آیا حمایت‌گرایی در حال مرگ است؟
شیملس علی، اوری دادوش، راشل اودل*
مترجم: حسین راستگو
منبع: Vox
محدودبودن روی‌آوری‌هایی را که در خلال بحران جهانی به حمایت‌گرایی دیدیم، غالبا به سازمان تجارت جهانی (دبلیو‌تی‌او) یا به سیاست‌های خرد‌مندانه در حوزه اقتصاد کلان نسبت می‌دهند.

در این مقاله استدلال می‌شود که این همه ما‌جرا نیست. ترکیبی از قوانین ملی، توافق‌های منطقه‌ای و گروه‌های قدرتمند ذی‌نفع توانسته‌اند روند رشد حمایت‌گرایی را متوقف کنند.
هر چند کشور‌ها صد‌ها اقدام حمایت‌گرایانه را در میانه بحران مالی جهانی به کار بستند، اما تنها بخش کوچکی از تجارت جهانی از آنها اثر گرفته است (بر پایه گزارش سازمان تجارت جهانی، میزان این اثر‌پذیری در فاصله اکتبر ۲۰۰۸ تا اکتبر ۲۰۰۹ تنها ۸/۰ در‌صد بوده است). حتی کشور‌هایی مانند چین که بیش از همه هدف اقدامات تبعیض‌آمیز تجاری بوده‌اند و کشور‌هایی مانند هند که این دست تدابیر را پیاده کرده‌اند، تغییر چندانی را در روند صادرات و واردات خود در خلال بحران تجربه نکردند.۱ افزون بر این‌ها به نظر می‌آید که اثر این دست اقدامات به تندی فرو‌کش کرده است. در فاصله ماه‌های مه و اکتبر ۲۰۱۰ در‌صدی از تجارت جهانی که از فعالیت‌های حمایت‌گرایانه اثر پذیرفته بود، به ۲/۰ در‌صد کاهش یافت و حجم جریانات تجاری جهانی در سال ۲۰۱۰ از سطوح قبل از بحران پیش افتاد.
اما آنگونه که افزایش فعالیت‌های حمایت‌گرایانه در خلال بحران، رشد آنها در شش ماه گذشته و افزایش موانع تجاری در بخش‌های بزرگ تجارت دنیا نشان می‌دهد، حمایت‌گرایی هنوز از میان نرفته است. همچنین دولت‌ها با میراثی که از بحران گذشته به آنها رسیده است، امروز در صورت وقوع یک بحران جهانی دیگر بیش از پیش در برابر احیای حمایت‌گرایی آسیب‌پذیر هستند. از این رو درک نیرو‌هایی که به محدود‌سازی حمایت‌گرایی در خلال بحران گذشته کمک کردند، ضروری است.
چه چیزی حمایت‌گرایی را در بحران جهانی محدود کرد؟
بر خلاف آن چه در دهه 1930 دیدیم، این بار تلاش‌هایی مانند محرک‌های هماهنگ گروه 20 و نیز انعطاف‌پذیری در نرخ‌های ارز برای کنترل عمق و مدت رکود به کشور‌ها کمک کرده‌اند تا بدون توسل به اقدامات گسترده حمایتی خود را با شرایط جدید ساز‌گار کنند. تور‌های ایمنی اجتماعی، اثرات رکود را فرو‌نشانده‌اند. مقررات دبلیو‌تی‌او نیز که از طریق بازوی قضایی آن یعنی «ساز‌و‌کار حل مشاجرات» پیاده می‌شوند، به مهار حمایت‌گرایی کمک کرده‌اند، هر چند این مقررات تنها در بخش‌های بزرگ تجارت همچون خدمات، کشاورزی و واردات کالا‌های کار‌خانه‌ای در کشور‌های در حال توسعه بر‌قرارند و کشور‌ها را از استفاده از تمهیدات ضد‌دامپینگ و حفاظتی برای توجیه حمایت‌گرایی باز‌نمی‌دارند.2
دو عامل موثر در پیشگیری از گسترش دامنه حمایت‌گرایی که کمتر مورد توجه قرار گرفته‌اند و احتمالا حتی اهمیتی بیشتر از اینها دارند، از این قرارند: نخست، گسترش توافق‌های منطقه‌ای و وارد ساختن آزادسازی در قوانین ملی که به سختی تغییر می‌پذیرند، و دوم، دگر‌گونی‌های ساختاری که نقش تجارت را در تولید و مصرف بالا برده‌اند و مانع حمایت‌گرایی شده‌اند.
