تعامل بین حکمرانی و رشد

دارون عجم اوغلو

مترجم: دکتر جعفر خیرخواهان

آنچه اقتصاددانان بانک جهانی باید بدانند

اینک درک و فهم روز افزونی حاصل گشته است که «نهادهای» اقتصادی، سیاسی، حقوقی و اجتماعی، نقش حیاتی‌ در موفقیت و شکست اقتصادی ملت‌ها ایفا می‌کنند. واژه حکمرانی به شیوه‌های گوناگون قابل تعریف است و معانی متفاوتی پیدا می‌کند زمانی که از حکمرانی شرکتی یا حکمرانی به شکل عام صحبت می‌کنیم. در بافتار رشد و توسعه اقتصادی، حکمرانی به بخش‌های سرنوشت‌ساز در خوشه وسیع نهادها اشاره دارد. اجزای به ویژه مهم حکمرانی که بر این سیاق تعریف می‌شوند، شامل نهادهای سیاسی یک جامعه (فرآیند تصمیم‌سازی جمعی و نظارت بر سیاستمداران و بر گروه‌های ذی‌نفع قدرتمند سیاسی و اقتصادی)، ظرفیت دولت (قابلیت و توانمندی دولت در ارائه کالاهای عمومی به بخش‌های متنوع کشور) و تنظیم نهادهای اقتصادی (چگونه مداخلات دولت منجر به تشویق یا سرکوب فعالیت اقتصادی توسط عاملان اقتصادی می‌شود). بنابراین تعامل بین حکمرانی و رشد، پیوند عمیقی با تعامل بین نهادها (در معنای وسیع کلمه) و رشد اقتصادی پیدا می‌کند.

پی بردن به اهمیت نهادها در محیط‌های دانشگاهی، به واسطه حجم عظیم کارهای نظری و تجربی حاصل گردید. در دنیای سیاست‌گذاری، چنین درکی با درد و رنج بسیار به دست آمد که نتیجه جریان طولانی مجموعه اصلاحاتی در اطراف جهان بود که عمدتا شکست خوردند؛ چرا که در این اصلاحات توجهی به نهادها و مسائل حکمرانی نشده بود. ما اینک بهتر از گذشته می‌فهمیم و با این حال آنچه که می‌دانیم فقط نوک کوه یخی است. در کسوت افراد دانشگاهی، ما می‌توانیم امیدوار باشیم که در سال‌های پیش‌رو چیزهای بیشتری را خواهیم آموخت. اما سیاست‌گذاران چنین فرصت و نعمتی ندارند و باید بر اساس آنچه که ما در حال حاضر می‌دانیم، به توصیه‌های سیاستی عمل کنند.

همچنین سازمان‌های بین‌المللی و به طور خاص بانک جهانی لازم نیست (و اغلب واقعا حتی نتیجه‌بخش نیست) که به جدیدترین پژوهش‌ها نگاه کنند تا امور روزمره خود را به سامان رسانند. پژوهش‌های دانشگاهی به کندی و مطابق با پویایی‌های خاص خود پیشرفت می‌کند و اغلب اندیشه‌هایی پاداش دریافت می‌کنند که ضد و نقیض هستند؛ اگر چه ارتباط تجربی اندکی داشته باشند. فقط اندیشه‌هایی که از آزمون زمان سر بلند بیرون آیند یک روز به عرصه سیاست‌گذاری مرتبط‌گشته و اهمیت خواهند یافت. اینک که حجم کافی آثار تجربی و اجماع وسیعی درباره اهمیت نهادها و حکمرانی به‌وجود آمده است، پرفایده است که دقت کنیم از این دسته کارهای تجربی چه درس‌هایی می‌توان برای بانک جهانی گرفت.

پس با بررسی دهه گذشته یا عقب‌تر از آن چه چیزهایی آموخته‌ایم که برای سیاست‌گذاران می‌تواند مفید باشد؟ پاسخ من به این پرسش را می‌توان در شش محور زیر خلاصه کرد.

۱ - نهادها اهمیت دارند.

نهادهای یک کشور می‌توانند انگیزه‌هایی برای سرمایه‌گذاری و جذب فناوری به‌وجود آورند، به کسب و کارها انگیزه دهند تا اقدام به سرمایه‌گذاری کنند و فرصت انباشت سرمایه انسانی برای کارگران ایجاد کنند که همه این‌ها رشد اقتصادی را بالا می‌برد. یا برعکس نهادها می‌توانند چنین فعالیت‌هایی را سرکوب کرده و اقتصاد را به رکود و زوال بکشانند. نهادها می‌توانند انگیزه‌هایی در سیاست‌مداران به‌وجود آورند تا به سمت خلق محیط مساعد رشد حرکت کنند یا بر عکس باعث تشویق فعالیت‌های رانت‌جویی، فساد و تعقیب لجام‌گسیخته نفع شخصی شوند که هزینه سنگینی بر دوش بقیه جامعه می‌گذارد.

