درب چرخان تکثیر فساد

دنیای اقتصاد: یکی از نمودهای فساد، انتقال مستقیم کارکنان و مدیران از بخش عمومی به بخش خصوصی است که از آن با عنوان پدیده «درب چرخان» یاد می‌شود. مهاجرت کارکنان بخش عمومی به بخش خصوصی در ابتدا به‌واسطه فوایدی نظیر انتقال تجربه ناشی از فعالیت در بخش عمومی به بخش خصوصی و افزایش فهم متقابل بین بخش‌های خصوصی و بخش عمومی مورد استقبال قرار ‌گرفت؛ اما با افشای نمونه‌هایی از فساد در این جابه‌جایی‌ها ادامه آن زیر سوال رفت و فواید آن هم با تردید روبه‌رو شد. بروز مخاطراتی نظیر «تشدید رانت‌جویی»، «سیاست‌گذاری جهت‌دار» و «افشای اطلاعات دولتی» در ابتدا کشورهای توسعه‌یافته و در ادامه سایر کشورها را به صرافت برای مقابله با فساد احتمالی ناشی از این نوع انتقال انداخت. محدودیت‌هایی نظیر عدم اشتغال در حوزه مرتبط با شغل سابق دولتی، ممنوعیت افشای اطلاعات دولتی و دوره استراحت متناسب با رده سازمانی و میزان دسترسی به اطلاعات دولتی، از جمله راهکارهای مورد استفاده برای مقابله با فساد در مسیر انتقال از بخش عمومی به بخش خصوصی است. «دنیای اقتصاد» به بهانه اظهارات یکی از نمایندگان سابق مجلس که پدیده درب چرخان شامل تنی چند از مسوولان دولتی می‌شود، به معرفی آن و راهکارهای مقابله با آثار سوء ناشی از این پدیده پرداخته است.

احمد توکلی نماینده پیشین مجلس چندی پیش در پانوشت اظهارات خود مبنی بر پیچ تنظیم قانونی برخی از کشورها در مسیر دوطرفه انتقال بین بخش‌ خصوصی و بخش عمومی، از چند مقام دولتی به‌عنوان مصادیق بحث خود یاد کرده بود. او روز گذشته در مطلبی با عذرخواهی از ولی‌الله سیف که به اشتباه او را سهامدار بانک خصوصی خوانده بود، عنوان کرد مبنای سخنانش قاعده درب چرخان بوده است. اما قاعده درب چرخان چیست و چه کاربردی دارد؟

قاعده‌ای برای رفع تعارض

انتقال شاغلان بین بخش عمومی و بخش خصوصی می‌تواند موجب ایجاد منافع برای کارمندان در بخش خصوصی و زمینه‌ساز تعارض منافع و ناکارآمدی خدمات ارائه شده در بخش عمومی شود. هرچند این پدیده که از آن با عنوان «درب چرخان» یاد می‌شود، دارای مزایایی چون افزایش فهم متقابل بخش خصوصی و بخش عمومی است اما مخاطراتی نظیر «تشدید رانت‌جویی اطلاعاتی» و «سیاست‌گذاری جهت‌دار» کشورهای توسعه یافته را به صرافت طراحی و اجرای سازوکارهای انگیزشی حقوقی و غیرحقوقی برای مقابله با مخاطرات درب چرخان انداخته است. این سازوکارها بر مبنای سه اصل «خود اظهاری»، «شفافیت» و «نظارت» بنا شده ‌است. تجربه جهانی در مدیریت درب چرخان نشان می‌دهد که در اکثر کشورها، محدودیت‌هایی نظیر عدم اشتغال در حوزه خاص و دوره استراحت متناسب با رده مدیریتی و میزان دسترسی به اطلاعات تعیین شده ‌است. همچنین مکانیزم‌های نظارتی تعیین شده در این کشورها علاوه بر بخش خصوصی و بخش عمومی، فعالیت‌های «لابی‌گرانه» را نیز تحت پوشش قرار می‌دهد. به اعتقاد کارشناسان از یکسو فقدان هرگونه ضابطه (اعم از شفاف‌سازی، وضع محدودیت و سازوکار انگیزشی) در ایران درخصوص درب چرخان و از سوی دیگر روند خصوصی‌سازی و شتاب گسترش بخش خصوصی در دهه اخیر، ضرورت درک و تحلیل مخاطرات احتمالی درب چرخان را دو چندان می‌کند.