مقررات ملی
طی سه دهه گذشته، آزاد‌سازی مستقل عامل بخش بزرگی از آزاد‌سازی‌های تجاری در کشور‌های در حال توسعه بوده و نقشی بزرگ را نیز در کشور‌های پیشرفته بازی کرده است.۳
ایجاد یک محیط آزاد تجاری با نهاد‌های پر‌قدرت حقوقی، فضایی از اطمینان را در میان صادر‌کنندگان و وارد‌کنندگان در محیط تجاری کشور‌ها پدید می‌آورد. این نکته به ویژه زمانی درست است که قانون به شکلی پر‌قدرت حاکم باشد. همان طور که در شکل 1 نشان داده شده، سهم کشور‌ها از تجارت جهانی، همبستگی مثبت و قابل توجهی با امتیاز آنها بر پایه شاخص حاکمیت قانون بانک جهانی دارد (هر چند این نکته از وجود رابطه‌ای علی میان این دو حکایت نمی‌کند) و نشان می‌دهد که میان قدرت زیر‌ساخت‌های قانونی آنها و توانایی‌شان در تجارت رابطه‌ای بالقوه وجود دارد. با نظر به این که حاکمیت قانون در کشور‌هایی که بیشترین سهم را از تجارت جهانی دارند قوی است (چین تا اندازه‌ای یک استثنا است و امتیاز آن به لحاظ حاکمیت قانون پایین است)، فضای تجاری در دنیا به گونه‌ای آشکار امن‌تر و پیش‌بینی‌پذیر‌تر شده است.
توجه کنید که این نمودار بر پایه نمونه‌ای از ۱۸۳ کشور رسم شده است. شاخص حاکمیت قانون بانک جهانی از ۵/۲- تا ۵/۲ درجه‌بندی شده است و امتیاز بالا‌تر در آن با پیامد‌های حاکمیتی بهتر همخوانی دارد. (منبع: بانک جهانی)
گذشته از اینها تغییر در قوانین ملی موثر بر تجارت معمولا سخت است. از آن جا که بیشتر کشور‌های بزرگ در میدان تجارت جهانی، قوانینی را تصویب کرده‌اند که به آزاد‌سازی تجارت می‌انجامد، شرایط امید‌وار‌کننده‌ای برای آنهایی پدید آمده که به دنبال محدودیت حمایت‌گرایی هستند. به عنوان نمونه در آمریکا افزایش دائمی تعرفه‌ها (حتی اگر دبلیو‌تی‌او آن را مجاز بداند) باید به تصویب اکثریتی از اعضای سنا و مجلس نمایندگان برسد و رییس‌جمهور نیز آن را تایید کند. روند‌های قانونی در اتحادیه اروپا مسلما حتی از این هم پیچیده‌ترند.
