بایدهای نقشه راه توسعه

دنیای اقتصاد: با اینکه سنت برنامه‌ریزی توسعه در ایران ۸ سال زودتر از ژاپن، ۱۴ سال زودتر از چین و ۳ سال زودتر از هند آغاز شده است، اما برخی از مهم‌ترین اهداف توسعه ملی مانند رشد صنعتی پایدار، افزایش توان صادراتی، افزایش رفاه عمومی و عدالت اجتماعی هنوز هم محقق نشده‌ است. بر همین اساس «مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی» در گزارشی به بررسی بایسته‌های برنامه‌ریزی توسعه در کشور پرداخته است. این گزارش در بخش نخست به بررسی تجربه کشورهای هند، چین، کره جنوبی و ژاپن در تدوین و اجرای برنامه توسعه پرداخته است.

این پژوهش در گام دوم ماده ۱۵۰ «قانون برنامه پنجم توسعه» را مورد تجزیه و تحلیل قرار داده‌ است. این ماده، یکی از مهم‌ترین مواد قانون پنجم توسعه است که به موضوعاتی مانند افزایش توان تکنولوژیک، خلق مزیت رقابتی، متنوع‌سازی پایه صادرات صنعتی، ادغام و شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ و مواردی از این دست پرداخته‌ است. این پژوهش در سومین گام با مقایسه تطبیقی اهداف و برنامه‌های توسعه ایران با کشورهای هند، چین، ژاپن و کره‌جنوبی به آسیب‌شناسی برنامه توسعه، به ویژه در رابطه با اهدافی نظیر تقویت بخش صنعت پرداخته است. محققان بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی در بخش پایانی گزارش خود، پیشنهادهای خود را برای تقویت پتانسیل برنامه ششم توسعه در جهت‌دهی به مسیر حرکت به سمت توسعه ارائه کرده‌اند.

انعطاف سامورایی‌ها در برنامه‌ریزی

گزارش منتشر شده در نخستین بخش به بررسی تجربه برنامه‌ریزی توسعه در ژاپن پرداخته‌ است. برنامه‌های توسعه در ژاپن با توجه به تحولات اقتصادی این کشور و نیاز به ایجاد چارچوب حقوقی مناسب برای اقدام دولت، چه از نظر افق زمانی، چه از نظر اهداف و چه از نظر شیوه برنامه‌ریزی با یکدیگر متفاوت بودند. در سه دهه نخست برنامه‌های اقتصادی ژاپن عموما اهداف کمی را دنبال می‌کردند. عملکرد ژاپن در دستیابی به اهداف نخستین برنامه توسعه تا حدی چشمگیر بود که اهداف کمی این برنامه در زمینه اشتغال و رشد در عرض سه سال محقق شد. برنامه دوم توسعه ژاپن نیز با تاکید بر محورهای برنامه نخست، دو سال زودتر از زمان پیش‌بینی شده اقتصاد ژاپن را به نقطه هدف‌گذاری شده رساند. در ژاپن، برنامه توسعه حاوی هدف‌گیری‌های مشخص اقتصادی بوده‌ است. اقتصاد ژاپن از چنان پتانسیل اقتصادی برخوردار بود که با تدوین جهت‌گیری‌های مناسب در اسناد راهبردی، اهداف مشخص در برنامه‌ها به‌سرعت محقق می‌شدند و دولت ژاپن (به‌ویژه در دو دهه ابتدایی برنامه‌ریزی توسعه) معمولا زودتر از افق تعیین شده به اهداف ترسیم شده دست پیدا می‌کرد. محققان مرکز پژوهش‌های مجلس، برنامه‌های توسعه اجرا شده در ژاپن در سه دهه نخست را در دسته برنامه‌ریزی متمرکز با اهداف کمی دسته‌بندی کرده‌اند. در این شیوه برنامه‌ریزی معمولا چند محور اصلی مورد تاکید قرار گرفته می‌شود و هدف برنامه‌ریز رفع موانع موجود بر مسیر دستیابی به اهداف تعیین شده در هر یک از این محورهاست. «تطابق سریع برنامه توسعه با تغییرات اقتصادی کشور»، «تعیین صنایع ارجح»، «تعیین میزان رشد اقتصادی در هر برنامه» و «تاکید هم‌زمان بر رشد اقتصادی و سیاست‌های بازتوزیعی» مهم‌ترین محورهای برنامه توسعه ژاپن در سه دهه ابتدایی بوده‌ است. ماهیت دو وجهی برنامه توسعه در ژاپن، یعنی تاکید همزمان بررشد اقتصادی، صنعتی شدن و ارتقای وضعیت صنایع دارای اولویت از یکسو و توزیع برابرتر درآمدها و ثروت در جامعه ازسوی دیگر، باعث شد نوعی همزمانی در جهش اقتصادی ژاپن و ارتقای استانداردهای زندگی مردم به وجود آید. علاوه بر این همزمان با تقویت نظام اقتصادی و توانمندی بخش خصوصی سطح دخالت‌های دولت و تاثیر ابزارهای دولتی بر اقتصاد ژاپن طی دو دهه ابتدایی برنامه‌ریزی در این کشور تا حدود زیادی کاهش یافت. سرعت عمل ژاپن در دستیابی به اهداف ترسیمی باعث شد که از میانه دهه ۱۹۸۰، برنامه‌های توسعه در این کشور ماهیت چشم‌اندازگونه پیدا کند. به این ترتیب برنامه‌های توسعه در بازه زمانی میانه دهه ۱۹۸۰ تا اواسط دهه ۱۹۹۰ تعیین‌کننده جهت‌گیری اصلی برای حل مشکلات پیش‌رو و تقویت توسعه ملی بود. با بروز بحران اقتصادی شرق آسیا در میانه دهه ۱۹۹۰ تدوین برنامه توسعه در این کشور بیش از یک دهه متوقف شد و پس از آن برنامه ریزی به‌عنوان چارچوبی برای حل مشکلات موردی و مهم کشور در نظر گرفته شده است. این برنامه‌ها عموما با همکاری تشکل‌های فعال در هر حوزه تدوین شده و هدف‌گذاری‌های کمی را دنبال می‌کند و طی آن دولت ژاپن برای حل موضوعات مهم کشور، برنامه‌های کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت را به منظور چارچوبی قانونی برای حل مشکلات موردی و مهم این کشور (مانند بحران نیروگاه اتمی فوکوشیما) استفاده می‌کند.

