جزئیات دو لایحه اصلاح نظام بانکی

قائم مقام بانک مرکزی در گفت‌وگویی جزئیات دو لایحه «قانون بانک مرکزی» و «قانون بانکداری» را تشریح کرد. به گفته اکبر کمیجانی لایحه قانون بانک مرکزی ۱۱ ویژگی دارد و تلاش شده براساس آن ترکیب نسبتا متوازنی از شاخص‌های استقلال، پاسخگویی و شفافیت در سطح قانونی فراهم شود. لایحه بانکداری نیز دارای ۱۰ ویژگی توصیف شده که براساس آن موانع اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا رفع شده است.

لایحه بانک مرکزی در ۳۴ ماده و ۲۹ تبصره و لایحه بانکداری در ۱۰ فصل و ۱۷۳ ماده تدوین شده است. اکبر کمیجانی قائم مقام بانک مرکزی در گفت‌وگویی با سایت این بانک به جزئیات این لوایح پرداخته است. او می‌گوید استقلال قانونی مناسبی برای بانک مرکزی در هر یک از ابعاد سازمانی، بودجه‌ای، تنظیمی و نظارتی در مواد گوناگون لایحه فراهم آمده است.

چرا پیش‌نویس قوانین مربوط به حوزه پولی کشور در دو مجموعه (لایحه بانک مرکزی و بانکداری) تدوین شده است، در حالی که قانون پولی و بانکی قبلی مشتمل بر مواد ناظر بر بانک مرکزی و بانکداری بود؟

تقریبا تمامی کشورهایی که مجموعه قوانین پولی و بانکی آنها مورد مطالعه قرار گرفته است، حداقل دارای دو مجموعه قانونی هستند، یکی قانون ناظر بر شرایط تاسیس، اهداف، ماموریت، وظایف و مسوولیت‌های مقام ناظر پولی (بانک مرکزی) و دیگری ناظر بر شرایط تاسیس، فعالیت و خاتمه فعالیت بانک‌ها و سایر موسسات اعتباری. مجموعه قانونی اول، به اصطلاح « قانون بانک مرکزی» و مجموعه دوم، « قانون بانکداری» خوانده می‌شود. این تفکیک، از چند استدلال منطقی هم برخوردار است. اول آنکه در قانون بانک‌های مرکزی عموما امور حاکمیتی مرتبط با انتشار پول ملی، حفظ ارزش آن از طریق ایجاد و حفظ ثبات قیمت‌ها، تاسیس سازمان بانک مرکزی، سیاست‌گذاری پولی و نقش بانک مرکزی در تنظیم و نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری مورد توجه قرار می‌گیرد، در حالی که در قانون بانکداری، ضوابط ناظر بر تاسیس و فعالیت بانک‌ها و موسسات اعتباری به مانند بنگاه‌هایی تجاری مورد توجه است. دوم، از آنجا که بانک مرکزی یک نهاد حاکمیتی و ملی با کارکردهایی مهم و تاثیرگذار بر ارزش پول ملی و حفظ ثبات بازارها و اقتصاد ملی هر کشوری است، لازم است ابعاد گوناگون استقلال، پاسخگویی و شفافیت آن به درستی تشریح شده و حدود وظایف و مسوولیت‌های آن در قانون به خوبی روشن شود. در این راستا، ضوابط ناظر بر نحوه اداره بانک مرکزی، ارکان و اعضای آنها، چگونگی اتخاذ تصمیم‌ها و گزارش‌دهی و اعلان عمومی آنها از اهمیت ویژه‌ای برخوردار می‌شود.

ویژگی‌های اصلی لایحه بانک مرکزی در چیست؟

برخی ویژگی‌های بارز لایحه بانک مرکزی به اختصار شامل موارد زیر است:

۱- این لایحه مشتمل بر ۳۴ ماده و ۲۹ تبصره است. در این لایحه ابعاد مختلف استقلال، پاسخگویی و شفافیت بانک مرکزی مورد توجه قرار گرفته است.

۲- ساز و کار نگهداری دارایی‌های ذخیره از سوی بانک مرکزی، با کیفیت و کمیت معین، به جای نگهداری دارایی‌های پشتوانه که ساز وکاری منسوخ و متعلق به دوره زمانی قبل از ۱۹۷۳ میلادی بود، مورد توجه قرار گرفته است. اگرچه این نوآوری مفهومی، تغییری در ماهیت نگهداری دارایی‌های مذکور از سوی بانک مرکزی، در قبال اسکناس‌های منتشره، ایجاد نمی‌کند.

