پیشنهادهای سیاستی بخش‌خصوصی برای حل چالش‌های حوزه حمل‌ونقل ریلی گ
موانع توسعه ریلی
صنعت حمل‌ونقل ریلی در ایران با چالش‌های جدی مواجه است که زیان قابل‌توجهی را به اقتصاد تحمیل می‌کند. مرکز پژوهش‌های اتاق ایران و کمیسیون حمل‌ونقل و لجستیک اتاق ایران با هدف بررسی مسائل و مشکلات حوزه حمل‌ونقل ریلی، پژوهشی را ترتیب داده‌است.
بهره‌‌‌‌‌‌وری پایین از کجا نشات می‌گیرد؟
بر پایه بازخوردها و مطالبات بخش‌خصوصی در حوزه حمل‌ونقل ریلی، چالش‌های این بخش را می‌توان در پنج دسته کلی طبقه‌‌‌‌‌‌بندی کرد: دسترسی به لکوموتیو، دسترسی به ریل، قیمت‌گذاری خدمات ریلی، مطالبات شرکت راه‌آهن و عملکرد مدیریتی. این چالش‌ها علاوهبر ایجاد اختلال در فعالیت‌های بخش خصوصی، مانع از دستیابی به اهداف قانونی و اسناد بالادستی کشور شده‌است.
عملکرد بخش حمل‌ونقل نشان می‌دهد؛ بهره‌‌‌‌‌‌وری در صنعت ریلی پایین است. پایین‌بودن سرعت سیر و سرعت بازرگانی مهم‌ترین شاخص‌های پایین‌بودن بهره‌‌‌‌‌‌وری در این بخش است. یکی از دلایل اصلی این عملکرد ضعیف، کاهش تعداد لکوموتیوهای آماده بهکار است. با وجود افزایش تعداد کل لکوموتیوهای کشور در سال۱۴۰۲ نسبت به سال۱۴۰۱، تعداد لکوموتیو آماده بهکار، کاهش یافته‌است. آماده‌‌‌‌‌‌به‌‌‌‌‌‌کاری لکوموتیوها در سال۱۴۰۲ به ۵۳درصد رسیده که کم‌ترین مقدار این شاخص در ۴ سال‌گذشته را نشان می‌دهد. شاخص‌های سرعت بازرگانی و بهره‌‌‌‌‌‌وری واگن‌‌‌‌‌‌های باری که چابکی سیستم حمل‌ونقل را نشان می‌دهند، در سال‌های اخیر کاهش‌یافته و به ۳کیلومتر بر ساعت رسیده‌است. علاوه‌‌‌‌‌‌براین متوسط بهره‌‌‌‌‌‌وری ماهیانه واگن‌‌‌‌‌‌های باری از سال۱۳۹۹تا ۱۴۰۲، نزدیک به ۵۰درصد کاهش یافته‌است. با وجود سابقه نزدیک به ۱۰۰ سال‌از فعالیت راه‌آهن، هنوز برخی از بنادر مهم کشور به شبکه ریلی متصل نشده‌اند. با عدم‌توسعه خطوط فرعی بین پایانه‌‌‌‌‌‌ها و شبکه اصلی ریلی در پس‌‌‌‌‌‌کرانه اتصال مستقیمی برقرار نشده‌است. اتصال بین ریل و جاده نیز که باید از طریق توسعه مراکز لجستیکی و احداث پایانه‌‌‌‌‌‌های‌بار و مسافر برقرار شود، با نواقص زیادی مواجه است.
سقوط جایگاه ایران در حوزه لجستیک
در ادامه باید خاطرنشان کرد؛ جاده‌‌‌‌‌‌های اصلی کشور عمدتا به ایستگاه‌‌‌‌‌‌های ریلی دسترسی دارند. مشکل اصلی در مورد لجستیک و امکانات فنی برای تخلیه و بارگیری در ایستگاه‌‌‌‌‌‌های راه‌آهن است. برای اتصال روان بین جاده و ریل به پایانه‌‌‌‌‌‌های حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای نیاز است که علاوهبر تجهیزات ویژه بارگیری و تخلیه، امکانات لجستیکی مانند ذخیره‌سازی و جابه‌‌‌‌‌‌جایی کالا نیز وجود داشته‌باشد. بر اساس سند لجستیک کشور درمجموع ایجاد ۵۸مرکز لجستیک در سراسر کشور پیش‌بینی شده‌است. نقشه لجستیکی کشور نشان می‌دهد به‌‌‌‌‌‌جز تعدادی پارک و دهکده لجستیک(حدود ۱۸مورد)، تا تکمیل مراکز بر اساس اهداف مقرر فاصله زیادی وجود دارد.