درب چرخان

در چارچوب ساختارها و فرآیندهای انگیزشی فعلی، تا چه میزان احتمال دارد که یک مسوول در قوه مجریه، مقننه یا حتی قوه قضائیه در زمان مواجهه با دوراهی منافع شخصی و منفعت عمومی، راه اول را انتخاب کند؟ پاسخ این سوال تاحدود زیادی می‌تواند مشخص‌کننده میزان اثرگذاری برنامه‌های پیشگیرانه کشورها برای جلوگیری از سوءاستفاده از مناصب دولتی باشد. یکی از مواردی که می‌تواند بر دامنه تعارض منافع در مناصب بخش عمومی دامن بزند، جابه‌جایی کارکنان بین بخش عمومی و بخش خصوصی است که به «درب چرخان» معروف شده ‌است. فساد در قالب‌های مختلف پدیده‌ای است که در اغلب کشورهای دنیا کم و بیش مشاهده می‌شود. به همین دلیل کاهش احتمال سوءاستفاده از مناصب بخش عمومی همواره در کشورهای مختلف مورد توجه قرار گرفته است. درب چرخان نوعی از روابط سیاسی موثر بر فعالیت بنگاه‌های اقتصادی است. به همین دلیل ممکن است بخش خصوصی از طریق ایجاد انگیزه‌های مختلف در کارکنان بخش عمومی به شکل «شبه قانونی» اما «غیراخلاقی» از رانت ایجاد شده استفاده ‌کند. از آنجا که پدیده «درب چرخان» ریشه در تعارض منافع دارد، شیوه تعامل کشورهای مختلف با چالش تعارض منافع به شیوه مستقیم و غیرمستقیم بر پدیده درب چرخان تاثیرگذار خواهد بود. «مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی» در قالب یک گزارش کارشناسانه به بررسی ادبیات جهانی پدیده درب چرخان، انگیزه‌ها، پیامدها و راهبردهای تنظیم‌کننده این پدیده پرداخته ‌است. بر مبنای بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، تجربه جهانی نشان می‌دهد که دولت‌ها معمولا از دو راهکار برای حل تعارض منافع استفاده می‌کنند. راه حل نخست حذف انگیزه‌های تعارض منافع است. برای مثال در چنین حالتی معمولا فعالیت در بخش خصوصی برای مدت مشخصی برای شاغلان بخش عمومی ممنوع می‌شود. در راه‌حل دوم در کنار یک سازوکار رصد شفاف و مستقل، «جریمه تخطی» نیز به‌عنوان عامل کمرنگ‌کننده انگیزه انحراف عمل می‌کند. می‌توان گفت آثار سوء ناشی از اشتغال پسادولتی به‌طور خاص در دو حالت بیشتر از سایر حالت‌ها است: در حوزه‌هایی که تعاملات بخش خصوصی و بخش دولتی بیشتر است و همچنین در رابطه با مقامات رده‌بالای قوای قضائیه، مجریه و مقننه.