در حالی که شواهد نسبتا قوی وجود دارد که خوشه گسترده نهادها- شامل جنبه‌های اقتصادی، سیاسی و حقوقی- برای توسعه اقتصادی بلندمدت ضروری هستند، ما باید محتاط باشیم و تایید کنیم که هنوز در آغاز فرآیند درکی هستیم که چگونه جنبه‌های معین نهادها دقیقا بر برون دادهای اقتصادی تاثیر می‌گذارند. برای مثال این اطمینان نسبی بدست آمده است که کره جنوبی امروز، بسیار ثروتمندتر از کره شمالی است؛ چون دو کشور مسیرهای نهادی واگرایی داشتند (و البته نهادها در کره‌جنوبی مساعد رشد بودند). اما ما نمی‌دانیم که آیا این اتفاق عمدتا به خاطر وجود نهادهای اقتصادی کره‌جنوبی بود که از حقوق مالکیت حمایت کردند، به دلیل نهادهای آموزشی بهتر آن، به دلیل ظرفیت‌سازی بیشتر دولت در ارائه کالاهای عمومی اساسی، به دلیل توسعه مالی بیشتر یا به دلیل نهادهای سیاسی بود که کره‌ جنوبی پس‌از جدا شدن از کره ‌شمالی به تدریج توسعه و تکامل داد.

۲ - هیچ نسخه و برنامه کلی برای بهبود نهادها وجود ندارد.

صدور نهادهای اقتصادی مناسب به همان‌اندازه صدور دموکراسی ناامیدکننده است. اصلاح نهادی برای بسیاری از جوامع ضروری است تا توانمندی‌ها برای رشد اقتصادی را آزاد کرده و چنین اتفاقی می‌افتد همان طورکه نمونه‌های موفقیت‌آمیز اصلاحات نهادی از کره‌جنوبی گرفته تا بوتسوانا نشان می‌دهد؛ اما چنین اصلاحاتی باید نیروهای محرکه داخلی داشته باشند و این که چه نوع اصلاحات موفقیت‌آمیز خواهد بود از کشوری به کشور دیگر فرق خواهد کرد.

از هر چیزی مهم‌تر این که تجربه کره ‌جنوبی و بوتسوانا دو ویژگی مهم اصلاحات موفقیت‌آمیز را برجسته می‌سازد که ما باید در ذهن داشته باشیم؛ نخست اینکه تاریخ و پیشینه یک کشور، سرنوشت‌ آینده‌اش را تماما تعیین نمی‌کند. کشورها می‌توانند به روش‌های مختلف تغییر کنند و چنین تغییری است که به ما امید می‌دهد توسعه اقتصادی در این قرن بسیار گسترده‌تر از قرن گذشته خواهد بود. ما نسخه‌ای برای تغییر نهادی موفقیت‌آمیز نداریم؛ اما این اندیشه که نهادها را می‌توان تغییر داد باید بخش مهمی از رویکرد ما به اقتصادهای کمتر توسعه یافته باشد و باید به ما امید درباره آینده بدهد. دوم اینکه اصلاحات و توسعه یافتن متعاقب نهادها باید اغلب بر پویایی‌های درونی متکی باشد. در کره ‌جنوبی و بوتسوانا و در سایر موارد، مسیر بهبودهای نهادی بدون مشارکت و پشتیبانی جامعه آنها امکان پذیر نبوده است. اگر چه مواردی از قبیل آلمان و ژاپن پس از جنگ جهانی دوم وجود دارد که مداخله خارجی، نقش مهمی در توسعه متعاقب نهادها ایفا کرده است، اما اینها استثنا هستند و نه قاعده. بهترین امید ما برای بهبود نهادی بر پویایی‌های درونی قرار داشته و باید جهد کنیم تا درک کنیم چه چیزهایی پویایی‌های درونی مثبت را به‌وجود می‌آورند به جای اینکه نسخه‌هایی برای بهبود نهادی کلی ارائه دهیم.

۳ - از اشکالات و ایرادات اصلاح سیاستی آگاه بوده و محدودیت‌های اقتصاد سیاسی را تشخیص دهید

در حالی‌که اصلاح نهادی کلی، خارج از توانایی مداخله بین‌المللی است، اقتصاددانان بانک جهانی، مثل سایر عاملان سیاستی بین‌المللی، می‌توانند اصلاح سیاست‌ها را در عرصه‌های گوناگون تشویق کنند. چنین اصلاح سیاستی یک بخش مهم از مأموریت بانک جهانی است. و درعین حال، تشخیص اینکه اصلاح سیاست‌ها با اشکالات جدی همراه می‌شود بسیار مهم است.

