تجارب جهانی، زمینه‌ساز راهکارهای دستیابی به درآمد پایدار

حسین محمد پورزرندی

کلانشهرها در همه نقاط دنیا با مسائل نسبتا پیچیده‌ای روبه‌رو هستند، کلانشهر تهران و معضلات آن نیز از این زمره هستند که گام‌های حرکت شهر در ابعاد زمانی و مکانی بسیار شتابان بوده هم شهر و هم مردم بسیار سریع‌تر از تصمیمات مدیران آن حرکت می‌کنند. از این‌رو غالب سیاست‌گذاری‌ها و راهکارهای متخذه در مقابله با مسائل جاری عملا در حکم برخوردهای مقطعی و التیامی به شمار می‌رود.

امروز بیش از هر زمان دیگر مدیریت شهر در عرصه همه فرصت‌ها و تهدیدهای موجود، نیازمند نگاهی بلند و دوربین در افق کلان است که اگر توام با نگاه خرد و نزدیک به مسائل جاری باشد، می‌توان به سامان امور شهر امیدوار بود.

بر اساس برنامه چشم‌انداز ۲۰ ساله کشور، ایران قرار است به قدرت اول اقتصادی منطقه ارتقا یافته، تهران نیز بر اساس پیش‌بینی رشد ۸درصدی (بر اساس برنامه چهارم توسعه) به یکی از ۵ شهر مهم خاورمیانه تبدیل شود، مدیریت شهری نیز با عنایت به اهمیت اثرگذاری سیاست‌ها به عنوان حکومت محلی، نقش مهمی را در تعامل روشن و شفاف با بخش دولتی و خصوصی ایفا خواهد کرد. از طرفی همواره شاهد بوده‌ایم، هرگونه تصمیم‌گیری در خصوص کالبد شهر، اثرات مهمی بر اقتصاد شهری داشته است؛ به ویژه در مورد کلانشهر تهران که مرکزیت سیاسی و اقتصادی کشور را دارا است.

مدیریت شهری نیازمند یک نظام پایدار درآمدی است. همه سازمان‌ها و نهادها اعم از دولتی و غیردولتی به همراه تمامی شهروندان باید به نسبتی که از خدمات مختلف در سطح شهر استفاده می‌کنند، بهای آن را در قالب عوارض پرداخت کنند و چنانچه نخواهیم مدیریت مختلف شهر در عرصه تنگناها در محظورات برای اداره شهر ناچار به اتخاذ سیاست‌های مقطعی برای کسب درآمد گردد که غالبا نیز مخالف راهبردهای توسعه پایدار است، همراهی و کمک دولت محترم در تحقق این فرآیند و الزام سازمان‌ها و نهادها به پرداخت سهم خود به عنوان عوارض (و بدهی‌های قبلی) ضروری است.

بهره‌مندی از تجربه‌های موفق دیگر کشورها در امر مواجهه با کسب درآمدهای پایدار برای شهرداری‌ها، ضمن انطباق آن با شرایط کشورها می‌تواند بسیار مفید باشد و مورد بهره‌برداری واقع شود.

کشور آلمان به عنوان کشوری توسعه یافته دارای ۱۶ ایالت است که جمعیت آنها بین ۷۰هزار نفر تا ۶/۱۷میلیون نفر می‌باشند. در این کشور ۱۶هزار شهرداری وجود دارد.

مخارج شهرداری‌ها در کشور آلمان، حدود ۹/۲۶درصد از مخارج صرف شده بین سطوح مختلف دولت را شامل می‌شود. این امر گواهی اهمیت شهرداری‌ها در ساختار این کشور است. ۸۸درصد از کارکنان بخش عمومی را هم نیروی به کار گرفته شده در شهرداری‌ها تشکیل می‌دهند؛ به این دلیل که بیشتر فعالیت‌های اجرایی را که دولت‌ها موظف به انجام آن هستند شهرداری‌ها انجام می‌دهند.

بودجه‌های نهادها و حکومت‌های محلی از دو بخش جاری و سرمایه‌ای تشکیل می‌شوند. محل تامین بودجه‌های جاری، درآمدهای جاری و محل تامین بودجه‌های سرمایه‌ای، درآمدهای سرمایه‌ای می‌باشند که از محل کمک‌های بلاعوض سرمایه‌گذاری از جانب دولت و نیز عواید حاصل از فروش تامین شده است. درآمدهای مالیاتی هم منبع درآمدی برای شهرداری‌ها هستند. درآمد شهرداری‌ها از کمک‌های بلاعوض، فروش خدمات، خالص قرض‌ استقراض، تسهیلات بانکی و در مواردی از منابع دیگر تامین می‌شود.

در تایلند که در زمره کشورهای در حال توسعه است، دولت محلی به ۶ صورت مختلف سازمان‌یافته و به یکسان در مناطق روستایی و شهری توزیع شده است، صورت‌های شهری دولت محلی عبارتند از دستگاه اداری کلانشهر بانکوک که به صورت اجرایی نیرومندی از دولت محلی مختص بانکوک است، شهرداری که مراکز شهری استان‌ها را اداره می‌کند و نوعی مدیریت شهری خاص.