ایران از منظر شاخص عملکرد لجستیک در بهترین حالت به رتبه۶۴ در سال۲۰۱۸ در مقیاس جهانی دست‌یافت، اما رتبه کشور در این شاخص طی سال‌هایی که شاخص محاسبه و رتبه کشورها اندازه‌‌‌‌‌‌گیری‌شده، با روند صعودی به پایین‌ترین مقدار خود یعنی ۱۲۳ در سال۲۰۲۳ رسیده‌است.
قیمت‌گذاری دستوری مانع توسعه و سودآوری
در حوزه قیمت‌گذاری خدمات ریلی چه در بخش باری و چه در بخش مسافری موانع و مشکلات متفاوتی وجود دارد. در بخش مسافری به‌‌‌‌‌‌رغم عدم‌دریافت حق دسترسی به شبکه، قیمت‌گذاری دستوری وجود دارد که مانع از فعالیت اقتصادی بنگاه‌های خصوصی می‌شود. در بخش باری نیز به دلیل بالا‌بودن حق دسترسی عملا سهم باقی‌مانده برای بخش‌خصوصی تکاپوی هزینه‌های جاری آن را نمی‌دهد.
بی‌‌‌‌‌‌توجهی به قانون، مشکل‌‌‌‌‌‌ساز است
اجرا‌نشدن قانون در بخش ریلی یکی دیگر از چالش‌های پیش‌روی این صنعت است. از مهم‌ترین این قوانین می‌توان به «قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت» اشاره کرد. در این قانون به افزایش سهم حمل‌ونقل ریلی از بار زمینی به ۳۰درصد و سهم حمل‌ونقل ریلی مسافری به ۱۸درصد تکلیف شده و تسهیلاتی نیز برای بخش درنظر گرفته‌شده‌است؛ اما عملکرد ریلی نشان می‌دهد؛ شاخص‌ها هرسال از هدف قانونی دورتر شده‌اند. آیین‌نامه اجرایی سهم بهینه بخش‌های دولتی و غیردولتی در فعالیت‌های راه و راه‌آهن نیز یکی دیگر از قوانینی است که به‌دنبال اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون‌اساسی توسط هیات‌‌‌‌‌‌وزیران تصویب شد. در این قانون نیز شرکت ملی راه‌آهن مکلف به واگذاری بسیاری از وظایف خود شده، اما در عمل وظایف و اهداف مقرر در آن محقق نشده‌است.
باوجود سوددهی شرکت ملی راه‌آهن جمهوری‌اسلامی ایران به میزان ۳۲۶میلیارد‌تومان در سال۱۳۹۹، در سال‌بعد شرکت زیانده شده و زیان آن با سقوط آزاد به ۱۸۶۹میلیارد‌تومان رسیده‌است. در سال‌های بعد نیز این زیاندهی ادامه داشته‌است؛ به‌طوری‌که زیان شرکت در سال۱۴۰۱ به ۲۷۸۶میلیارد‌تومان و در سال۱۴۰۲ به ۲۱۹۱میلیارد‌تومان رسیده‌است؛ بنابراین از منظر مالی، عملکرد سه‌‌‌‌‌‌ساله اخیر(۱۴۰۳-۱۴۰۰) شرکت ملی راه‌آهن جمهوری‌اسلامی ایران مناسب نبوده است.
راهکار چیست؟
با توجه به ماهیت، فوریت و اولویت برخی مسائل و چالش‌ها، می‌توان پیشنهادها را در سه بخش کلی کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت تقسیم کرد. اجرای قانون بسته به نوع حکم می‌تواند کوتاه‌مدت یا میان‌مدت باشد. به‌عنوان مثال اجرای ماده۵۶ قانون برنامه توسعه، ماهیت هم‌‌‌‌‌‌زمان کوتاه و میان‌مدت دارد، درحالی‌که ماده۵۷ همین قانون، ماهیت کوتاه‌مدت دارد. اصلاح ساختار با توجه به نیاز به برخی تمهیدات اجرایی و قانونی می‌تواند ظرف ۳ تا ۵ سال‌اجرایی شود. همچنین پیشنهادهایی همچون «تقویت صندوق توسعه حمل‌ونقل» و «در اولویت قرارگرفتن برقی‌‌‌‌‌‌سازی خطوط ریلی» می‌تواند در زمره پیشنهادهای میان‌مدت قرار گیرند.
اما برخی پیشنهادات هم به لحاظ اهمیت و فوریت آن برای بخش‌خصوصی و هم ماهیت آنها ظرف زمانی کوتاه‌مدتی دارند. کاهش تعرفه حق دسترسی به شبکه، اصلاح قیمت قطارهای مسافری و لغو ممنوعیت‌‌‌‌‌‌ها و محدودیت‌ها برای واردات لکوموتیو ازجمله این پیشنهادها هستند.