تصویب اقدامات گذرای حمایتی مانند وضع تعرفه‌های ضد‌دامپینگ و تلافی‌کننده و تدابیر حفاظتی نیز سخت است. بر‌پایی داد‌گاه‌های تجاری ملی، ساز‌و‌کاری را در اختیار بنگاه‌ها گذاشته که از طریق آن می‌توانند به تدابیر اتخاذشده در میدان تجارت اعتراض کنند. محض نمونه در آمریکا وزارت تجارت و کمیسیون تجارت بین‌المللی موظف به انجام بررسی‌های گسترده‌ای هستند و باید در آنها نظر بنگاه‌های داخلی و خارجی را که احتمالا از اقدامات تجاری آنها اثر می‌گیرند، بپرسند. شرکت‌های خارجی که در این فرآیند مشارکت می‌کنند، عموما با تعرفه‌هایی کمتر از حد معمول روبه‌رو شده‌اند.۴
بسیاری از دولت‌های ملی ساز‌و‌کار‌هایی را برای اطمینان از این که سیاست‌های تجاری ضامن منافع عمومی است، شکل داده‌اند. مثلا مقامات تجاری آمریکا غالبا بر علیه طرح‌های حمایت‌گرایانه بر کنگره اعمال فشار می‌کنند و گروه‌های دیوان‌سالاری ذی‌نفع و حامی تجارت در چین (که در وزارت تجارت گرد‌هم آمده‌اند) به دفاع از انجام فعالیت‌های بین‌المللی معمول مانند آزاد‌سازی تجاری می‌پردازند. کمیسیون تولید استرالیا که گزارش‌هایی دوره‌ای را پیرامون اثرات موانع تجاری بر اقتصاد منتشر می‌کند، نمونه‌ای دیگر از این دست مکانیسم‌ها است.5
موافقت‌نامه‌های تجاری منطقه‌ای
افزون بر فرآیند‌های ملی، موافقت‌نامه‌های تجاری منطقه‌ای (آر‌تی‌آی‌ها)6 نیز که اکنون نزدیک به 60 در‌صد از تجارت جهانی روی کالا‌ها را در‌بر‌می‌گیرند، به محدود‌سازی حمایت‌گرایی کمک می‌کنند. این موافقت‌نامه‌ها قیودی را برای اجرای ساز‌و‌کار‌های حل مشاجره (دی‌اس‌ام)7 در خود دارند که کشور‌ها را به اعتراض به سر‌پیچی از این موافقت‌نامه‌ها توانا می‌کنند و به این شیوه به جنگ حمایت‌گرایی می‌روند (داوی، 2006). به عنوان مثال ساز‌و‌کار حل مشاجرات نفتا8 (توافق‌نامه تجارت آزاد آمریکای شمالی) که به بررسی وضع تعرفه‌های جبرانی و ضد‌دامپینگ می‌پردازد، غالبا تعرفه‌های تجاری بار‌شده از سوی آمریکا بر کانادا و مکزیک را کمتر کرده است (هافباور و اسکات، 2005). کشور‌ها به ندرت از این ساز‌و‌کار‌ها استفاده می‌کنند و این امر می‌تواند تا اندازه‌ای نشانگر شفافیت توافق‌های تجاری منطقه‌ای باشد - توافق‌هایی که در میان چند کشور انگشت‌شمار منعقد می‌شوند و زمینه را برای تجارت آزادانه روی اکثریت بزرگی از تولیدات فراهم می‌آورند.
گذشته از اینها، موافقت‌نامه‌های تجاری منطقه‌ای غالبا گفت‌وگو‌های منظم و سطح بالایی را پیرامون مشاجرات تجاری، پیاده‌سازی توافق‌ها و آزاد‌سازی بیشتر پدید می‌آورند. این گونه گردهمایی‌ها ساز‌و‌کار دیگری را برای بررسی تخلفات جدی از توافق‌نامه‌ها به دست می‌دهند. به عنوان مثال در اثر پیمان تجاری اتحادیه اروپا و مکزیک، شورای مشترکی پایه‌گذاری شد که هر دو سال یکبار برای بحث پیرامون دامنه گسترده‌ای از مسائل راهبردی و از جمله ملاحظات مربوط به تجارت تشکیل جلسه می‌دهد.۹ همچنین برخی از کشور‌هایی که پیمان‌نامه‌های تجاری دو‌طرفه ندارند، گفت‌وگو‌های منظم و سطح بالایی را به راه انداخته‌اند که کانال دیپلماتیک مستقیمی را برای حل مناقشات تجاری و بحث بر سر آزاد‌سازی بیشتر فراهم می‌کنند و از جمله آنها می‌توان کمیسیون مشترک تجاری چین و آمریکا را نام برد.