۳- استقلال قانونی مناسبی برای بانک مرکزی در هر یک از ابعاد سازمانی، بودجه‌ای، تنظیمی و نظارتی در مواد گوناگون لایحه فراهم آمده است. به‌عنوان نمونه در ماده (۱۰)، شخصیت حقوقی مستقل، عدم شمول قوانین و مقررات عمومی مربوط به وزارتخانه‌ها، شرکت‌ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت به بانک مرکزی و تامین سرمایه بانک مرکزی از محل منابع عمومی مورد توجه قرار گرفته است.

۴- در لایحه بانک مرکزی، ماموریت و اهداف قانونی این بانک تصریح شده است. در این لایحه، ماموریت بانک مرکزی تنظیم سیاست‌های پولی بر مبنای موازین اسلامی در جهت تامین اهداف اقتصاد کلان کشور تعریف می‌شود و اهداف بانک مرکزی که شامل حفظ ارزش پول ملی، حفظ ثبات و توسعه نظام پولی و بانکی کشور، توازن بخش خارجی و تسهیل مبادلات تجاری و کمک به رشد اقتصادی و اشتغال در کشور است، با محوریت هدف اصلی بانک مرکزی که حفظ ثبات قیمت‌ها است، پیگیری خواهد شد.

۵- بانک مرکزی از اعطای تسهیلات مالی به وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی و واحدهای تابعه آنها منع شده است و این بانک مجاز نیست مادامی که وجوه تنخواه‌گردان خزانه در هر سال تصفیه نشده است، وجوه تازه‌ای تحت این عنوان به دولت بپردازد. همچنین، بانک مرکزی از خرید یا تملک اوراق بهادار صادر شده یا تضمین شده توسط دولت در عرضه‌های اولیه منع شده است. این مواد، استقلال قانونی مناسبی برای بانک مرکزی به منظور پیگیری هدف اصلی خود، فراهم می‌کنند.

۶- امکان انتشار انواع اوراق بهادار اسلامی از سوی بانک مرکزی و اعمال سیاست‌گذاری غیرمستقیم پولی از طریق سپرده‌پذیری و سپرده‌گذاری در بازار بین بانکی فراهم آمده است.

۷- در این لایحه، بستر قانونی لازم برای ایجاد و مدیریت بانک جامع اطلاعات اعتباری اشخاص فراهم شده است. به این ترتیب، شرایط لازم برای گردآوری اطلاعات و تدوین مقررات مورد نیاز برای ایجاد دسترسی و فعالیت موسسات رتبه‌بندی و اعتبارسنجی که در دو برنامه توسعه اخیر کشور مورد توجه قانونگذار بوده است، فراهم می‌شود.

۸- امکان اجرای اصلاح پولی و تعریف واحدهای پول جدید پیش‌بینی شده است. به این ترتیب، در صورت نیاز، به پیشنهاد رئیس‌کل بانک مرکزی و تصویب وزیر امور اقتصادی و دارایی، اصلاح پولی که به معنای معرفی واحد پول ملی جدید، اجزای آن و برابری آن با واحد پول رایج است، به اجرا گذارده می‌شود.

۹- در این لایحه، شورای فقهی بانک مرکزی به‌عنوان یک رکن مشورتی و با حضور پنج مجتهد متجزی در حوزه فقه معاملات تشکیل می‌شود. هدف از تشکیل این رکن جدید در بانک مرکزی، حصول اطمینان از انطباق مصوبات بانک مرکزی با موازین شرع انور اسلام است.

۱۰- به منظور افزایش شفافیت بانک مرکزی، اولا این بانک موظف می‌شود اصول و رویه‌های حسابداری خود را مطابق با این قانون و استانداردهای حسابداری کشور تنظیم کند و ثانیا، حداقل ماهی یک بار، خلاصه‌ای از وضع حساب‌های خود را انتشار دهد.

۱۱- در مجموع به نظر می‌رسد که پس از چند سال تلاش کارشناسی، لایحه بانک مرکزی بتواند ترکیب نسبتا متوازنی از شاخص‌های استقلال، پاسخگویی و شفافیت در سطح قانونی برای این بانک فراهم کند.

لایحه بانکداری چه ویژگی‌های شاخصی دارد؟

۱- این لایحه مشتمل بر ۱۰ فصل و ۱۷۳ ماده، منطبق با چرخه حیات موسسات اعتباری تنظیم شده و طی آن، کاستی‌ها و موانع اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا و منطبق با موازین شرع مقدس اسلام، شناسایی و برای آن چاره‌جویی شده است.

۲- ضعف‌ها و کاستی‌های قوانین موجود به ویژه در زمینه نظارت موثر و کارآمد بر بانک‌ها و سایر موسسات اعتباری تا حد امکان مرتفع شده است، قوانین و اسناد بالادستی و مرجع از جمله سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مورد توجه قرار گرفته و قوانین و مقررات متعدد موجود در زمینه پولی و بانکی تجمیع و یکپارچه‌سازی شده است.