بانکوک که به یک غول تبدیل شده است، بزرگ‌ترین شهر کشور است که بخش اعظم منابع را می‌بلعد. تمامی فعالیت‌های اقتصادی مهم و نیز نهادهای سیاسی، آموزشی و فرهنگی مهم و ارتباط‌های بین‌المللی کشور در این شهر متمرکز شده‌ است. در سال ۱۹۹۴ درآمد سرانه در این شهر ۲۰۳هزار بات (۸۱۲۰ دلار آمریکا) یعنی ۳ برابر میانگین ملی بوده است. رشد سریع شهرنشینی و تمرکز بخش اعظم در این شهر ایجاب می‌کند که بانکوک نظام دولت محلی پیچیده‌تری داشته باشد.

تامین مالی در شهرداری‌های تایلند از برنامه‌ریزی و مدیریت در فعالیت‌ عمده تشکیل می‌شود، جمع‌آوری عواید و هزینه‌ کردن آن در مرحله ۶ است.

برنامه‌ریزی توسعه که واحدهای اجرایی به دنبال دریافت رهنمودهای سیاست‌گذاری، برنامه‌های سالانه و ۵ ساله توسعه را تدوین می‌کند این برنامه‌ها بودجه‌ریزی سالانه را انجام می‌دهند که در آن بودجه‌بندی پروژه‌های عمرانی با برنامه‌های توسعه سالانه و ۵ ساله سازگار است.

جمع‌آوری عواید توسط دولت محلی و بر اساس قوانین و مقررات پیش‌بینی شده بر اساس بخشنامه دولت محلی تصویب می‌شود.

ساختار عواید بر اساس مالیات‌های جمع‌آوری شده مسکن، زمین، تابلوهای تبلیغاتی و کشتارگاه در درجه اول است. در مرحله بعد افزوده‌هایی بر مالیات‌های دولت مرکزی از جمله مالیات بر ارزش افزوده کالا و خدمات است و همچنین از عواید بانکداری و داد و ستدهای مالی، بیمه عمر، بیمه عمومی و کارگشایی و نیز خدمات است. همین طور مالیات بر جاده‌ها و وسایل نقلیه به شهرداری‌ها داده می‌شود. در مرحله سوم هم کارمزدها، مجوزها، جریمه‌ها، عواید حاصل از مستغلات، موسسات عام‌المنفعه و بنگاه‌های دولت محلی و هدایا، کمک‌ها، وا‌م‌ها و یارانه‌های دولت مرکزی است.

با مقایسه‌ای بسیار سطحی و گذرا و مقایسه کشورهای مذکور که نمونه‌ای از کشورهای در حال توسعه و توسعه‌یافته هستند و نیز شهر تهران که کلانشهری رو‌به‌توسعه است می‌توان دریافت که درآمدهای ناپایدار کنونی شهرداری تهران که بیش از همه به فروش تراکم وابسته است؛ نمی‌تواند متضمن رشد منطقی در این کلانشهر باشد و در واقع بدون داشتن درآمدهای پایدار نمی‌توان انگیزه زیادی برای اجرای پروژه‌های طولانی و کلیدی ایجاد کرد.

متاسفانه این واقعیت تلخ در شهرداری‌ها وجود دارد که هنوز به درآمدهای پایدار به طور کامل نرسیده‌اند و از دهه ۷۰ با تصویب دولت، شهرداری‌ها خود گردان شده‌اند. دولت از آن پس دیگر از این سازمان‌ها حمایت مالی نمی‌کند. از همان هنگام قانون پیش‌بینی کرده بود تا درآمدهایی برای شهرداری‌ها به وجود آید اما تا به امروز اقدامی عملی در این خصوص انجام نشده است.

آیا شهرداری‌ها می‌توانند با تکیه بر اعتبارات مردمی و پشتوانه آن از بانک‌ها وام بگیرند؟ آیا دولت حاضر به کمک به شهرداری‌ از حساب ذخیره ارزی و به منظور ساماندهی بافت‌‌های فرسوده راه‌اندازی سریع پروژه‌های عمرانی و ... خواهد بود؟

به هر حال به نظر می‌رسد که دولت باید بیش از این از شهرداری‌ها حمایت کند؛ به ویژه کلانشهرها به عنوان مهم‌ترین مراکز جمعیتی نیازمند توجه درخور و ویژه دولت هستند تا مشکلات متعددی که در این مراکز به وجود می‌آید هرچه سریع‌تر رفع شده و امکان خدمات‌رسانی به شهروندان بیشتر شود.

بی‌تردید وضعیت کنونی نگران‌کننده است و باید مورد توجه بیشتری قرار گیرد. اگرچه شهرداری تهران با تقدیم لایحه درآمدهای پایدار به شورای اسلامی و تصویب آن گام موثری برداشته است، اما برای دستیابی کامل به این مصوبه، نیازمند حمایت جدی دولت و دستگاه‌های مربوط است؛ چراکه شهرداری گام‌های خود را برداشته و بی‌شک بدون حمایت، این گام‌‌ها به اندازه کافی محکم نخواهد بود.