با بزرگ‌تر شدن سهم برخی بخش‌ها در تجارت، بخش‌هایی که مجبور به رقابت با کالا‌های وارداتی هستند، دیگر قدرت سیاسی عمده را در بحث‌های داخلی پیرامون حمایت‌گرایی در اختیار ندارند. برخی از آسیب‌پذیر‌ترین بخش‌ها در کشور‌های پیشرفته مانند پوشاک و کفش که با کالا‌های وارداتی رقابت می‌کنند، بسیار کوچک‌تر شده‌اند، در حالی که اندازه بخش‌های صادر‌کننده بزرگ‌تر شده است. در همین حین، سرمایه‌گذاری‌های بزرگی با این فرض انجام گرفته که نظام تجارت آزاد ادامه خواهد یافت. هر چه این نظام برای مدت دراز‌تری پابرجا بماند، این سرمایه‌گذاری‌ها و گروه‌های ذی‌نفع در آنها نیز بیشتر خواهند شد. همچنین اتکای خرده‌فروشان و مصرف‌کنندگان بر واردات نیز زیاد‌تر شده است.10
واردات همچنین از طریق توزیع، بازار‌یابی و خرده‌فروشی، ارزش فراوانی را در اقتصاد داخلی به بار می‌آورد. هزینه‌های توزیعی مانند هزینه‌های حمل‌و‌نقل و تجارت خرده‌فروشی، نزدیک به ۲۰ در‌صد از قیمت خرید را در بسیاری از اقتصاد‌های پیشرفته شکل می‌دهد (گلدبرگ و کامپا، ۲۰۰۲). افزون بر این‌ها شرکت‌های بزرگ و دارای قدرت سیاسی که دامنه‌شان از خرده‌فروشی تا حمل‌و‌نقل را در‌بر‌می‌گیرد، به وارداتی وابسته شده‌اند که جانشین‌هایی داخلی با قیمتی مشابه برای آنها وجود ندارد. مثلا یک‌سوم از واردات پارچه و پوشاک آمریکا از چین تامین می‌شود. اگر تعرفه‌های بالایی بر این محصولات اعمال می‌شد و هزینه این دست واردات را بالا می‌برد، سود‌آوری بنگاه‌های وابسته به آنها به خطر می‌افتاد. همان‌طور که پیش‌بینی می‌شود، این بنگاه‌ها بر علیه موانع تجاری اعمال فشار می‌کنند. افزایش علاقه مصرف‌کنندگان به کالا‌های متنوع که غالبا به میانجی واردات بر‌آورده می‌شود، بر مقاومت‌ها در برابر وضع تعرفه‌های بالا‌تر می‌افزاید.۱۱
به علاوه بسیاری از بنگاه‌ها بر زنجیره‌های عرضه بین‌المللی که واردات نهاده‌ها برای استفاده در فرآیند‌های تولیدی و صادرات آنها به تولید‌کنندگان خارجی را شامل می‌شود، تکیه می‌کنند. اکنون این قبیل مواد بیش از نصف واردات کشور‌های عضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی (او‌ای‌سی‌دی) و سه‌چهارم واردات از چین و برزیل را تشکیل می‌دهد. بین‌المللی‌سازی تولید و رشد تجارت درون‌بنگاهی (میان دو شعبه از یک بنگاه) بر میزان حمایت‌ها از آزاد‌سازی تجاری افزوده است.
