اعمال عوارض تجاری با چه هدفی صورت میگیرد؟
قفل دولتی بر صادرات معدنی
سینا ولیمیرزا: حذف تدریجی معافیتهای مالیاتی در زنجیره فولاد که ابتدا با هدف مقابله با خامفروشی آغاز شد، حالا بر اثر تداخل قوانین، ابهام در مفاهیمی مانند «مواد نیمهخام» و تفسیرهای گوناگون دستگاههای اجرایی، به نقطهای رسیده است که همزمان عوارض صادراتی و مالیات را بر بخش بزرگی از صادرات معدنی و فولادی تحمیل میکند؛ روندی که به گفته فعالان اقتصادی، میتواند از سنگآهن تا شمش فولاد را دربربگیرد و در صورت تداوم، صادرات رسمی، شفاف و ارزآور کشور را با خطر قفلشدگی و از دست رفتن بازارهای بینالمللی مواجه کند. در شرایطی که صادرات مواد معدنی و محصولات معدنی طی سالهای گذشته به یکی از معدود مسیرهای پایدار تامین ارز کشور تبدیل شده، فعالان این حوزه نسبت به مسدود شدن مسیر شفاف تجارت هشدار میدهند؛ وضعیتی که نهتنها ناشی از محدودیتهای خارجی، بلکه حاصل سیاستگذاریهای داخلی و برداشتهای متغیر از قوانین بالادستی است.
به گفته کارشناسان، حذف یا تضعیف مشوقهای صادراتی، بدون ارائه مسیر جایگزین برای ارتقای فناوری و تکمیل زنجیره ارزش، میتواند انگیزه تولید صادراتمحور را بهشدت کاهش دهد و بازارهایی را که طی سالها با هزینه و ریسک بالا ایجاد شدهاند، در معرض نابودی قرار دهد. سیاستهای مالیاتی و صادراتی در بخش معدن و صنایع معدنی، در احکام برنامه هفتم توسعه، با ابهامها و تفسیرهای متناقضی مواجه شده است که به باور فعالان صنعت و کارشناسان اقتصادی، میتواند یکی از جدیترین چالشهای سالهای اخیر برای تولید و تجارت خارجی کشور رقم بزند. تغییر همزمان قواعد مربوط به معافیتهای مالیاتی صادرات، وضع مالیات بر ارزش افزوده و عوارض صادراتی، فضایی از نااطمینانی را بر زنجیره تامین مواد معدنی و صنایع وابسته حاکم کرده که پیامدهای آن فراتر از یک اختلاف تفسیر حقوقی ارزیابی میشود.
سعید عسکرزاده، دبیر انجمن سنگآهن ایران، در گفتوگو با «دنیایاقتصاد» به تشریح وضعیت موجود پرداختهاست. او در این رابطه گفت: «یکی از چالشهای اساسی فعالان اقتصادی، فقدان پیشبینیپذیری در سیاستگذاریهاست. در شرایط کنونی شفافیت لازم وجود ندارد تا فعالان این حوزه بتوانند با اطمینان نسبت به آینده تصمیمگیری کنند و بدانند با چه قواعد و ضوابطی باید مسیر فعالیت خود را ادامه دهند. این نااطمینانی، طی سالهای گذشته بهصورت مستمر بر فضای تولید و صادرات کشور سایه انداخته است.»
