پشت صحنه تجزیه وزارتخانه‌ها

دنیای اقتصاد: روز گذشته در نشست خبری رئیس سازمان امور استخدامی کشور، برخی نقاط پنهان طرح تفکیک وزارتخانه‌ها روشن شد. یکی از این نقاط پنهان، منبع پیشنهاد‌دهنده طرح مذکور بود. صحبت‌های جمشید انصاری نشان داد که دستور بررسی تغییرات ساختاری در مدیریت کلان کشور از سمت عالی‌ترین مقام اجرایی، یعنی شخص رئیس‌جمهور صادر شده است. از اظهارات انصاری این‌طور برداشت می‌شود که دغدغه‌های خرد نقش پررنگ‌تری نسبت به دغدغه‌های کلان در شکل‌گیری این تصمیم داشتند. «دنیای اقتصاد» در یک گزارش، نظرات دولت در ارائه طرح تجزیه وزارتخانه‌ها را مورد تحلیل قرار داده است.

رئیس سازمان استخدامی روز گذشته در یک نشست خبری آمده بود تا دلایل دولت برای تفکیک وزارتخانه‌ها را بیان کند؛ اما این جلسه فرصتی به‌وجود آورد تا خطوط ناپیدای این طرح روشن شود. ابهامات و سوالات زیادی پیرامون طرح اخیر دولت در فضای کارشناسی و رسانه‌ای کشور وجود داشته که بخشی از آنها دیروز پاسخ داده شد. جعبه سیاه طرح مذکور این بود که ارائه‌دهنده اصلی طرح چه‌کسی است؟ آنطور که از صحبت‌های جمشید انصاری برمی‌آید، دستور مطالعه بر تغییرات ساختاری در نظام مدیریتی کشور از بالاترین مقام اجرایی، یعنی شخص رئیس‌جمهوری صادر شده است. دولت این طرح را با هدف چابک‌سازی واحدهای ستادی خود و پیشبرد اهداف توسعه‌ای به تصویب رسانده است. اما سوال اینجاست که چه تضمینی برای رفع چالش‌های دولت از مسیر تفکیک وزارتخانه‌ها وجود دارد؟ این لایحه پس از بررسی و تصویب در دولت با قید دوفوریت راهی مجلس شده و اگر تا انتهای تیر ماه تصویب شود، وزرای جدیدی برای هر وزارتخانه معرفی خواهند شد. متن پیش‌رو گزارشی از نشست خبری انصاری در ساختمان امور استخدامی کشور است.

پاسخ به ابهامات

شاید اولین ابهامی که در بحث تفکیک وزارتخانه‌ها وجود داشت، پنهان بودن کارگردان اصلی طرح بود. روایت انصاری نشان می‌دهد که اسفند ماه سال گذشته شخص رئیس‌جمهوری اولین پیشنهاد را در این زمینه داده است. بعد از دستور رئیس‌جمهوری مبنی بر بررسی و مطالعه درباره تغییرات در سطح کلان مدیریتی کشور، مطالعات شروع و پیشنهاداتی مطرح می‌شود. این مطالعات همه بخش‌های ساختاری دولت را شامل می‌شد. تاکید رئیس‌جمهوری بر این بوده که این پیشنهادات پیش از پایان دولت یازدهم ارائه شود و به مجلس برود تا در دولت دوازدهم به اجرا برسد. نهایتا اردیبهشت ماه طرح پیشنهادی سازمان امور استخدامی مهیا می‌شود؛ این طرح بندهای دیگری نیز دارد که به مرور در طول دولت دوازدهم به اجرا می‌رسد. یکی از طرح‌های دیگر در تغییر ساختار مدیریتی کشور منوط به تجمیع در حوزه انرژی است که تنها نیاز به انتقال وظیفه از یک وزارتخانه به وزارتخانه دیگر را دارد. بنا بر این بود که مواردی که در دولت فعلی قابل‌اجرا است، مطرح شود.