۳- اشتغال به عملیات بانکی بدون مجوز به نحو بازدارنده و موثری، جرم‌انگاری شده است.

۴- قواعد و حداقل‌ها و الزامات حاکمیت شرکتی در موسسات اعتباری به نحوی که مالکیت از مدیریت جدا و نظارت از اجرا مستقل باشد، تبیین شده است.

۵- با توجه به تجربیات حاصله از اجرای بیش از سه دهه قانون عملیات بانکی بدون ربا، روش‌های تجهیز و تخصیص منابع دستخوش تغییرات عمده‌ای شده است.

۶- امکان اعمال نظارت موثر و کارآمد از سوی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر نظام پولی و بانکی کشور با بهره‌گیری از منابع مختلف بین‌المللی چون استانداردها و رهنمودهای نظارتی مراجع بین‌المللی نظارت بانکی و به ویژه کمیته نظارت بانکی بال و نیز قوانین بانکداری سایر کشورها فراهم شده است.

۷- به مقررات انتظامی و آیین رسیدگی به تخلفات موسسات اعتباری به نحو مبسوطی پرداخته شده است.

۸- احکام مربوط به صندوق ضمانت سپرده‌ها با هدف تادیه فوری وجوه سپرده‌گذاران خرد در مواقع توقف و انحلال موسسات اعتباری با جزئیات بیشتری مقرر شده است.

۹- چارچوب مقرراتی مربوط به توقف، بازسازی، ورشکستگی، انحلال و تصفیه موسسات اعتباری که باید کاملا متفاوت از مقررات سایر شرکت‌ها باشد و در حال حاضر، خلأهای بسیاری در این رابطه وجود دارد، تقویت شده است.

۱۰-تاسیس نهادهای پشتیبان نظام بانکی همچون کانون بانک‌ها،‌ موسسات اعتبارسنجی و شرکت‌های مشاور سرمایه‌گذاری در لایحه پیش‌بینی شده است.

در لایحه بانک مرکزی، رئیس‌کل یک رکن اصلی محسوب شده است.از نظر شما این رکن از چه اهمیتی برخوردار است؟

اهمیت جایگاه رئیس‌کل بانک مرکزی از اهمیت این نهاد ملی و حاکمیتی ناشی می‌شود. تصمیماتی که در بانک‌های مرکزی اتخاذ می‌شود دارای آثار اقتصادی و اجتماعی گسترده‌ای بر نسل‌های امروز و آینده کشور است. تصمیم‌هایی که در بانک مرکزی اتخاذ می‌شود می‌تواند تخصیص منابع و بنابراین توزیع ثروت و درآمد را در طی زمان در جامعه تغییر دهد و ارزش پس‌اندازها و جریان‌های درآمدی افراد و خانوارها را به‌صورت بین نسلی دستخوش تغییر کند. تمام این تصمیم‌ها زیر نظر رئیس‌کل بانک مرکزی که اداره امور این بانک را براساس قانون پولی و بانکی در اختیار دارد، صورت می‌گیرد.

دلیل تفکیک شورای پول و اعتبار به هیات سیاست‌گذاری پولی و بانکی و هیات نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری چه بوده است؟

یکی از الزامات سیاست‌گذاری پولی درست، تفکیک آن از امر اجرا و نظارت است. اصولا دو هیات مذکور نگرانی‌ها و موضوعات متمایزی هم دارند. در حالی که نگرانی اصلی هیات سیاست‌گذاری پولی حفظ ارزش پول ملی، ثبات قیمت‌ها، تسهیل جریان مبادلات داخلی و خارجی کشور و تنظیم رشد مناسب عرضه پول با توجه به رشد بخش حقیقی اقتصاد است و به این منظور روند متغیرهای کلان اقتصاد مانند سطح عمومی قیمت‌ها، نرخ رشد، نرخ بیکاری، نرخ ارز و هزینه‌های تامین مالی را در نظر می‌گیرد؛ نگرانی اصلی هیات نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری حفظ نظام بانکی از راه تنظیم و نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری و کنترل ریسک‌های نظارت بر فعالیت آنها به‌صورت فردی و جمعی است و به این طریق به حفظ ثبات نظام مالی کشور کمک می‌کند.

با توجه به اینکه براساس قانون اساسی، تمامی قوانین کشور باید منطبق بر موازین اسلامی باشند و شورای نگهبان مسوولیت این امر را بر عهده دارد، دلیل ایجاد شورای فقهی به‌عنوان یک رکن در بانک مرکزی چه بوده است؟

وجود این شورا کمک خواهد کرد که در جریان تصمیم‌سازی، از انطباق سیاست‌ها با موازین شرعی اطمینان حاصل شود و از نظرات فقهای محترم عضو شورا حداکثر استفاده به عمل آید. به این ترتیب، احتمال نقض تصمیمات بانک مرکزی، که در هیات‌های سیاست‌گذاری و نظارتی این بانک صورت می‌گیرد، از سوی شورای نگهبان قانون اساسی، که مرجع رسمی انطباق مصوبات قانون با احکام و موازین اسلامی است، بسیار کاهش می‌یابد.