عسکرزاده گفت: «بخش قابلتوجهی از مشکلات فعلی، ریشه در تغییرات تدریجی اما بعضا ناسازگار قوانین مرتبط با صادرات مواد خام و نیمهخام دارد. در مقاطعی، چارچوب حقوقی مشخصتری بر صادرات حاکم بوده است. بر اساس ماده ۳۵ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور، درآمد حاصل از صادرات کالاهای خام مشمول معافیت مالیاتی (یا بهاصطلاح نرخ صفر مالیاتی) میشد. منطق این حکم آن بود که در صورتی که یک بنگاه اقتصادی بخشی از سود خود را از محل صادرات بهدست آورد، آن بخش از سود، از شمول مالیات بر درآمد خارج است. اگرچه در اصلاحات بعدی، اصطلاح «معافیت» به «نرخ صفر مالیاتی» تغییر یافت، اما این جایگزینی، تغییری در ماهیت حکم قانونی ایجاد نکرد.» او افزود: «قانونگذار در همان مقطع، برخی اقلام از جمله مواد خام معدنی و مواد خام نفتی را از شمول این حکم مستثنی کرد و مقرر شد درآمد حاصل از صادرات این گروه از کالاها، برخلاف سایر کالاها، مشمول مالیات باشد. این اقلام در قالب فهرستی مشخص ذیل ماده ۳۵ تعریف شدند.»
او افزود: «بر اساس ماده ۳۷ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور، دولت مجاز است نسبت به صادرات مواد خام بهطور مشروط عوارض تعیین کند یا از تعیین آن خودداری نماید. این ماده سه معیار را از جمله، مازاد بودن کالا در داخل کشور، قابلیت فرآوری و ایجاد ارزشافزوده در داخل و حفظ بازارهای بینالمللی مشخص کرده است. به عبارت دیگر، اگر کالایی مازاد بر نیاز داخل باشد، یا امکان فرآوری آن در داخل وجود نداشته باشد، یا وضع عوارض منجر به از دست رفتن بازارهای خارجی شود، میتوان از اعمال عوارض صادراتی خودداری کرد. فلسفه این ماده ناظر بر حفظ بازارهای صادراتی و جلوگیری از تصمیمات ناگهانی و پرهزینه بود. با این حال، در عمل و در دورههای مختلف، این ملاحظات کمتر مورد توجه قرار گرفت و عوارض صادراتی، بهویژه در شرایط کسری بودجه، بهعنوان ابزاری برای تامین منابع مالی مورد استفاده قرار گرفت.»
افزایش محدودیتها بر فعالیتهای معدنی
عسکرزاده با اشاره به فضای حاکم بر برخی دورههای تصمیمگیری افزود: «در مقاطعی، نگاه غالب بر این مبنا شکل گرفت که بخش معدن ماهیتی حاکمیتی دارد و واگذاری آن به بخش خصوصی محل تردید بوده است. این رویکرد، در کنار فشار برخی بخشهای پاییندستی برای تامین مواد اولیه با قیمت پایینتر، زمینهساز افزایش محدودیتها بر فعالیتهای معدنی شد. نتیجه این روند، اضافه شدن مفهوم «نیمهخام» به ماده ۳۵ بود؛ مفهومی که پیش از آن در متن قانون وجود نداشت و دامنه شمول محدودیتهای مالیاتی و صادراتی را بهطور قابلتوجهی گسترش داد. همزمان، در ماده ۱۴۱ قانون مالیاتهای مستقیم نیز موضوع حذف معافیتهای مالیاتی صادرات برخی کالاها مطرح شد و در ماده ۳۷، اعمال عوارض صادراتی پررنگتر شد.»
او در ادامه گفت: «در سالهای ابتدایی اجرای این احکام، عملا دو فهرست مجزا وجود داشت؛ یک فهرست مربوط به مواد خام که مشمول حذف نرخ صفر مالیاتی میشد و فهرست دیگر شامل مواد خام و کالاهای با ارزش افزوده پایین که برای آنها عوارض صادراتی در نظر گرفته میشد.» عسکرزاده ادامه داد: «با اضافه شدن واژه نیمهخام، تفسیرهای متفاوتی از سوی دستگاههای اجرایی ارائه شد. در این چارچوب، وزارت امور اقتصادی و دارایی تفسیری را مطرح کرد که بر اساس آن، حذف معافیتهای مالیاتی بهمعنای شمول تمامی انواع مالیات، از جمله مالیات بر ارزش افزوده، تلقی شد. بر مبنای این برداشت، اعلام شد که مالیات بر ارزش افزوده صادرات مواد خام و نیمهخام نباید به صادرکنندگان بازگردانده شود. در متن ماده ۱۴۱ قانون مالیاتهای مستقیم، چنین حکمی بهصراحت پیشبینی نشده و این رویکرد، حاصل تفسیر اجرایی از قانون است. پیامد این تفسیر آن بود که صادرکنندگان مواد خام، علاوه بر از دست دادن نرخ صفر مالیاتی، امکان استرداد مالیات بر ارزش افزوده را نیز از دست دادند.»