از این رو هر طرحی برای افزایش سراسری حمایت‌ها، هم به شکل مستقیم (از طریق افزایش قیمت مواد وارداتی) و هم به گونه‌ای غیر‌مستقیم (از طریق اقدام تلافی‌جویانه احتمالی از سوی شرکای تجاری) به صادر‌کنندگان آسیب خواهد رساند. در نتیجه بنگاه‌هایی که کالا‌های واسطه‌ای را تولید کرده و روی آنها تجارت می‌کنند، حمایت‌گرایی را تهدیدی مستقیم علیه زنجیره تولید خود، دستیابی به بازار و دست آخر سود‌آوری می‌بینند (هاملز و دیگران، ۲۰۰۹). بسیاری از کشور‌ها مانند مکزیک، سیاست‌هایی را پیاده کرده‌اند که باعث می‌شود صادر‌کنندگان آنها بتوانند بدون پرداخت تعرفه به کالا‌های واسطه‌ای وارداتی دسترسی پیدا کنند.
افزون بر اینها به خاطر افزایش تجارت درون‌بنگاهی که در ده سال گذشته نزدیک به 40 در‌صد از تجارت آمریکا را شکل داده است، بخش بزرگی از هزینه افزایش تعرفه‌ها بر نهاده‌ها و کالا‌های واسطه مستقیما بر گرده شرکت‌های داخلی قرار می‌گیرد. به بیان دیگر حمایت‌هایی که در این میان رخ می‌دهد، عملا علیه بنگاه‌های خود کشور عمل می‌کند و می‌تواند کشور‌ها را به بر‌پایی موانع تجاری بی‌میل‌تر سازد.
امروز همچنین این باور وجود دارد که رقابت شدید جهانی برای سرمایه‌گذاری‌های مستقیم خارجی، دلسرد‌کننده حمایت‌گرایی است. این گونه از رقابت، اقتصاد‌های در حال توسعه را به کاهش یکسویه تعرفه‌های بار‌شده بر نهاده‌ها و مواد واسطه‌ای برانگیخته است (وزینا، ۲۰۱۰). همان گونه که شکل ۲ نشان می‌دهد، اقتصاد‌های باز‌تر معمولا از سرمایه‌گذاری‌های مستقیم خارجی بیشتری بهره‌مند می‌شوند؛ چرا که شعبه‌های خارجی در نظام‌های تجاری باز‌تر و پیش‌بینی‌پذیر‌تر می‌توانند به گونه‌ای بهتر به اهداف خود از جمله توزیع، بازار‌یابی و تولید برای کشور مادر و نیز برای بازار‌های خارجی (که غالبا بر قطعات وارداتی تکیه می‌کنند) دست یابند.


دلالت‌های سیاستی
افزون بر سیاست‌های مناسب در میدان اجتماع و اقتصاد کلان که به کنترل عمق و مدت رکود کمک کرده‌اند، باز ماندن بازار‌ها به اتخاذ دید‌گاهی واقع‌گرایانه‌تر در قبال مذاکرت تجاری نیز احتیاج دارد. چنین رویکردی باید فرآیند‌های چند‌جانبه، دو‌جانبه و منطقه‌ای را برای حفظ شتاب کنونی تغییرات در نظر گیرد.
برای آنکه دبلیو‌تی‌او همچنان سازمانی پر‌اهمیت باقی بماند، باید به خود به عنوان تسهیل‌کننده این فرآیند‌ها و پیش‌برنده آزاد‌سازی مستقل بنگرد، نه اینکه خود را تنها مجمعی برای انجام توافق‌های چند‌جانبه بداند.12 نیرو‌های داخلی مخالف حمایت‌گرایی باید به شکلی نظام‌مند‌تر بسیج شوند تا پیشنهادهای مربوط به حمایت‌های تجاری که از سوی نمایندگان حوزه‌های بزرگ انتخاباتی پیش نهاده می‌شوند، به گونه‌ای شفاف‌تر بررسی شوند. در دنیای در‌هم‌تنیده کنونی، سیاست‌گذاران باید توجه بیشتری نیز به تسهیل تجارت و کاستن از هزینه‌های آن نشان دهند. این اقدامات به آماده شدن زمینه برای پیدایش یک محیط تجاری آزاد و تقویت بیشتر مقاومت‌ها در برابر حمایت‌‌گرایی کمک خواهند کرد.