کره‌جنوبی؛ ارجح‌گزینی

دولت کره از اوایل دهه ۱۹۶۰ از ابزارهای قانونی و سیاستی متفاوتی برای تحرک‌بخشی به بدنه اقتصاد خود استفاده کرده است. بر مبنای گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، مهم‌ترین هدف برنامه‌های توسعه پنج‌ساله در کره جنوبی، تحقق توسعه ملی از طریق صنعتی شدن بود، بنابراین مهم‌ترین اصل در برنامه‌های توسعه کره‌جنوبی، انتخاب صنایع ارجح برای تخصیص منابع محدود موجود بوده‌ است. در این برنامه‌های پنج‌ساله توسعه که عموما کمی و با جزئیات کامل تدوین شده‌اند، میزان تولید مورد انتظار در هر کدام از صنایع ارجح نیز مشخص شده است. با تغییر صنایع اولویت‌دار در هر برنامه، قوانین جدیدی تصویب و قوانین پیشین ملغی می‌شدند. این امر پویایی خاصی به برنامه‌های توسعه این کشور می‌داد و باعث می‌شد تا هماهنگی میان نظام برنامه‌ریزی توسعه و تحولات شتابان حوزه اقتصاد حفظ شود. یکی از محورهای اصلی چهار برنامه توسعه نخست کره، تقدم رشد اقتصادی بر کاهش عدم تعادل در توزیع درآمد و نابرابری جغرافیایی در توزیع صنایع مهم بود. کره پس از جهش اقتصادی در چهار برنامه نخست، در دو برنامه آخر خود یعنی طی سال‌های ۱۹۹۶تا۱۹۸۷ تلاش کرد تا رویکرد بازتوزیع درآمد و ثروت را تقویت کند. پس از رکود اقتصادی میانه دهه ۱۹۹۰ برنامه ریزی برای یک دهه در این کشور مسکوت ماند. پس از سال ۲۰۰۰ نیز برنامه ریزی در این کشور، برنامه ریزی نه به شیوه گذشته بلکه در قالب برنامه هایی کمتر متمرکز و بیشتر موردی با هدف حل مشکلات مشخص برای تداوم توسعه اقتصادی-اجتماعی کره جنوبی و بهبود وضعیت شاخص‌های حوزه‌ای خاص مورد استفاده قرار گرفته است. در واقع با عبور کره جنوبی از مراحل اولیه توسعه و ایجاد صنایع دارای قابلیت صادراتی بالا، شکل و ماهیت برنامه ریزی توسعه در کره نیز تغییر یافت.

