دکتر حمید قنبری

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در سال ۱۳۹۱ رایی را صادر کرد که اکنون موجب یکی از چالش‌های جدی در انعقاد قراردادهای تجاری و مالی بین‌المللی شده است. رای مزبور، تفسیری از اصل ۱۳۹ قانون اساسی ارائه کرده است که موجب ایجاد محدودیت‌هایی در انعقاد قراردادهای مالی و تجاری میان نهادهای دولتی ایران با شرکت‌ها، بنگاه‌ها و سازمان‌های خارجی می‌شود.

در این نوشته تلاش شده است تا به اختصار به تاثیر رای مزبور بر قراردادهای خارجی پرداخته شود و راهکارهایی که برای حل این چالش وجود دارد، مورد اشاره قرار گیرد.

اصل ۱۳۹ قانون اساسی ایران مقرر می‌دارد «صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد، موکول به تصویب هیات وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد. در مواردی که طرف دعوی خارجی باشد و در موارد مهم داخلی، باید به تصویب مجلس نیز برسد. موارد مهم را قانون تعیین می‌کند.» همان‌طور که در شکل بالا ملاحظه می‌شود، به محض اینکه پای اموال عمومی و دولتی به میان می‌آید، لازم است که حداقل، تصویب هیات وزیران و اطلاع مجلس وجود داشته باشد و در صورتی که طرف دعوی، خارجی باشد یا موضوع دعوی مهم باشد، صلح آن یا ارجاع آن به داوری، بدون تصویب مجلس مجاز نخواهد بود. پرسش مهمی که از سال‌ها پیش و از همان ابتدای پیروزی انقلاب در این رابطه مطرح بود این بود که مقصود از «ارجاع دعوی به داوری» چیست؟ در پاسخ به این پرسش، دو دیدگاه وجود داشت.

بر اساس دیدگاه اول، ارجاع دعوی به داوری یعنی اینکه اختلافی میان دو طرف به‌وجود آمده باشد و آنگاه طرفین برای حل و فصل این اختلاف به مکانیزم داوری متوسل شوند. دیدگاه دوم این بود که ارجاع داوری عبارت است از پذیرفتن اینکه در صورت ایجاد اختلاف، طرفین با رجوع به داوری نسبت به حل و فصل آن اقدام خواهند کرد. تفاوت دیدگاه اول و دوم، بسیار مهم و اساسی بود. کسانی که معتقد به دیدگاه اول بودند، معتقد بودند که می‌توان قراردادهای تجاری و مالی با خارجیان را با وجود شرط داوری در آنها امضا و اجرا کرد و در این مرحله نیازی به تصویب هیات وزیران و مجلس نیست، اما اگر در جریان اجرای قرارداد، اختلافی میان طرفین به‌وجود آمد، قبل از رجوع به داوری باید مصوبه هیات وزیران و حسب مورد مصوبه مجلس را اخذ کرد. بر اساس این دیدگاه، می‌توان قراردادهای مالی و تجاری را که در آنها شرط داوری وجود دارد، امضا و اجرا کرد و صرفا در موارد اندکی که اختلاف بروز پیدا می‌کند و از طریق مذاکره قابل حل نیست و چاره‌ای جز مراجعه به داوری نیست، رجوع به هیات وزیران و مجلس ضرورت خواهد داشت.

دیدگاه دوم اما محدودیت‌ها را بیش از این می‌داند. بر اساس دیدگاه دوم، باید از همان زمان درج شرط داوری در قرارداد مالی یا تجاری بین‌المللی، مجوز مجلس وجود داشته باشد. بنابراین برای انعقاد هر قرارداد خارجی که به نحوی به اموال عمومی و دولتی ارتباط پیدا می‌کند، ضروت دارد که هم مصوبه هیات وزیران و هم مجوز مجلس اخذ شود. رایی که دیوان عدالت اداری در سال ۱۳۹۱ صادر کرد، دیدگاه دوم را تایید و یکی از مصوبات هیات وزیران که اجازه ارجاع پرونده‌ اختلاف یک دستگاه دولتی را به داوری صادر کرده بود، باطل کرد. دلیل این اقدام را نیز این‌طور عنوان کرد که چون در زمان انعقاد قرارداد اصلی، مصوبه هیات وزیران اخذ نشده بود و مصوبه مزبور، بعد از بروز اختلاف اخذ شده بود، باطل است.