منابع در دفتر روز‌نامه موجود است.
* شیملس علی، اقتصاد‌دان برنامه اقتصاد بین‌المللی بنیاد کارنگی؛ اوری دادوش، مدیر و عضو ارشد برنامه اقتصاد بین‌المللی بنیاد کارنگی و راشل اودل نیز عضو ارشد این برنامه است.

پاورقی‌ها
۱- در میان کشور‌هایی که مهم‌ترین اهداف اقدامات تبعیض‌آمیز در حوزه تجارت در خلال بحران بودند، حجم صادرات چین به صورت در‌صدی از جی‌دی‌پی در سال ۲۰۱۰ در مقایسه با سال ۲۰۰۸، ۴/۰ واحد در‌صد زیاد‌تر بود، در حالی که صادرات آمریکا و آلمان به شکل در‌صد از جی‌دی‌پی در سال ۲۰۱۰ تنها ۱/۰ یا ۲/۰ واحد در‌صد کمتر از سال ۲۰۰۸
بود.
۲- مقررات دبلیو‌تی‌او آشکارا نفوذ‌پذیر هستند. بنا به آنچه در پایگاه داده «هشدار تجارت جهانی» می‌بینیم، از نوامبر ۲۰۰۸ به این سو ۱۸۸ نمونه از این دست طرح‌های تجاری «دفاعی» به کار بسته شده‌اند.
3- به عنوان مثال در آمریکا اثر سیاست‌های ملی در رشد تجارت کالایی از سال 1980 تا 2006 دو برابر تاثیر آزاد‌سازی‌های چند‌جانبه بوده است. بنگرید به آدلر و هوفباور (2009).
۴- به عنوان مثال تعرفه‌های نهایی ضد‌دامپینگ بار‌شده از سوی آمریکا در روز ۲۱ مه سال ۲۰۱۰ بر برخی کالا‌های وارداتی از چین بر ۳۹ صادر‌کننده چینی که پرسش‌نامه‌هایی را به دولت آمریکا تحویل داده بودند ۰۷/۳۲ در‌صد بود؛ در حالی که نرخ این گونه تعرفه‌ها بر صادر‌کنندگان چینی عموما ۱۴/۹۹ در‌صد بود.
5- به عنوان مثال بنگرید به گزارش این کمیسیون درباره توافق‌های تجاری منطقه‌ای و دو‌جانبه.
۶- Regional Trade Agreements (RTAs)
7- Dispute Settlement Mechanisms (DSMs)
۸- NAFTAT، North American Free Trade Agreement
9- مثلا در ششمین جلسه این شورای مشترک که تا به حال آخرین آن‌ها نیز بوده، دو طرف بر سر آزاد‌سازی بیشتر «در حوزه‌های کشاورزی و ماهیگیری، خدمات و سرمایه‌گذاری» به توافق رسیده‌اند.
۱۰- همچنین بنگرید به نظریه جاگرنات پیرامون آزاد‌سازی که بالدوین (۱۹۹۴) آن را در فرآیند‌های چند‌جانبه به کار بسته است.
11- برودا و واینشتاین (2006) بر‌آورد کرده‌اند که تنوع کالا‌های بین‌المللی وارد‌شده به آمریکا در فاصله سال‌های 1972 تا 2001 سه برابر شده است.
۱۲- برای مطالعه بیشتر پیرامون اصلاحات در دبلیو‌تی‌او بنگرید به دادوش و شاو (۲۰۱۱).