دو روی درب چرخان

با دو زاویه دید می‌توان به پدیده درب چرخان نگاه کرد: دیدگاه خوش‌بینانه که بر نقش مولد «تجربه»، «آگاهی از قوانین» و «درک متقابل میان بخش عمومی و بخش خصوصی» تاکید دارد. از سوی دیگر نگاه بدبینانه از منظر «رانت‌جویی» به پدیده درب چرخان می‌پردازد. بر مبنای این دیدگاه در نتیجه جابه‌جایی از بخش دولتی به بخش خصوصی ارزش برخی از بنگاه‌های بخش خصوصی بدون ایجاد ارزش افزوده اقتصادی، افزایش می‌یابد. از این رو این نگاه بدبینانه عموما پدیده درب چرخان را یک پدیده مخرب برای بخش واقعی اقتصاد می‌داند. این دیدگاه در یک استدلال استقرایی انواع مختلف رانت را نتیجه مستقیم پدیده درب چرخان می‌داند. با کمی جست‌وجو می‌توان به نمونه‌های بسیاری از انحرافات و رانت‌های حاصل از پدیده درب چرخان برخورد کرد. «تضعیف اعتماد عمومی»، «مصادره قوانین»، «سوءاستفاده از اطلاعات محرمانه»، «تشدید دیوانسالاری»، «تضعیف بنگاه‌های کوچک»، «انحراف سیاست‌های دولت»، «حذف امکان گردش نخبگان» و «جابه‌جایی طرفینی» (اشتغال کارکنان سابق دولت برای حل تعارض بین شرکت‌های خصوصی و دستگاهی‌ که قبلا در آن شاغل بوده‌اند) مهم‌ترین آثار سوءپدیده درب چرخان هستند.

رصد لابی‌گری به نفع بخش عمومی

شبکه‌های توسعه‌یافته سیاست‌گذاری در بسیاری از کشورها، علاوه بر سیاست‌گذاران بخش عمومی و فعالان بخش خصوصی، گروه دیگری تحت عنوان «واسطه‌گر سیاسی» یا «لابی‌گر» را به وجود آورده است. هر چند این واژه در کشور ما تداعی‌کننده حس ناخوشایندی است، اما در کشورهای توسعه‌یافته لابی‌گرها به‌عنوان دسته تاثیرگذار و قابل بررسی درکنار دیگر اعضای شبکه سیاست‌گذاری مورد بررسی قرار می‌گیرند. برای مثال لابی‌گران در کشور آمریکا باید درآمد خود را از محل لابی‌گری از طریق سامانه اینترنتی به عموم مردم اظهار کنند. بر مبنای پژوهش‌های انجام گرفته از سوی سازمان همکاری اقتصادی و توسعه، در کشورهای عضو این سازمان، لابی‌گری بیشترین فراوانی را در میان مشاغل انتخاب شده از سوی مدیران دولتی پس از سپری شدن دوران تصدی‌گری در بخش عمومی به خود اختصاص داده ‌است. بر مبنای برآوردهای OECD هم اکنون حدود ۱۳۷۰۰ نفر در آمریکا به شغل لابی‌گری اشتغال دارند. امکان بروز فساد از سوی لابی‌گرها به‌خصوص در رابطه با تصمیم‌گیری‌های دولتی در زمینه قراردادهای دولت با بخش خصوصی، کمک‌های بلاعوض و انواع یارانه‌ها، نگرانی عمومی را افزایش داده‌ و در کشورهای توسعه‌یافته تصمیم‌گیرندگان را به صرافت ایجاد و تقویت محدودیت‌هایی مانند «دوره استراحت»، « اعمال محدودیت بر فعالیت لابی‌گرانه پس از دوران خدمت» و «التزام به شفافیت و خوداظهاری» انداخته است.