این فعال معدنی گفت:« در عمل این وضعیت بهمنزله تحمیل هزینه اضافی قابلتوجه بر صادرات است؛ چراکه مالیات بر ارزش افزوده که پیشتر در زمان صادرات به صادرکننده بازمیگشت، عملا به هزینه نهایی تبدیل شده است. این در حالی است که فلسفه مالیات بر ارزش افزوده، مبتنی بر مصرف داخلی بوده و صادرات نباید مشمول بار مالیاتی مضاعف شود.» او با اشاره به ابهام مفهومی واژه نیمهخام گفت: «در آییننامههای مرتبط با ماده۳۷، برای مواد خام تعریف مشخصی ارائه شده، اما برای نیمهخام چنین تعریفی وجود ندارد. همین خلأ مفهومی موجب شده است که بسته به شرایط بودجهای و رویکرد دولتها، دامنه شمول این واژه تغییر کند. این ابهام در قوانین بودجه سنواتی نیز تداوم یافته و در جداول درآمدی، برای صادرات مواد نیمهخام ارقام مشخصی پیشبینی شده است، بدون آنکه قانون اصلی اصلاح شود. این رویه، نااطمینانی فعالان اقتصادی را تشدید کرده است.»
عسکرزاده در ادامه گفت: «بر اساس بند «پ» ماده ۹۹ قانون برنامه هفتم توسعه، دولت با هدف عبور از خامفروشی و حرکت به سمت تولید با ارزش افزوده بالاتر، مجاز است هم عوارض صادراتی وضع کند و هم درآمدهای صادراتی این کالاها را در سراسر کشور از شمول نرخ صفر مالیاتی خارج کند. این حکم از منظر حقوقی با ایراداتی همراه است، چراکه حقوق مکتسبه سرمایهگذاران را نادیده میگیرد. برای نمونه، سرمایهگذاری در مناطق آزاد بر مبنای مشوقهای صادراتمحور و معافیتهای مالیاتی انجام شده و تغییر ناگهانی این قواعد، منطق تصمیمگیری سرمایهگذاران را مخدوش میکند. دامنه آثار این بند، فراتر از ماده ۳۵ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ماده ۱۴۱ قانون مالیاتهای مستقیم است و در عمل، تمامی درآمدهای حاصل از صادرات کالاهای مندرج در فهرست بند «پ» ماده ۹۹ را در معرض شمول مالیات قرار میدهد.»
او افزود: «وزارت صنعت، معدن و تجارت نیز فهرستی گسترده برای اجرای این حکم (ماده ۹۹ قانون برنامه هفتم توسعه) تهیه کرده است که در صورت اجرای بدون ملاحظات کارشناسی، میتواند تعادل بخش صنعت و معدن را برهم بزند. در این چارچوب، بار مالیاتی تحمیلشده در برخی موارد حتی از عوارض صادراتی نیز سنگینتر خواهد بود. فهرست اولیه تهیهشده در معاونت معدنی وزارت صمت به وزیر ارائه و سپس به کمیسیون اقتصادی دولت ارسال شد، اما این کمیسیون اعلام کرد که اجرای چنین تصمیمی مستلزم هماهنگی میان چند دستگاه و نهاد ذیربط است. با این وجود، در ادامه جلساتی در سطح وزارتخانهها برگزار و اعلام شد که بدون آنکه نظرات تشکلها و اتاق بازرگانی بهطور موثر لحاظ شود، فهرست نهایی شده است. این در حالی است که همچنان جزئیات تصمیمات اتخاذشده بهصورت شفاف اعلام نشده است. در حال حاضر کل زنجیره آهن و فولاد، از استخراج سنگآهن تا تولید شمش، تحت تاثیر این سیاستها قرار دارد و همزمان دو فهرست مجزا، یکی ذیل ماده ۱۴۱ و دیگری در ارتباط با بند «پ» ماده ۹۹، وجود دارد.»