یکی از انتقاداتی که در رابطه با بحث تفکیک وزارتخانه‌ها مطرح شد، مغایر بودن این طرح با هدف کوچک‌سازی دولت است. نقدی که در جلسه روز گذشته نیز مطرح شد و انصاری به توضیح آن پرداخت. رئیس سازمان امور استخدامی کشور آماری از نتایج ادغام وزارتخانه‌ها ارائه و تاکید کرد که در عمل دولت پس از ادغام کوچکتر نشده است. در واقع با ادغام وزارتخانه‌های پیشین، نه تعداد کارمندان گذشته کمتر شدند و نه سازمان‌های تابعه وزارتخانه پیشین تعدیل شدند. انصاری معتقد است که اساسا بحث تفکیک وزارتخانه‌ها تداخلی با کوچک‌سازی دولت ندارد و تجربه پیشین نشان داد که راه کوچک‌سازی دولت از ادغام نمی‌گذرد.

طبق توضیح انصاری، با تفکیک وزارتخانه‌ها نیروی جدید اضافه نخواهد شد و استخدام جدیدی برای این امر صورت نمی‌گیرد. سازمان امور استخدامی با طراحی یک مدل جدید، نیروی انسانی وزارتخانه‌های جدید را تامین خواهد کرد.

دو نگاه به بحث تفکیک

رئیس سازمان استخدامی در توضیح طرح پیشنهادی دو بحث تاریخی و کارشناسی را پیش کشید. انصاری در بحث تاریخی به سابقه و تجریه‌های پیشین ادغام و تفکیک وزارتخانه‌ها پرداخت. زمان ادغام وزارتخانه‌ها در دولت قبل مصادف بود با نمایندگی انصاری در مجلس شورای‌اسلامی. او با نقل خاطراتی از آن زمان پشت‌پرده برخی ادغام‌های گذشته را فاش کرد. طبق گفته او، در کمیسیون تلفیق مجلس شخصی پیشنهاد می‌دهد که ۴ وزارتخانه با یکدیگر ادغام شوند و این طرح بدون بحث کارشناسی مورد قبول واقع می‌شود. برای مثال در بحث ادغام «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» هیچ‌یک از مطالعات نشان نمی‌داد که باید این دو وزارتخانه ادغام شوند. ادغام این دو وزارتخانه به‌نظر بیشتر به رویکرد تقابلی رئیس‌جمهوری وقت در مقابل مجلس آن زمان مربوط بود. خاطره دیگر انصاری از وزیر ارتباطات دولت گذشته نیز نوع نگاه به بحث ادغام را بیشتر باز می‌کند. طبق گفته انصاری، دولت وقت از وزیر ارتباطات خواسته‌ای داشت و او را تهدید کردند که در صورت عدم اجابت خواسته آنها، وزارتخانه او را با وزارتخانه راه و ترابری ادغام می‌کنند. همه این گفته‌ها نبود بحث و واکاوی کارشناسی در تغییر ساختار مدیریت کلان کشور را بازگو می‌کند. حتی این موضوع در پاره‌ای اوقات به ابزاری برای باج‌خواهی سیاسی تبدیل شده بود. هر چند در مورد صنعت و بازرگانی، یکی از پیشنهادهای کارشناسی ادغام بود و هدف هم توسعه صادرات محصولات صنعتی بود اما در این مورد نیز هدف‌های پیش‌بینی شده کارشناسی تحقق نیافت و مشکلات جدیدی را نیز موجب شد. در واقع در مواقعی هم که ادله کافی کارشناسی برای ادغام وجود داشت، هدف حاصل شده آن چیزی نبود که انتظارش کشیده می‌شد.انصاری وظیفه حوزه تحت امرش را تامین نیروی انسانی دستگاه‌ها با توجه به اهداف تعیین‌شده آنها اعلام کرد. او سعی کرد با این گزاره، مسوولیت عدم تحقق اهداف جدید در تفکیک وزارتخانه‌ها را بر عهده مسوولان آن حوزه بگذارد. از نظر انصاری، عدم رعایت مبانی کارشناسی در اجرا و پایبند نبودن به قوانین و مقررات هر دستگاهی می‌تواند پاشنه آشیل آن باشد.

انصاری معتقد است که سازمان امور استخدامی وظیفه خود را در تامین نیروی انسانی و نظام‌های مدیریتی دستگاه‌ها انجام می‌دهد و باقی آن به عهده هر دستگاهی است که باید به سمت تحقق اهداف تعیین‌شده در اسناد بالادستی حرکت کند.