اگرچه رای مزبور در همان زمان صدور توسط بسیاری از حقوقدانان و صاحب‌نظران مورد نقدهای جدی قرار گرفت و آن را به دلایل تکنیکی حقوقی و از منظر عملی مورد انتقاد جدی قرار دادند، اما آثار عملی رای مزبور در آن زمان چندان آشکار نبود. کشور در سال ۱۳۹۱ در اوج تحریم‌های بین‌المللی قرار داشت و قراردادهای مالی و تجاری متعددی منعقد نمی‌شدند اما بعد از اجرایی شدن برجام و انجام مذاکرات متعدد درخصوص مسائل مالی و تجاری بین‌المللی، تاثیر رای مزبور روشن شده است. از یکسو، شرکت‌ها و نهادهای دولتی ایرانی با توجه به راى یاد شده حاضر به پذیرش شرط داوری در قراردادهای تجاری و مالی خارجی نیستند و از سوی دیگر، حتی اگر طرف ایرانی حاضر به چنین کاری باشد، طرف خارجی حاضر به پذیرش چنین شرطی نیست؛ چرا که می‌داند ممکن است در هنگام بروز اختلاف میان طرفین، مصوبه هیات وزیران مبنی بر اجازه داوری صادر نشود یا با تاخیر صادر شود و حتی اگر صادر هم شود، دیوان عدالت اداری آن را ابطال خواهد کرد. از این رو، داوری که مهم‌ترین و رایج‌ترین راهکار حل و فصل اختلاف در قراردادهای بین‌المللی است، در قراردادهای تجاری و مالی بین‌المللی که یک طرف آن دستگاه‌ها و نهادهای دولتی ایرانی هستند، جایگاهی نخواهد داشت.

با ممتنع شدن رجوع به داوری، راهکار دیگری که قابل پذیرش است، ارجاع دعوی به دادگاه‌های خارجی است. محاکم قضایی خارجی، مشمول عنوان داوری قرار نمی‌گیرند و بنابراین، اصل ۱۳۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شامل آنها نمی‌شود. با این حال، در این خصوص نیز موانعی وجود دارد. یکی از مزیت‌های داوری نسبت به دادگستری این است که آرای داوری تقریبا به سهولت در کلیه کشورها اجرا می‌شوند. علت این امر، وجود کنوانسیون نیویورک در رابطه با شناسایی و اجرای آرای داوری خارجی است که اکثر کشورهای دنیا (از جمله ایران)‌ در آن عضو هستند و به موجب آن، کشورهای عضو متعهد شده‌اند که آرای داوری صادر شده در قلمروی یکدیگر را اجرا کنند. چنین تضمینی درخصوص شناسایی و اجرای احکام قضایی سایر کشورها وجود ندارد. به عبارت دیگر، اگر دستگاه دولتی ایران و طرف قرارداد خارجی آن، در یک قرارداد تجاری یا مالی بپذیرند که اختلافات احتمالی آتی را به دادگاه‌های یک کشور خارجی ارجاع دهند، طرف خارجی حتما به دنبال این خواهد بود که اطمینان پیدا کند آرای دادگاه‌های آن کشور در قلمرو ایران، قلمرو کشور متبوع خود و قلمرو سایر کشورها قابل اجرا خواهد بود. در رابطه با اجرای آرای خارجی در ایران، قانون اجرای احکام مدنی شرایط متعددی را مقرر کرده است.

از جمله این شرایط، شرط معامله متقابل است (بند ۱ از ماده ۱۶۹). به موجب این شرط، آرای دادگاه‌های خارجی در صورتی در ایران اجرا می‌شوند که آن کشورها نیز آرای دادگاه‌های ایران را اجرا کنند. بنابراین برای حصول اطمینان از اینکه آرای دادگاه‌های آن کشورها در ایران اجرا می‌شوند یا خیر، ابتدا باید اطمینان حاصل کرد که آیا آرای دادگاه‌های ایران در آن کشورها اجرا می‌شوند یا خیر. برای پاسخ گفتن به این پرسش، باید قوانین و مقررات آن کشورها را به دقت و با تفصیل بررسی کرد.