برای درک این اشکالات، توجه داشته باشید که اصلاحات سیاستی به‌ طور کلی لازم است، نه به این دلیل که دولت‌ها اصول اولیه اقتصادی را درک نمی‌کنند. برای مثال معدود سیاستمدارانی تاکنون فکر کرده‌اند که تورم افسار گسیخته برای رشد اقتصادی خوب است. تورم افسارگسیخته اغلب از تعادل‌هایی ناشی می‌گردد که سیاستمداران، انگیزه‌های نادرستی داشته و باید به کسری بودجه و تورم متکی شوند تا حمایت حزبی را بخرند یا خودشان را ثروتمند سازند. بنابراین، سیاست‌ها ریشه‌هایی در مسائل اقتصاد سیاسی آن جامعه دارند. این مسائل عبارتند از قید و بندهای ضعیف بر سیاستمداران که تعقیب سیاست‌هایی جهت ثروت اندوزی شخصی را برایشان ممکن می‌سازد، محیط‌های سیاسی که به سیاستمداران امکان می‌‌دهد یا حتی لازم می‌سازد تا از سیاست‌های حامی‌پروری و خوش خدمتی به موکلان قدرتمند استفاده کنند تا در قدرت باقی بمانند، و نهادهای سیاسی که انگیزه لازم به سیاستمداران نمی‌دهد تا در تولید کالاهای عمومی برای اکثریت جمعیت سرمایه‌گذاری کنند. این مسائل اقتصاد سیاسی یکشبه حل نخواهد شد. هر اصلاح سیاستی باید به این مسائل توجه کرده و انگیزه‌های به‌وجود آورنده این مسائل را دور اندازد. استقلال بانک مرکزی در آفریقا یا در سایر جوامع که ضعف نهادی دارند اغلب ناموفق خواهد بود چون عوامل اقتصاد سیاسی که به سیاست‌های اختلال‌زا منجر می‌شوند هنوز حضور دارند.

آن نوع اصلاح سیاست‌ها که به بستر اقتصاد سیاسی اعتنا نمی‌کند نیز به الگوی الا‌کلنگی مشخصی منجر می‌شود که اختلالات سیاستی جدید ظاهر می‌شوند و اصلاحاتی که انجام می‌شود را خنثی می‌کنند. اگر یک حزب سیاسی مجبور می‌شود اعتبار ارزان به گروه‌های قدرتمند سیاسی بدهد تا حمایت آنها را خریداری کرده و در قدرت باقی بماند، تحمیل استقلال بانک مرکزی اغلب باعث استفاده از سایر وسایل جهت خرید همان حمایت می‌شود. اثر الا‌کلنگی به این معنا نیست که اصلاح سیاستی ناممکن بوده یا همیشه بی‌فایده است. بلکه دلالت دارد که اصلاح سیاستی، بدون درک این که چرا سیاست‌‌ها در وهله نخست اختلال‌زا هستند و محدودیت‌های اقتصاد سیاسی چیستند، احتمالاً شکست می‌خورد یا حتی ناکارایی‌های بیشتری به ‌بار می‌آورد. بنابراین نخستین گام در هر فرایند اصلاح سیاستی، باید درک سالمی از علل اجرای سیاست‌های اختلال‌زا در وهله نخست باشد.

۴ - خودداری از اجرای سیاست‌هایی که هواداران سیاسی جدید و بالقوه خطرناک ایجاد خواهد کرد.

هر سیاست مداخله‌گرایانه دولتی، برندگان و بازندگانی به وجود می‌آورد. برندگان نه فقط نفع اقتصادی می‌برند بلکه قدرت سیاسی نیز پیدا می‌کنند. این گروه‌های قدرتمند سیاسی سپس می‌توانند مانعی علیه پیشرفت و ترقی بیشتر شوند. تجربه جانشینی واردات این را به خوبی نشان می‌دهد که از گروه‌های صنعتی نوپا در بسیاری کشورهای در حال توسعه حمایت کردند. در اکثر موارد، این غول‌های صنعتی یارانه‌ای، کاملا ناکارا بودند و مانعی عظیم برای اصلاحات بیشتر شدند.

سازمان‌های بین‌المللی هنوز در انواع برنامه‌هایی درگیر هستند که به انتخاب برندگان می‌انجامد. این کار تا حدی اجتناب‌ناپذیر است چون هر پروژه منتخب به محض این که حمایت شود یا یارانه دریافت کند برخی برندگان ایجاد خواهد کرد. با این حال مهم است که دلالت‌های توزیعی برنامه‌های بین‌المللی را تشخیص داده و به خوبی مدیریت کنیم.