استدلال دولت

انصاری در مورد تفکیک وزارتخانه‌های جدید یک استدلال کلی و یک استدلال موردی ارائه داد. در استدلال موردی برای تفکیک هر وزارتخانه، دلایل و کاستی‌های موجود هر سازمان را بازگو کرد، اما در استدلال کلی یک بحث ماهیتی را برای اصلاح ساختار مدیریت کلان کشور مطرح کرد. انصاری نظام مدیریتی ایران را یک نظام ساختارگرا معرفی کرد. ساختارگرا به این معنی که هر وزیر یا مدیرکلانی در ایران، در ابتدای زمان مدیریتش دست به اصلاحاتی در چارت سازمانی و ساختاری نهاد متبوعش می‌زند. تصور غالب در سطح مدیریت کلان کشور این است که درب ورودی رفع مشکلات، بازنگری در ساختار هر سازمان است. انصاری با یک فلاش بک به دهه‌های قبل، تولد یا ادغام وزارتخانه‌های گذشته را مرور کرد. برای مثال در ابتدای دهه ۵۰ که کشور با افزایش درآمدهای نفتی روبه‌رو شده بود، تغییرات اساسی در ساختار دولت پدید آمد. تاسیس وزارت نیرو و وزارت بازرگانی به آن دوره باز می‌گردد. در طول سال‌های بعد از انقلاب نیز با جهت‌گیری توسعه، ساختارها دستخوش تغییر می‌شدند. در میانه دهه ۶۰، به دلیل اینکه بخش معدن اولویت پیدا کرده بود، وزارت معدن از صنعت جدا شد، اما پس از ایجاد توسعه، با هدف رفع همپوشانی‌ها ادغام صورت گرفت. در واقع ساختارها و تغییرات آنها ابزاری در خدمت پیشبرد توسعه هستند. یکی از نیازهای دیگر سازوکار مدیریتی کشور در حال حاضر، مربوط به بخش خدمات است. انصاری معتقد است برخلاف تصور رایجی که انتظار ایجاد شغل از بخش‌های صنعت، معدن و کشاورزی وجود دارد، عمده ظرفیت اشتغال در حال حاضر در بخش خدمات است و همین عامل، داشتن یک متولی خاص برای بخش خدمات را ضروری می‌کند. دولت بر اساس راهبرد گفته شده به این جمع‌بندی رسید که ادامه تصمیمی که برای ادغام وزارتخانه‌ها اتخاذ شده، به صلاح نیست.

انصاری دلایل موردی دولت برای تفکیک وزارتخانه‌های انتخاب شده را نیز شرح داد. برای مثال در وزارت راه و شهرسازی دولت معتقد است که وظایف حاکمیتی دولت در کنترل آپارتمان‌سازی‌ها و فروش تراکم مغفول مانده است، هر چند در مقابل، این سوال مطرح می‌شود که آیا با جداسازی وزارت مسکن این مساله از شهرداری‌ها به سمت وزارتخانه حرکت می‌کند؟ نکته دیگری که انصاری به آن پرداخت، بار وظایف اضافی این وزارتخانه بر دوش وزیر بود. از نظر او انبوه وظایف به وجود آمده سبب شده تا بخش مسکن نیز از اولویت خارج شود و این بخش مولد اقتصاد ایران از این ناحیه ضربه بخورد، هر چند بر سر اینکه آیا بخش مسکن همچنان ظرفیت پیشران بودن در اقتصاد کشور را دارد یا خیر، در بین اقتصاددانان بحث جدی وجود دارد.

برای وزارت ورزش و جوانان نیز دولت اعتقاد دارد که حوزه ورزش نیاز به هماهنگی با دیگر دستگاه‌ها ندارد و در قالب وزارتخانه می‌تواند به کار خود ادامه دهد. در واقع در حوزه ورزش، تمامی فعالیت‌های ورزشی در همه ارگان‌ها، زیر چتر وزارت ورزش قرار دارند، اما ادغام ورزش و سازمان ملی جوانان موجب شده که بحث جوانان مورد کم‌توجهی قرار گیرد. امور جوانان در وزارتخانه‌های مختلف توزیع شده و نیاز به وجود یک سازمان خاص را ضروری می‌کند، چرا که وزارتخانه نمی‌تواند نقش هماهنگ‌کننده را بازی کند. البته انصاری در این مورد یک جمله کلیدی گفت و آن این بود که اگر قرار باشد ورزش کشور خصوصی شود، ایجاد وزارتخانه در تناقض با آن است. این جمله انصاری را می‌توان به بخش‌های دیگر نیز تسری داد و به نوعی ایجاد وزارتخانه در هر قسمت را مداخله بیشتر دولت در آن حوزه دانست.