از برنامه توسعه به راهنمای توسعه

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در سومین فصل به بررسی تجربه برنامه‌ریزی توسعه در چین پرداخته‌ است. چین به پیروی از شوروی در دو دهه ابتدایی اقدام به برنامه‌ریزی در قالب تجمیع پروژه‌ها کرد. در این شیوه برنامه ریزی که دارای رویکردی از بالا به پایین بود بیش از ۱۵۰ پروژه با ذکر مختصات و جزئیات مشخص شده بودند. اما تجربه شکست خورده توسعه در چین طی این دو دهه و دگرگونی در سیاست داخلی و خارجی این کشور در میانه دهه ۱۹۷۰ باعث تغییر شکل و ماهیت برنامه‌ریزی توسعه در این کشور شد. پس از پنج برنامه نه‌چندان اثرگذار، از برنامه ششم توسعه به بعد، برنامه‌نویسی توسعه در چین از دیگر کشورهای موفق شرق آسیا خصوصا کره‌جنوبی الهام گرفته شد. در این شیوه جدید صنایع اولویت دارد مشخص شده و برنامه‌نویس سعی می‌کرد تا با فراهم آوردن بستر تحرک این صنایع پیش‌رو، رشد اقتصادی هدف‌گذاری شده را محقق کند.

با شتاب گرفتن توسعه در چین، دولت برخی تغییرات را در سبک اقتصاد برنامه‌ریزی شده سنتی این کشور اعمال کرد. در سال ۲۰۰۶، دولت چین نام برنامه یازدهم توسعه را از «برنامه» به «رهنمون» یا «راهنما» تغییر داد.

اگر در گذشته، چند هدف مشخص می‌شد و همه تلاش برنامه‌های توسعه، ایجاد یک چارچوب قانونی الزام‌آور برای تحقق این اهداف در دوره‌های میان‌مدت بود، در برنامه‌های جدید توسعه در چین، اهداف بلندمدت‌تر با نگرشی انعطاف‌پذیرتر و هماهنگ‌تر با تحولات اقتصاد داخلی و جهانی مشخص می‌شوند. زبان مورد استفاده در برنامه توسعه اخیر این کشور به رشد اقتصادی بلندمدت در دهه‌های آینده وزن بیشتری داده‌ است. سه اولویت اصلی برنامه دوازدهم توسعه در چین عبارتند از: رشد اقتصادی پایدار، ارتقای صنعتی و بهبود مصرف داخلی. اگر در گذشته صنایع ارجح، صنایعی برای شتاب‌گیری اقتصادی چین در کوتاه‌مدت و میان مدت بودند، انتخاب صنایع ارجح در برنامه‌های جدید با هدف تضمین رشد بلندمدت اقتصاد چین انجام می‌گیرد. یکی از نکات مورد توجه در رابطه با برنامه اقتصادی مدرن چین، توجه به کیفیت رشد اقتصادی در کنار کمیت رشد اقتصادی است.