روشن است انجام چنین کاری بسیار دشوار است. علاوه بر این، باید بررسی کرد که آیا آرای دادگاه‌های کشور مورد نظر، در کشور متبوع طرف مقابل قرارداد اجرا می‌شوند یا خیر و برای یافتن پاسخ آن پرسش نیز باید بررسی کرد که آیا آرای دادگاه‌های ایران در آن کشور به رسمیت شناخته می‌شوند یا خیر؟ در صورتی که پاسخ به هر یک از پرسش‌های فوق منفی باشد،‌ رجوع به دادگاه نیز به‌عنوان روش حل و فصل اختلاف قابل‌پذیرش نخواهد بود.

واقعیت این است که تفسیر اصل ۱۳۹ قانون اساسی به این نحو که حتی برای انعقاد قراردادی که شرط داوری در آن وجود دارد نیاز به تصویب مجلس وجود دارد، دشواری‌های متعددی را در جریان انعقاد قراردادهای تجاری بین‌المللی ایجاد کرده است و در عمل هم موجب خواهد شد قراردادهای بسیاری که در آنها احتمال بروز اختلاف بسیار اندک است در مجلس مطرح شوند و وقت مجلس که بسیار محدود و مضیق است به بررسی این امور اختصاص یابد بی‌آنکه ضرورتی به انجام این کار وجود داشته باشد. برای حل مشکل فوق، راه‌‌حل‌های چندی به نظر می‌رسد که عبارتند از:‌ (۱) ارائه نظریه تفسیری از سوی شورای محترم نگهبان، مبنی‌بر اینکه درج شرط داوری در قراردادهای خارجی نیاز به تصویب مجلس ندارد و تنها «ارجاع اختلاف به داوری» مشمول اصل ۱۳۹ است. بدیهی است که ارجاع اختلاف به داوری، وقتی معنا دارد که اختلافی به‌وجود آمده باشد. (۲)‌ اصلاح رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس مکانیزم پیش‌بینی شده در ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری که مقرر می‌دارد «طرح آرای قبلی هیات عمومی برای رسیدگی مجدد در هیات عمومی، در موارد ادعای اشتباه یا مغایرت با قانون، یا تعارض آرا با یکدیگر، مستلزم اعلام اشتباه از سوی رئیس قوه قضائیه یا رئیس دیوان یا تقاضای کتبی و مستدل ۲۰ نفر از قضات دیوان است.» و (۳) اجازه کلی مجلس شورای اسلامی به دولت یا هیات وزیران برای پذیرش شرط داوری در قراردادهای تجاری و مالی یا دسته‌های مشخصی از قراردادهای مزبور، مثلا قراردادهای نفتی یا قراردادهای تامین مالی از منابع خارجی. به این ترتیب، مجلس به جای اینکه اجازه مزبور را به‌صورت موردی صادر کند، آن را به‌صورت کلی صادر می‌کند. البته پذیرش راهکار اخیر منوط به این است که شورای نگهبان قانون اساسی، موافق بودن چنین اقدامی با قانون اساسی را تایید کند.

با توجه به نتیجه انتخابات ریاست‌جمهوری از یکسو و تمدید تعلیق تحریم‌های ایران توسط دولت جدید آمریکا از سوی دیگر، انتظار می‌رود روند مذاکرات در رابطه با قراردادهای بین‌المللی شتاب بیشتری بگیرد و از این‌رو، باید تلاش کرد موانع انعقاد قراردادهای تجاری بین‌المللی، خصوصا در زمینه سرمایه‌گذاری و تامین مالی، هر چه سریع‌تر و با مکانیزم‌های دقیق و قانونی از سر راه برداشته شوند و در این راستا، حل مشکلات ناشی از تفسیر اصل ۱۳۹ قانون اساسی، اهمیت ویژه‌ای دارد.

مانع جدید برای سرمایه خارجی