است. هر خواننده‌ای با مطالعه متن بالا این برداشت را خواهد داشت که نظارت و هدایت سازمان تامین‌اجتماعی با مشارکت سه‌جانبه دولت، کارفرما و بیمه شده صورت می‌پذیرد، اما با مراجعه به قانون تامین‌اجتماعی در‌می‌یا‌بیم که نقش کارفرما و کارگر (بیمه شده) کمرنگ و تا حدی نیز تشریفاتی است و زمامدار اصلی و انحصاری این سازمان در واقع همان دولت فخیمه است. عالی‌ترین رکن سازمان تامین‌اجتماعی که شورای‌عالی تامین‌اجتماعی نام دارد، ترکیب ۱۶ نفره‌ای است که نیمی از آن یعنی ۸ نفر نمایندگان دولت هستند و از ۸ نفر دیگر پنج نفر نماینده کارفرمایان و ۳ نفر نماینده بیمه‌شدگان هستند. بنابراین در این شورا دولت به جای یک سوم سهم مشروع خود سهمی معادل نصف را به خود اختصاص داده است و هرگونه تصمیمی را می‌تواند به تنهایی اخذ یا نقض کند. ضمنا ریاست این شورا نیز به یکی از نمایندگان دولت تفویض شده است که هیچ تردیدی را در غالب بودن دولت بر شورای‌عالی تامین‌اجتماعی باقی نگذارد. رکن بعدی سازمان که هیات‌مدیره است مرکب از سه نفر است (یک نفر مدیر عامل و رییس هیات‌مدیره به‌طور همزمان و دو نفر عضو هیات‌مدیره). به‌رغم روش معمول، انتصاب این ترکیب ۳ نفره به عهده شورای‌عالی تامین‌اجتماعی گذاشته نشده است و آنها مستقیما با پیشنهاد وزیر و تصویب هیات‌وزیران منصوب می‌شوند. یعنی نمایندگان کارفرما و بیمه شده هیچ‌گونه دخالتی در این انتصابات ندارند و بدیهی است کسانی که از ناحیه دیگری عزل و نصب می‌شوند انتظار نمی‌رود پاسخگویی و تعامل کافی با رکن بالاتر خود داشته باشند. رکن بعدی سازمان تامین‌اجتماعی هیات ‌نظارت است که دارای ۳ عضو است. هر‌کدام از این ۳ عضو به ترتیب نماینده دولت، کارفرما و بیمه شده هستند. شاید به نظر برسد که در ترکیب این هیات ‌رعایت عدالت شده است، اما چنین نیست، زیرا انتخاب نماینده بیمه شده (و در برخی موارد حتی انتخاب نماینده کارفرما) توسط وزیر کار و امور اجتماعی انجام می‌پذیرد. بنابراین ملاحظه می‌شود که حتی نظارت بر سازمان نیز در سیطره دولت قرارگرفته است.

تفویض این میزان اختیار به دولت در حالی صورت پذیرفته است که منابع سازمان توسط کارفرما‌یان و بیمه‌شدگان تامین‌ می‌شوند و نقش دولت در تامین‌ منابع سازمان تقریبا در حد صفر است. از سوی دیگر قرارگرفتن کامل سازمان در سیطره دولت باعث شده است که مسوولان این سازمان قدرت و قاطعیت کافی در استیفای حقوق سازمان را از دولت نداشته باشند. به همین واسطه دولت نه تنها کمکی به تقویت سازمان نمی‌کند، بلکه بدل به بزرگ‌ترین بدهکار به سازمان تامین‌اجتماعی شده است که این بدهی رقمی بالغ‌بر ۶۰۰۰‌میلیارد تومان اعلام شده است. این مبلغ عظیم به منزله وام بدون بهره و وثیقه‌ای است که سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی از حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران اخذ کرده‌‌اند. بدین ترتیب می‌توان دریافت که قانون‌گذار با تبدیل کردن یک سازمان عمومی به سازمانی در سیطره و کنترل کامل دولت نه تنها موفق به ایجاد یک سازمان کارآمد برای تامین‌اجتماعی کشور نشده است، بلکه دست دولت را در تعمیم کسری بودجه خود به منابع عمومی و تضییع حقوق قشرهای محرومی چون بازنشستگان‌، مستمری بگیران و کارگران باز گذاشته است.