انواع جابه‌جایی بین بخشی

با فرض وجود لابی‌گری می‌توان چهار نوع جابه‌جایی بین بخش خصوصی و عمومی متصور شد: جابه‌جایی از بخش عمومی به بخش خصوصی، جابه‌جایی از بخش خصوصی به بخش عمومی، جابه‌جایی از بخش دولتی به لابی‌گری و جابه‌جایی از لابی‌گری به بخش عمومی. واضح است که با فرض نبود لابی‌گری تنها جابه‌جایی بین دو بخش عمومی و خصوصی را می‌توان در نظر گرفت. اما بر مبنای بررسی‌های سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) نبود زیرساخت برای رصد فعالیت لابی‌گران تاثیرات سوء به مراتب عمیق‌تری بر منفعت عمومی در مقایسه با سایر حالت‌های جابه‌جایی بین‌بخشی خواهد داشت، چراکه انگیزه‌های متفاوت و بعضا رقابتی لابی‌گران احتمال اولویت دادن به منافع بخش عمومی را کاهش می‌دهد. این طبقه‌بندی چهارگانه از جابه‌جایی بین‌بخشی با این فرض صورت می‌گیرد که امکان اشتغال همزمان در بخش خصوصی و عمومی فراهم نباشد. اشتغال همزمان در بخش‌های خصوصی و عمومی مخاطرات احتمالی به مراتب بیشتری در مقایسه با سایر حالات برای منافع عمومی در پی خواهد داشت. به همین دلیل در کشورهای توسعه‌یافته از طریق ساز و کارهای متفاوت از فعالیت همزمان افراد در بخش عمومی و بخش خصوصی جلوگیری می‌شود. با وجود گستردگی این مساله در حوزه‌ها و سطوح مختلف در ایران، اشتغال همزمان در بخش عمومی و بخش خصوصی هنوز به‌عنوان یک معضل مورد اتفاق نظر قرار نگرفته است.

تعارض‌زدایی از اشتغال پسادولتی

عمده مسائل درب چرخان در حیطه تعارض منافع هستند، بنابراین مدیریت درب‌ چرخان در بخش عمومی با راهکارهای مدیریت تعارض منافع شباهت‌های زیادی دارد. سازمان همکاری اقتصادی و توسعه با توجه به تجربه کشورهای مختلف، چارچوب جامعی از اصول لازم برای مدیریت مسائل ناشی از مدیریت درب‌ چرخان ارائه کرده است که می‌تواند با اعمال تغییراتی برای کشورهای مختلف بومی‌سازی شود. ویژگی مشترک اصول بیان شده از طرف سازمان همکاری اقتصادی و توسعه آن است که همه این اصول در پی ایجاد سازوکار انگیزشی، نظارت بر جنگ انگیزه‌ها، ایجاد شفافیت و بازشدن عرصه برای رسانه‌ها و در پی آن فراهم شدن زمینه مطالبات عمومی هستند. بر مبنای بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس بخش‌هایی که با عنوان «بخش‌های در معرض خطر» از اهمیت ویژه‌ای در نسخه‌های بین‌المللی مدیریت درب چرخان برخوردارند، شامل بخش‌هایی چون «مدیریت تدارکات و قراردادها»، «قانون‌گذاری»، «نظارت»، «اداره گمرک»، «سازمان امور مالیاتی»، «سازمان بازرسی» و «نهادهای امنیتی، نظامی و قضایی» می‌شود. یکی از مهم‌ترین مخاطرات درب چرخان که سازمان همکاری اقتصادی و توسعه نیز بر لزوم اعمال محدودیت بر آن تاکید دارد «افشای اطلاعات دولتی» است. ساز و کار انگیزشی استفاده شده برای اعمال محدودیت بر افشای اطلاعات دولتی بر مبنای سه اصل «خوداظهاری»، «شفافیت» و «نظارت» بنا شده ‌است. تجربه جهانی در مدیریت درب چرخان نشان می‌دهد که در اکثر کشورها محدودیت‌هایی نظیر عدم اشتغال در حوزه خاص متناسب با شغل دولتی سابق و دوره استراحت متناسب با رده مدیریتی و دسترسی به اطلاعات برای اشتغال پسادولتی تعیین شده ‌است.