این خطر نیز هست که سازمان‌های بین‌المللی، شامل بانک جهانی، در واکنش به شکست تصورشده اجماع واشنگتنی، در سال‌های آینده در زمینه یارانه‌های گزینشی و سیاست‌های صنعتی درگیرتر شوند. اینجا مکان مناسبی نیست تا بحث کنیم که آیا اجماع واشنگتنی شکست خورده است یا خیر. فقط کافی است تا بگوییم اگر اجماع واشنگتنی شکست خورده است قطعا به این خاطر نبوده است که نسخه‌هایی از قبیل کاهش تورم و کسری بودجه و تنفیذ حقوق مالکیت، ایده‌های بدی بوده‌اند؛ اگر شکست خورده است بیشتر از هر چیز به این خاطر بوده است که توجهی به محدودیت‌های اقتصادی سیاسی که در ذات سیاست‌گذاری هستند نکرده است.نکته مهم‌تر این که خطر واقعی وجود دارد که دهه آینده یا در همین اثنا، شاهد سر برآوردن شکل‌های گوناگون سیاست‌های صنعتی تحت پوشش‌های مختلف باشیم. سیاست صنعتی تنها کاری که می‌کند مشکلات اقتصادسیاسی در برابر کشورهای در حال توسعه را وخیم‌تر می‌‌‌‌‌‌سازد. وظیفه بانک جهانی باید جلوگیری از چنین سیاست‌هایی باشد. سیاست صنعتی نه فقط اغلب بر پایه علم اقتصاد بد، بلکه مهم‌تر اینکه بر پایه علم سیاست بد است.

۵ - رشد اقتصادی، بدون ارائه کالاهای عمومی دشوار یا ناممکن است

تاکید بر کاهش اندازه دولت و محدود کردن انواع مختلف دخالت دولت که اغلب به انگیزه‌های مختل شده در بازار و به فساد منجر می‌شود کاری درست است. با این حال تمرکز بر این مسائل نباید چشمان ما را بر مجموعه مهم دیگر موانع رشد اقتصادی در اقتصادهای فقیر ببندد: نبود زیرساخت‌ها، جاده‌ها، بهداشت، نهادهای آموزش ابتدایی و نظم و قانون برای شهروندان. تقریبا در همه اقتصادهای فقیر و رشد نیافته، دولت نه فقط فاسد بوده و به حمایت از گروه‌های خاص به زیان کل جامعه سرگرم است بلکه ناتوان از ارائه اساسی‌ترین کالاهای عمومی به اکثریت جمعیت است. رشد اقتصادی مدرن به پایگاه وسیعی نیاز دارد و بسیج چنین پایگاه وسیعی بدون ارائه تقریباً همگانی برخی از اساسی‌ترین کالاهای عمومی ناممکن است.

بانک جهانی اغلب در برنامه‌هایی حضور دارد که روی کالاهای عمومی سرمایه‌گذاری می‌کنند. همه این برنامه‌ها با حداقل هزینه انجام نشده و برخی به اتلاف منابع می‌انجامد. اما با این حال نباید از اهمیت کلی ارائه کالاهای عمومی غافل باشیم و این که چگونه فقدان اساسی‌ترین امکانات رفاهی اغلب به شکل مهم‌ترین محدودیت در توسعه اقتصادی عمل می‌کند.

۶ - از باز بودن و شفافیت حمایت کنید

در حالی‌که سازمان‌های بین‌المللی قادر به صدور اصلاحات کلی نهادی نیستند، آنها می‌توانند از باز بودن و شفافیت در فرایند سیاست‌گذاری حمایت کنند. اکثر موارد مفسده‌آمیز به این خاطر اتفاق می‌افتد که در بیشتر کشورهای درحال توسعه سیاست‌ها به روش پنهانی و سری اتخاذ می‌گردند. علنی بودن و شفافیت مناقصات دولتی، یارانه‌ها، مداخلات و سیاست‌های مالی، باعث افشای اطلاعات به عموم می‌شود با این پتانسیل، که پویایی درونی به نفع اصلاحات اقتصاد سیاسی موفق به‌وجود می‌آورد. منظور این نیست که باز بودن و شفافیت، سیاست‌هایی هستند که بدون توجه به شرایط باید بر همه کشورها تحمیل گردند. قطعا وقتی با یک دولت ورشکسته یا با کشوری در آستانه جنگ داخلی سروکار داریم، دغدغه‌هایی مهم‌تر از تضمین باز بودن و شفافیت وجود دارند. درعین حال، سلامت بلندمدت نظام سیاسی اغلب مستلزم به اصطلاح شاقول‌ها و ترازهای درونی است و باز بودن و شفافیت اقتصاد بهترین روش اطمینان یافتن هستند که چنین شاقول‌هایی توسعه و تکامل می‌یابند.