یکی دیگر از مصادیق لطمه به نظام تامین‌اجتماعی کشور که در دو سال گذشته نمود پیدا کرده است، تغییر مداوم مدیران این سازمان از سوی دولت است. سازمان تامین‌اجتماعی به واسطه وسعت کار و اهمیت وظایفی که به عهده دارد بسیار نیازمند ثبات در مدیریت و استفاده از مدیران با تجربه و تحصیل‌کرده و داشتن تفکر و برنامه‌ریزی استراتژیک است، اما این قاعده در طی این مدت نادیده انگاشته شده است و با تغییر مداوم مدیران و تغییرات گسترده در سطوح پایین‌تر مدیریت تا تک‌تک شرکت‌های زیر مجموعه سازمان و گماشتن مدیرانی که تجربیات و سوابق ایشان در حوزه‌های دیگر است و گزینش ایشان بیشتر ترجیحات سیاسی داشته است تا مدیریتی، به رشد و بالندگی این سازمان لطمه وارد آورده است.

از سوی دیگر، در شرایطی که در فضای باز تعریف اصل ۴۴ قانون اساسی و تدوین لایحه اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ که اخیرا در مجلس نیز از تصویب گذشت. برای اولین بار بخشی به نام بخش عمومی غیردولتی در این قانون مطرح شده است که اصولا در قانون اساسی کشور چنین بخشی تعریف نشده است. به نظر می‌رسد که منظور قانونگذار از بخش عمومی غیر‌دولتی سازمان تامین‌اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی است، اما با اشاراتی که در ابتدای این نوشته به ارکان سازمان تامین‌اجتماعی شد، به سهولت در می‌یابیم که سازمان تامین‌اجتماعی که بزرگ‌ترین سازمان بخش‌عمومی غیردولتی محسوب می‌شود، به مانند یک سازمان دولتی اداره و کنترل می‌شود و البته دیگر سازمان‌های موسوم به بخش‌عمومی غیردولتی مانند صندوق‌های بازنشستگی کشوری وضعی مشابه و حتی پررنگ تر از تامین‌اجتماعی از حیث مدیریت و کنترل دولت دارند.

آشکار است که مشکل اقتصاد دولتی که منجر به تدوین قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی شده است، مشکل مالکیت دولتی نیست، بلکه ناکارآمدی‌های مدیریت دولتی بوده است‌، بنابراین در شرایطی که ۴۰‌درصد از شرکت‌های قابل واگذاری به سهام عدالت تخصیص یافته است که در بحث مدیریت دچار چالش و ابهام اساسی است و تا ۴۰‌درصد از فعالیت‌های اقتصادی در حوزه‌های مختلف نیز قابل واگذاری به بخش عمومی غیردولتی است که باز هم در کنترل دولت قرار دارد، نمی‌توان به رشد و شکوفایی اقتصاد کشور و افزایش بهره‌وری شرکت‌ها پس از واگذاری دل بست.