به نظر می‌آید دغدغه اصلی که دولت در تفکیک بخش بازرگانی از صنعت دنبال می‌کند، داشتن کنترل بیشتر بر قیمت‌ها و تنظیم بازار است، چرا که در حالت ادغام شده، وزارت صنعت چندان مایل به کاهش قیمت‌ها نیست و اولویت خود را به حمایت از تولید داخلی اختصاص داده است. دولت معتقد است حمایت از تولیدکننده در این حالت به ضرر مصرف‌کننده تمام خواهد شد. علت دیگر اصرار دولت بر تفکیک این دو بخش، عدم توسعه صادرات محصولات صنعتی است. انصاری تراز تجاری کشور در سال‌های اخیر را به‌عنوان مصداق ادعای دولت اشاره کرد که در دو سال اخیر به علت صادرات محصولات پتروشیمی و میعانات گازی مثبت شده و نقش صنعت در آن کمرنگ بوده است.

رئیس سازمان امور استخدامی کشور همچنین نیاز واحدهای صنفی به وزارت بازرگانی را نیز یک علت دیگر اصرار دولت بر تفکیک این بخش‌ها عنوان کرد، هر چند استدلال او در این باره چندان موجه نبود. طبق گفته انصاری، ۵/ ۳ میلیون واحد صنفی در کشور وجود دارد که در بخش‌های مختلف فعالیت می‌کنند. محاسبات انصاری می‌گوید که نزدیک به ۵ میلیون نفر از طریق واحدهای صنفی در کشور ارتزاق می‌کنند و زندگی حدود ۲۰ میلیون نفر با آن درگیر است. دولت می‌گوید که نباید نسبت به این قسمت از جمعیت کشور بی‌تفاوت بود، زیرا در حالت فعلی به علت مشغله‌ها و دغدغه‌های وزیر صنعت، این بخش مغفول مانده است، اما باید پرسید که اساسا نیاز واحدهای صنفی به توجه وزیر و وزارتخانه بر چه مبنایی است؟ آیا با تفکیک وزارتخانه قرار است واحدهای صنفی در اولویت بیشتری قرار گیرند؟

استدلال‌های موردی دولت گویای این است که بیش از آنکه دغدغه‌های کلان در طرح تفکیک وزارتخانه‌ها مطرح باشد، دغدغه‌های خرد بار بیشتری را به دوش کشیدند.

آمار و ارقام ورودی و خروجی دولت

در نشست دیروز علاوه بر بحث‌های پیرامون طرح تفکیک وزارتخانه‌ها، موضوع تعداد ورودی‌ها و خروجی‌های دولت در طول سالیان اخیر نیز مورد پرسش خبرنگاران قرار گرفت. رئیس سازمان امور استخدامی به‌عنوان مسوول مستقیم این کار در دولت، آخرین آمارها از روند ورود و خروج به نظام اداری دولت را ارائه داد. طبق برنامه سوم توسعه دولت موظف بود که به ازای هر ۳ خروجی از نظام اداری خود، یک نفر را جذب کند. هدف این بود که در پایان برنامه سوم، ۵ درصد از تعداد کارکنان دولت کاسته شود. بر همین اساس، تعداد کارمندان دولت که در سال ۷۷، ۲ میلیون و ۴۰۰ هزار نفر بود با کاهش ۱۲۰ هزار نفری تا سال ۸۴ روبه‌رو شده بود، اما این کاهش در دولت‌های نهم و دهم ادامه نیافت و بار دیگر تعداد کارمندان دولت بر خلاف آنچه قانون معین کرده بود، افزایش یافت. بر اساس آمار اعلامی جمشید انصاری، در ابتدای سال ۱۳۹۳ تعداد کارکنان دولت به ۲ میلیون و ۳۸۳ هزار نفر رسیده بود؛ یعنی نزدیک به تعداد سال ۷۷. با این وجود در دولت یازدهم بار دیگر تعداد کارکنان دولت مسیر کاهشی را پیش گرفت، به‌طوری که در ابتدای سال ۹۶، این رقم به ۲ میلیون و ۲۴۹هزار نفر رسید.