هند؛ از شکست تا نوآوری

سابقه برنامه‌‌ریزی توسعه در هندوستان به دهه ۱۹۵۰ باز می‌گردد، یعنی جایی که نخستین برنامه توسعه هند با تاکید بر توسعه بخش کشاورزی رشد ۱۱ درصدی سرانه تولید ناخالص داخلی این کشور را به همراه داشت. اگرچه برنامه ریزی توسعه در هند نیز تا حدودی از اتحاد جماهیر شوروی الگو‌برداری شده بود، اما بر خلاف برنامه‌های توسعه اجرا شده در چین این برنامه‌ها هرگز پروژه محور نبودند. بر مبنای گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، در الگوی هند، به غیر از برنامه اول، مابقی برنامه‌ها دارای ویژگی‌هایی مشابه سایر کشورهای موفق، یعنی تعیین صنایع دارای اولویت، مشخص کردن میزان سرمایه‌گذاری و تخمین رشد مورد انتظار در هر یک از این بخش‌ها بوده‌ است. برنامه‌های توسعه هند به مدت ۶ دهه به شیوه تعیین بخش‌های اولویت‌دار و تعیین میزان رشد لازم برای هر یک از این بخش‌ها تنظیم شد. به دنبال رکود اقتصادی در سال ۲۰۰۸، هدف آخرین برنامه توسعه هند بازگرداندن اقتصاد هند به مدار رشد پایدار و همه شمول (رشد عادلانه) بوده‌ است. در مقدمه این برنامه تاکید شده است که با توجه به عدم اطمینان از وضعیت اقتصاد جهانی، هدف این برنامه دستیابی به رشد اقتصادی ۸ درصد است. بر این اساس برنامه توسعه اقتصادی هند در یک ابتکار جالب توجه، سه سناریوی مختلف برای مسیر توسعه هندوستان ترسیم کرد. «رشد قوی و همه‌شمول» یعنی وضعیتی که طی آن رشد اقتصادی سالانه ۸ درصدی محقق و ۲۵ شاخص توسعه تعیین شده در برنامه توسعه بهبود پیدا کنند. سناریوی میانی یعنی وضعیت تدوین سیاست‌های درست، اما اجرای ناقص آنها و در نتیجه باقی ماندن در سطح رشد محدود ۶ درصد و سطح پایین‌تری از رشد متوازن. در بدترین سناریو نیز، تدوین سیاست‌های درست، اما پیشرفت اندک همراه با تصمیم‌گیری‌های متفاوت و بعضا متعارض و تحقق رشد ۵ درصد با سطح پایین رشد متوازن در نظر گرفته شده‌ است. یکی دیگر از ابتکارات هندی‌ها در برنامه‌ریزی اضافه کردن سه فصل به برنامه توسعه اخیر این کشور است. این سه بخش که در متن قانون توسعه هند نیز به آن اشاره شده است عبارتند از جمع بندی روند گذشته و تعیین میزان موفقیت برنامه به لحاظ آماری، تعیین دلایل عدم توفیق و ارائه راه حل برای تعیین اهداف کمی.

ضعف راهبرد صنعتی

گزارش مرکز پژوهش‌ها پس از بررسی برنامه توسعه در ۴ کشور آسیایی به بررسی محتوای ماده ۱۵۰ قانون برنامه پنجم توسعه پرداخته است. این ماده قانونی در واقع محورهای راهبردی برای شتاب‌دهی به نرخ رشد ارزش افزوده بخش صنعت و معدن را تبیین می‌کند. محققان بازوی پژوهشی در ادامه گزارش منتشر شده، به انعکاس نقاط ضعف برنامه توسعه در جهت‌دهی به حرکت بخش صنعت و معدن از دید محققان بازوی پژوهشی مجلس پرداخته‌اند. نبود استراتژی توسعه صنعتی در کنار ابهام در برخی از مواد قانون توسعه مهم‌ترین ضعف‌های برنامه توسعه در کشور عنوان شده‌ است.

در حالی که در کشورهایی نظیر کره، هند و چین مجموعه‌ای از اسناد راهبردی کلان و اسناد زیربخش‌های صنایع اولویت‌دار همراه با تامین زنجیره‌های پایین‌دستی صنعتی، حلقه‌های فرآیند صنعتی شدن را تشکیل می‌دهند، اسناد بخشی در ایران تنها در برخی از حوزه‌ها و آن‌ هم به‌صورت مبهم و بدون توجه به رابطه بین بخشی تدوین شده‌ است. علاوه بر این اگرچه برنامه توسعه صنایع ارجح در کشورهای یادشده، نقشی اساسی در توسعه صنعتی این کشورها داشته است، اما کنکاش بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد که برنامه توسعه در ایران راهبردهای بخش صنعت را بدون تعیین نقاط تمرکز (صنایع اولویت دار) و آن هم به‌صورت کلی مشخص کرده است. بر مبنای گزارش منتشرشده، عدم تعیین دقیق کیفیت پیوند میان صنایع کوچک، متوسط و بزرگ یکی دیگر از ضعف‌های اسناد راهبردی بخش صنعت است. علاوه براین، این موضوع به خوبی مشخص نشده است که تاکید اصلی دولت بر شکل‌گیری خوشه‌های صنعتی و نشان تجاری در کدام حوزه صنعتی است. به عقیده کارشناسان بدون گزینش و حمایت برنامه‌ای از صنایعی که موتور رشد اقتصاد کشور و دارای اهمیت استراتژیک در توسعه ملی هستند، نمی‌توان انتظار کسب مزیت رقابتی در حوزه‌ای خاص داشت. اگرچه در سند راهبردی ده ساله‌ای که در تیرماه سال گذشته تهیه شد، هفت رشته صنعتی به‌عنوان حوزه‌های دارای اولویت تعیین شدند. با این حال بی توجهی به مشکلات مرتبط در سایر حوزه‌ها که به نوعی سرریز سیاست‌گذاری در حوزه اقتصادی محسوب می‌شوند، نقطه ضعفی است که کارشناسان را نسبت به نتیجه بخش بودن این سند راهبردی بدبین کرده‌ است. به عقیده نگارندگان گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، الزام دولت به ادغام بنگاه‌های اقتصادی بدون درنظر گرفتن زمینه‌های نهادی یکی دیگر از ضعف‌هایی است که در اسناد راهبردی صنعت دیده می‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد که ادغام صنایع در کشورهای مختلف نه در قالب اعمال تکلیف بر دوش دولت در برنامه توسعه بلکه از طریق زنجیره‌ای از سیاست‌های صنعتی انجام شده است.