سیستم اشتغال پسادولتی

سیستم‌های اشتغال پسادولتی مورد استفاده در کشورهای مختلف با وجود اشتراک در اصول، معمولا در تطابق با قوانین داخلی و اصول اخلاقی کشورها بومی‌سازی شده است. نکته حائز اهمیت در طراحی یک سیستم اشتغال پسادولتی وجود زیرساخت‌هایی نظیر شفافیت و دسترسی آزاد به اطلاعات است. این سیستم باید با استفاده از ابزارهای مناسب تمامی مخاطرات را پوشش دهد و محدودیت‌های متناسب با سطح مخاطره را برای هر یک از انواع جابه‌جایی بین بخشی اعمال کند. در ادامه به بررسی تجربه برخی کشورها در طراحی چارچوب قانونی برای اشتغال پسادولتی می‌پردازیم. در کشور آمریکا، قوانین مربوط به درب چرخان، از سال ۱۸۷۲ بخشی از فعالیت‌های شغلی کارمندان سابق فدرال را برای مدت مشخصی پس از ترک صندلی دولتی محدود می‌کند. این قوانین در سال ۲۰۰۷ مورد اصلاح و بازنگری قرار گرفت. بر مبنای اصلاحیه این قوانین فعالیت در بخش خصوصی برای کلیه کارکنان بخش عمومی و همچنین برخی از کارکنان بخش غیرانتفاعی برای مدت معینی (از یک تا سه سال با توجه به رده سازمانی) محدود می‌شود. همچنین در زمان ریاست جمهوری باراک اوباما قانونی در این کشور به ثبت رسید که فعالیت در قالب لابی‌گری را تا پایان دوره ریاست جمهوری اوباما برای برخی از کارکنان بخش عمومی ممنوع می‌کرد. یکی از مهم‌ترین محورهای این قانون جلوگیری از ایجاد رانت از طریق افشای اطلاعات دولتی برای برخی از شرکت‌های فعال در بخش خصوصی بود. موضوعی که در قوانین حاکم بر درب چرخان در نروژ نیز به چشم می‌خورد. منظور از اطلاعات دولتی در این قوانین کلیه اطلاعاتی است که به دلایل مختلف برای اطلاع عموم منتشر نشده ‌است. این قوانین علاوه بر ترسیم چارچوب قانونی برای رصد و رسیدگی به موارد افشای اطلاعات دولتی، تنبیهاتی را برای موارد تخلف در نظر گرفته است که شامل انفصال از خدمت، حبس تا سقف یک سال، جریمه تا سقف ۲۵۰ هزاردلار و بازپرداخت سود کسب شده از طریق فعالیت متقلبانه می‌شود. در کانادا نیز از سال ۲۰۱۲ قوانین پیشگیرانه‌ای به منظور جلوگیری از سوءاستفاده مقامات سابق منتقل شده به بخش خصوصی در نظر گرفته شده است. این قوانین فعالیت مقامات را در شرکت‌های بخش خصوصی که در سال پایانی خدمت افراد، با سازمان محل خدمت آنها همکاری داشته‌اند ممنوع می‌کند. همچنین کلیه مدیران بخش عمومی تا یک سال پس از ترک محل خدمت باید کلیه پیشنهادهای کاری در بردارنده احتمال تعارض منافع را به‌صورت شفاف اظهار کنند. نکته جالب توجه در مورد قوانین ناظر بر درب چرخان در کشورهایی نظیر کانادا، مجارستان و نروژ تشکیل یک نهاد ناظر برای رصد و کاهش احتمال تخلف است. فعالیت مقامات سابق در بخش خصوصی (تا مدت معینی پس از دوران خدمت در بخش عمومی)، نیازمند اخذ موافقت‌نامه از این نهاد ناظر است. برای مثال مشاوره به شرکت‌های خصوصی در مواردی که اطلاعات منتشر شده در سیاست‌گذاری شرکت خصوصی تاثیرگذار باشد نیازمند اظهار و کسب موافقت‌نامه نهاد ناظر بر اشتغال پسادولتی است.