بستر شکل گیری فعالیت غیر رسمی
عسکرزاده در ادامه گفت: « تداوم این شرایط میتواند به اختلال جدی در صادرات کشور منجر شود و حتی فرآیند صادرات را در برخی بخشها متوقف کند. بازگشت به بازارهای صادراتی از دسترفته، فرآیندی پرهزینه و زمانبر است. در فضایی که قواعد شفاف و باثبات وجود ندارد، زمینه برای شکلگیری راهکارهای موقتی و بعضا غیررسمی فراهم میشود. در چنین شرایطی، فعالان باسابقه و قانونمدار بهتدریج از بازار خارج شده و جای خود را به بنگاههای کمتجربه یا صرفا صوری میدهند. این بنگاهها آشنایی لازم با الزامات تجارت بینالملل، بازگشت ارز و شفافیت مالی ندارند و فعالیت آنها میتواند اعتبار تجاری کشور را در بازارهای جهانی تضعیف کند.»
این فعال معدنی گفت: «بخش خصوصی طی سالهای تحریم، با دشواری فراوان توانسته است اعتماد خریداران خارجی را جلب کند و در برخی موارد، مبادلات تجاری صرفا بر پایه اعتماد متقابل انجام میشود. از بین رفتن این اعتماد، بهمعنای از دست رفتن یکی از معدود مسیرهای باقیمانده برای تداوم صادرات خواهد بود.» عسکرزاده در جمعبندی اظهارات خود گفت: «موضوع از طریق مکاتبه با رئیسجمهور پیگیری و به وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان برنامه و بودجه و معاونت حقوقی ریاستجمهوری ارجاع شده و در حال حاضر پیگیری آن بر عهده معاونت پیگیریهای ویژه ریاستجمهوری است. هدف از این روند دستیابی به جمعبندی کارشناسی و اتخاذ تصمیمی است که کمترین آسیب را به تولید و تجارت کشور وارد کند؛ بهگونهای که در صورت وجود ایراد در قوانین یا رویهها، مسیرهای اصلاحی از طریق مراجع بالادستی و سازوکارهای قانونی دنبال شود. شرط اصلی اصلاح وضعیت، وجود اراده در سطح تصمیمگیری است و در صورت ایجاد حساسیت لازم میتوان از لطمه به صادرات جلوگیری کرد، در غیر این صورت بخش قابلتوجهی از صادرات کشور از دست خواهد رفت و جایگزینی برای آن متصور نخواهد بود.»
ابهام در تعریف مفاهیمی مانند «مواد خام» و «نیمهخام»، همزمان با گسترش دامنه شمول مالیات و عوارض به بخش بزرگی از زنجیره معدن و فولاد، باعث شده است بنگاهها نتوانند تصویر روشنی از آینده فعالیت خود ترسیم کنند. این نااطمینانی، از نگاه تحلیلگران، زمینهساز خروج تدریجی بازیگران باسابقه و جایگزینی آنها با فعالیتهای کوتاهمدت و غیرشفاف خواهد شد؛ روندی که نه به افزایش درآمدهای پایدار دولت و نه به تقویت جایگاه ایران در تجارت بینالملل منجر خواهد شد. در چنین فضایی، فعالان صنعت بر این باورند که بازنگری در نحوه اجرای قوانین و ایجاد هماهنگی میان دستگاههای تصمیمگیر، شرط لازم برای جلوگیری از آسیب جدی به صادرات معدنی و حفظ سرمایههای اقتصادی و اعتباری کشور در بازارهای جهانی است.