پیشنهادهایی برای بهبود

برنامه پنجم توسعه را می‌توان نوعی گسست از سنت برنامه‌ریزی ترکیبی دانست. شیوه به کار رفته در تدوین این برنامه با کنار گذاشتن حداکثری موارد کمی و افزایش میزان خواسته‌های کلی، در واقع نوعی حرکت به سمت مدل نوین برنامه‌ریزی توسعه است. با این وجود حفظ سنت وابستگی به مسیر در این سند راهبردی نیز باعث شده است که این برنامه نیز جهت‌گیری مشابه برنامه‌های پیشین و در نتیجه ضعف‌هایی شبیه برنامه‌های گذشته داشته باشد. گزارش مرکز پژوهش‌ها در بخش پایانی با نگاه به ضعف‌های موجود در اسناد راهبردی کشور، به ارائه چند پیشنهاد برای پوشش این نقاط ضعف پرداخته است. راه‌حل‌هایی که همگی از تجربیات موفق تدوین و اجرای برنامه توسعه استخراج شده است. تجربه نشان داده است که برنامه‌ریزی توسعه در کشورهای توفیق یافته در گام‌های ابتدایی عموما کمی‌نگر و سنجش‌پذیر بوده‌اند. علاوه بر این در کنار تنظیم برنامه، مکانیزم‌های شفاف و مشخصی برای ایجاد امکان نظارت و ارزیابی دستگاه‌های نظارتی نیز در کنار برنامه توسعه گنجانده شده‌ است. تجربه جهانی نشان می‌دهد کشورهای توفیق یافته در برنامه‌ریزی توسعه معمولا پس از رسیدن به سطوح بالای توسعه، قالب برنامه‌ریزی خود را به برنامه‌های چشم‌اندازگونه و متن راهنما برای اقدام سیاسی کوتاه‌مدت و میان مدت تبدیل کرده‌اند. بررسی اسناد راهبردی کشورهای توفیق یافته در توسعه نشان می‌دهد یکی از نقاط مشترک برنامه‌ریزی توسعه در این کشورها، «مساله محور بودن» برنامه توسعه است. به این ترتیب که هدف برنامه‌ریزی در درجه اول تعیین موانع اصلی توسعه و حل این مسائل به‌عنوان اولویت‌های اساسی توسعه است. چنین اقدامی علاوه بر تعیین نقشه راه، با تعیین نقاط تمرکز مسیر توسعه، چالش تخصیص منابع در شرایط محدودیت را که یکی از مهم‌ترین موانع دستیابی برنامه توسعه به اهداف ترسیم شده در کشور بوده است، تا حدود زیادی مرتفع می‌کند. برنامه‌ریزی بر اساس سناریوهای مختلف پیشنهاد دیگری است که به عقیده بازوی پژوهشی مجلس، علاوه بر کاهش دامنه تاثیر اتفاقات بر روند توسعه کشور، میزان عدم اطمینان سرمایه‌گذاران در فعالیت‌های اقتصادی را نیز تا حدود زیادی کاهش می‌دهد. بررسی محورهای برنامه توسعه در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که توسعه انسانی به‌عنوان یکی از اهداف توسعه نه تنها در سایه توسعه اقتصادی قرار نگرفته است، بلکه در کشورهایی نظیر مالزی، در درجه اهمیت بیشتری نسبت به توسعه اقتصادی قرار گرفته است. در واقع می‌توان گفت که تجربه‌های موفق در برنامه‌ریزی توسعه آمیزه‌ای از جهت‌گیری‌های رشد محور و سیاست‌های باز توزیعی بوده است. برقراری توازن میان این دو رویکرد می‌تواند به شکل‌گیری اجماع نظر در نظام تدبیر کشورکه یکی از نیازهای حیاتی توفیق برنامه‌ریزی در ایران است نیز کمک کند.