یعنی در انتهای دولت یازدهم تعداد کارکنان دولت نسبت به سال ۸۴ نیز کاهش یافت. در قانون برنامه ششم توسعه، الزام کاهش کارمندان دولتی شدیدتر شده است. به‌طوری که تا پایان برنامه، دولت موظف است تا ۱۵ درصد از حقوق‌بگیران خود را کاهش دهد.

حاشیه‌های یک نشست

در نشست خبری دیروز نظراتی از سوی رئیس سازمان امور استخدامی مطرح شد که به‌عنوان مسوول مستقیم دولت می‌تواند قابل اعتنا باشد. این جمله انصاری که «اگر قرار است ورزش ایران خصوصی شود، ایجاد وزارتخانه برای آن درست نیست.» یک راهبرد کلی را نشان می‌دهد. اما آیا از این راهبرد کلی نمی‌توان نتیجه گرفت که ایجاد وزارت بازرگانی و داشتن قدرت بیشتر در اصناف و تنظیم بازار، مداخله مستقیم دولت در اقتصاد را تشدید می‌کند؟ اگر حرف از وزارت مستقل راه، صنعت، مسکن و بازرگانی به میان می‌آید، بیشتر یادآور این است که دولت قصد دارد حضور خود را در این بخش‌ها تثبیت کند. اظهارات دیگر انصاری نیز ردپای دغدغه‌های خرد را در کلید خوردن این طرح کلان نشان می‌دهد. تصور دولت این است که جدا شدن بخش مسکن زمینه خروج این بخش از رکود را مهیا می‌کند. دولت این دغدغه را دنبال می‌کند زیرا اعتقاد دارد که بخش مسکن پیشران اقتصاد ایران است و مولد اشتغال. اما در اینکه آیا اساسا مسکن باید پیشران باشد یا خیر، در بین اقتصاددانان بحث جدی وجود دارد. باید پرسید که آیا این بخش همچنان ظرفیت و کشش حرکت اقتصاد ایران را دارد؟ طبق آمارها در حال حاضر، ۲۰۰ میلیارد دلار حجم سرمایه‌گذاری بلا استفاده در بخش مسکن وجود دارد، حال چه تضمینی وجود دارد که با تفکیک این بخش رکود از آن رخت بربندد؟همچنین در تفکیک بخش‌بازرگانی از صنعت که دغدغه افزایش قدرت دولت در تنظیم بازار مطرح است، این سوال پیش‌می‌آید که در چهارسال اخیر که نرخ تورم از بالای ۴۰ درصد به اعداد تک رقمی رسیده، آیا تنظیم بازار با مشکل مواجه بوده است؟ روند تورم موید این است که فشار وارد بر مصرف‌کننده در این دوره کمتر شده است. همچنین بحران نوسان قیمتی نیز در طول سال‌های اخیر به وجود نیامده است. با این اوصاف چرا دولت احساس کرده که باید در تنظیم بازار نقش قوی‌تری داشته باشد؟ این دغدغه از چه پایه‌ای نشات گرفته است؟ در ضمن طبق گفته انصاری، اگر این طرح در مجلس رای لازم را نیاورد و به تصویب نرسد، برنامه جایگزین، ادامه روند قبلی است. در واقع دولت در این حالت باید در قالب ساختار فعلی، بر چالش‌ها غلبه کند؛ چالش‌هایی که برای رفع آن به دنبال تغییر ساختار رفته است و در نهایت این سوال پیش می‌آید که اگر در چارچوب فعلی، چالش‌ها حل شدنی هستند، چه نیازی به تغییر ساختار است؟ شاید این‌طور به نظر آید که ما همچنان در پیچ و خم ساختارها مانده‌ایم و ساختارگرا بودن از ما جدا نخواهد شد؛ همان‌طور که انصاری نیز در این نشست مدیران کشور را ساختارگرا خواند.