چرا در ماده 14 لایحه بانک مرکزی اعطای تسهیلات مالی به وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی و همچنین تضمین تعهدات آنها منع شده است؟

چنانچه به عملکرد بانک مرکزی در قریب در ۵۰ سالی که از تاسیس آن در کشور ما می‌گذرد دقت کنیم، می‌بینیم که اعتبارات به دولت یکی از دلایل اصلی انبساط ناخواسته پایه پولی و به تبع آن افزایش قیمت‌ها بوده است. دقت در قوانین بانک‌های مرکزی دیگر کشورها نیز نشان می‌دهد که محدودیت‌های قانونی بسیار جدی برای ایجاد بدهی توسط بخش دولتی نزد بانک مرکزی وجود دارد. دلیل این امر نیز واضح است، چنانچه دست دولت برای تامین مالی کسری‌های بودجه سالانه خود، از طریق استقراض مستقیم یا با واسطه توسط بنگاه‌ها و موسسات دولتی از بانک مرکزی باز باشد، کنترل و مدیریت بانک مرکزی بر حجم دارایی‌ها و ترکیب آن به میزان زیادی کاهش می‌یابد.

یکی از مشکلاتی که درخصوص عملکرد شبکه بانکی کشور ازسوی صاحب‌نظران بیان می‌شود، ناتوانی بانک‌های کشور برای اعطای تسهیلات به متقاضیان براساس ارزیابی اعتباری آنها است. به‌رغم آنکه این موضوع در قوانین برنامه‌های پنج ساله کشور نیز وجود دارد. آیا در لایحه بانک مرکزی تدبیری برای تحقق این موضوع اندیشیده شده است؟

بله. در لوایح بانک مرکزی و بانکداری تشکیل بانک جامع اطلاعات اعتباری اشخاص، تنظیم مقررات مربوط به شرایط استفاده از آن و تاسیس و فعالیت موسسات اعتبارسنجی، به‌عنوان یکی از وظایف بانک مرکزی و عرصه‌های فعالیت در نظام مالی کشور دیده شده است. بانک‌ها و موسسات اعتباری برای اعطای تسهیلات، براساس اعتبارسنجی متقاضیان، نیاز به اطلاعات بانک جامع اطلاعات اعتباری اشخاص دارند و تا این بانک جامع اطلاعاتی تشکیل نشود، هرگونه فعالیت اعتبارسنجی ناکافی خواهد بود. با تصویب لایحه بانک مرکزی، این بانک امکان تعیین ضوابط گردآوری، پردازش، نگهداری و شرایط استفاده از اطلاعات بانک جامع اطلاعات اعتباری اشخاص را بر عهده خواهد داشت.

طی دو دهه گذشته از اهمیت نگهداری ذخیره قانونی برای سپرده‌های بانکی اشخاص نزد بانک مرکزی، کاسته شده است. با این حال در لایحه بانک مرکزی همچنان بر لزوم نگهداری سپرده قانونی توسط بانک‌ها تاکید می‌شود، ممکن است دلیل این موضوع را توضیح دهید؟

همان طور که اشاره داشتید در حال حاضر برخی از کشورها نسبت ذخیره قانونی صفر درصد یا نرخ‌های بسیار پایینی را روی مانده سپرده‌های اشخاص نزد شبکه بانکی اعمال می‌کنند. این رویکرد که با هدف اصلی کاهش هزینه‌های تامین مالی برای بانک‌ها و موسسات اعتباری صورت می‌گیرد، بیشتر در کشورهایی دنبال می‌شود که از یکسو می‌توانند از عملیات بازار باز و سایر ابزارهای غیر مستقیم سیاست‌گذاری پولی برای تنظیم سیاست پولی استفاده کنند؛ و از سوی دیگر، دارای صندوق‌های ضمانت سپرده‌ کارآمدی هستند که پوشش ضمانتی لازم و کافی برای سپرده‌های اشخاص نزد بانک‌ها و موسسات اعتباری فراهم می‌کنند. در کشور ما هنوز این شرایط به اندازه کافی مهیا نشده است. بنابراین، استفاده از نرخ ذخیره قانونی به‌عنوان ابزار سیاست‌گذاری و احتیاطی همچنان مورد توجه است. اگرچه در لایحه بانک مرکزی، از حداقل ۱۰ درصد در قانون فعلی، به حداقل ۶ درصد کاهش یافته است