باید گفت که بیشترین بهره از این نوع واگذاری، البته به زعم کسانی که هنوز به مدیریت دولتی دل بسته‌اند، نصیب دولت خواهد شد. دولت در عین حالی که ظاهرا به وظایف خود عمل کرده و واگذاری‌ها را انجام می‌دهد، بار خود را سبک می‌‌کند و پس از آن هم ضمن قطع کلیه امتیازات این شرکت‌ها مدعی مالیات و عوارض خود خواهد بود و از سوی دیگر هم بدهی خود را به سازمان تامین‌اجتماعی و سایر بنگاه‌های عمومی پرداخت می‌کند. با توجه به این مطالب باید گفت که قانون فعلی تامین‌اجتماعی و اساس‌نامه سازمان تامین‌اجتماعی نه تنها شان و جایگاه کارفرما و بیمه شده را بسیار نادیده گرفته است و آن‌را به یک سازمان دولتی بدل کرده است بلکه در تناقض آشکار با اهداف و مقاصد قانون سیاست‌های اصل ۴۴ قرار دارد. پس برای تامین‌حقوق دو ضلع دیگر مثلث تامین‌اجتماعی (کارفرما و بیمه شده) و متناسب کردن اندازه ضلع سوم (‌دولت) با دو ضلع دیگر و هم راستا نمودن این قانون با نیات و مقاصد اصلاحات اقتصادی کشور، بازنگری در قانون تامین‌اجتماعی ضروری است. در این بازنگری ضمن در نظر گرفتن نکاتی که در پیش به آنها اشاره شد موارد زیر نیز باید مورد توجه قرار گیرد:

۱ - امور سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی تامین‌اجتماعی باید از امور اقتصادی و سرمایه‌گذاری جدا شود. یعنی سازمان تامین‌اجتماعی (یا وزارت رفاه) در آینده باید صرفا یک سازمان سیاست‌گذار باشد و با ایجاد و منفک کردن صندوق‌های تامین‌اجتماعی، هدایت منابع مالی و فعالیت‌های اقتصادی مربوط در این صندوق‌ها انجام شد. این امر باعث خواهد گردید که دولت نقش سیاست‌گذاری خود را در قالب‌سازی تامین‌اجتماعی (یا وزارت رفاه) بهتر ایفا کند. ضمنا صندوق‌های تامین‌اجتماعی نیز می‌توانند به عنوان سازمان‌های مستقل و با رعایت سیاست‌های مربوط، به گردش منابع مالی تامین‌اجتماعی بپردازند.

۲ - برای پرهیز از سوء‌مدیریت، کاهش ریسک سرمایه‌گذاری‌ها، تمرکز‌زدایی، افزایش کارآیی، افزایش اشتغال و توسعه مناطق محروم بهتر است به جای وجود یک صندوق تامین‌اجتماعی مرکزی صندوق‌های تامین‌اجتماعی در کلیه استان‌ها به‌وجود آید که هر کدام منابع حاصل در حوزه استانی خود را مدیریت کنند.

۳ - دولت باید تکالیف جدی‌تری جهت پرهیز از معوق کردن تعهدات خود به صندوق‌های تامین‌اجتماعی و بازنشستگی داشته باشد. دولت همچنین باید بودجه سازمان‌های سیاست‌گذار تامین‌اجتماعی را راسا عهده‌دار شود و این هزینه‌ها را از منابع عمومی تامین‌اجتماعی تامین‌ نکند.

۴ - در اداره و نظارت بر صندوق‌های تامین‌اجتماعی باید نقش هر سه گروه ذی‌نفع تامین‌اجتماعی (دولت، کارفرما، بیمه شده) به یک اندازه باشد و دولت به هیچ‌وجه امکان اعمال‌نظر و نفوذ مستقیم یا غیر‌مستقیم بیش از حق خود را در این صندوق‌ها نداشته باشد.

از آنجا که احتمال زیادی نمی‌رود که دولت یا مجلس محترم در کوتاه‌مدت راسا در صدد اصلاح قانون اجتماعی برآیند، تشکل‌های مدنی ذی‌نفع این قانون و در راس آنها اتاق‌های بازرگانی و تشکل‌های کارفرمایی و کارگری دیگر برای ارائه پیشنهادهای اصلاحی و پیگیری آنها تا محقق شدن اصلاح قانون تامین‌اجتماعی کشور باید هرچه زودتر دست به کار شوند. امید می‌رود که دوضلع غیر‌دولتی تامین‌اجتماعی این نقش خود را دریابند و آستین همت را بالا بزنند.