اصلاح از گذرگاه قانون برنامه هفتم توسعه
براساس ماده۵۶ قانون برنامه هفتم توسعه، علاوهبر تبیین برخی اهداف در حوزه صنعت لجستیک، تکالیفی بر عهده دولت گذاشته شده‌است. ایجاد ۳۲۰۰کیلومتر خطوط ریلی، افزایش سهم خطوط ریلی برقی به حداقل هزارکیلومتر، افزایش میانگین طول خطوط فرعی به مبادی‌بار و مراکز معدنی، صنعتی و تجاری به حداقل ۴۰۰کیلومتر و نوسازی و تامین ناوگان ریلی جدید با مشارکت بخش غیردولتی به میزان ۵۵۰ دستگاه ازجمله این وظایف است که درصورت انجام این تکالیف علاوهبر توسعه ظرفیت ریلی کشور، برخی تنگناها و گلوگاه‌‌‌‌‌‌ها در بخش ریلی کشور نیز برطرف خواهندشد. در ماده۵۷ قانون برنامه هفتم توسعه و به‌منظور دستیابی به اهداف برنامه هفتم، شرکت ملی راه‌آهن جمهوری‌اسلامی ایران موظف شده‌است که کشنده‌‌‌‌‌‌های متوقف بیش از پنج سال را که بازسازی آنها دارای صرفه اقتصادی است، تا پایان سال‌دوم برنامه با استفاده از روش‌های مشارکت عمومی- خصوصی راه‌اندازی یا واگذار کند. قطارهای باری را به‌صورت برنامههای مبدا -مقصد سیر دهد و مجوز تشکیل و سیر قطار را به بخش خصوصی، غیردولتی و تعاونی اعطا کند، به‌‌‌‌‌‌نحوی که تا پایان سال‌دوم برنامه، سیر تمامی قطارهای باری کشور به‌صورت منظم و برنامه‌‌‌‌‌‌ای انجام شود. همچنین در این ماده وزارت صمت مکلف شده‌است که با لحاظ ظرفیت سالانه تولید داخل، نسبت به صدور مجوز واردات کشنده‌‌‌‌‌‌های ریلی با رعایت قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار با سن کمتر از پانزده سال با اولویت کشنده‌‌‌‌‌‌های نو اقدام کند. در این ماده‌ایجاد ستاد ملی ترانزیت نیز پیش‌بینی شده‌است که برای سیاستگذاری و برنامه‌‌‌‌‌‌ریزی در امور ترانزیت و لجستیک، اهمیت بسیاری دارد. همچنین(به موجب بند«خ» این ماده) دولت به راه‌اندازی زنجیره‌های ارزش و مراکز فناوری و آماد و پشتیبانی(لجستیک) با اولویت مناطق محروم مکلف شده‌است.
قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت
براساس قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت که در سال۱۳۸۶ تصویب‌شده بود، مقررشده بود طی دوره‌‌‌‌‌‌ای پنج‌ساله و تا پایان سال۱۳۹۰ سهم حمل‌ونقل ریلی از بار زمینی به ۳۰درصد و سهم حمل‌ونقل ریلی مسافری به ۱۸درصد افزایش یابد. در این قانون برای دستیابی به این هدف تکالیفی بر عهده دولت گذاشته شده‌است. این تکالیف در صورت اجرا می‌توانند به‌دستیابی به هدف فوق کمک کنند.
براساس ماده۷۰ این قانون به‌منظور نگهداری راه‌های کشور و تلاش درجهت تثبیت تعرفه حق دسترسی شبکه ریلی و کمک به احداث، توسعه ظرفیت و بهسازی خطوط، ناوگان و شبکه حمل‌ونقل ریلی برون‌‌‌‌‌‌شهری و نگهداری راه‌های کشور با هدف صرفه‌جویی در مصرف سوخت، کاهش آلایندگی محیط‌زیست و کاهش تلفات ناشی از تصادفات جاده‌ای، ۲۰درصد قیمت نفت‌گاز(گازوئیل) به استثنای مصارف بخش کشاورزی به‌عنوان عوارض توسط شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران محاسبه و دریافت می‌شود. در ادامه باید خاطرنشان کرد؛ براساس آیین‌نامه اجرایی سهم بهینه بخش‌های دولتی و غیردولتی در فعالیت راه و راه‌آهن، شرکت ملی راه‌آهن در بسیاری از فعالیت‌ها ازجمله انواع واگن، انواع لکوموتیوها و خودکشنده‌‌‌‌‌‌ها و همچنین مالکیت خطوط فرعی، مجاز به فعالیت نیست. شرکت ملی راه‌آهن تنها در فعالیت‌هایی مانند ایستگاه‌‌‌‌‌‌های مسافری و باری(تا ۸۰درصد) ؛ ترمینال‌‌‌‌‌‌ها، سکوها، انبارها، زمین‌‌‌‌‌‌ها، سیستم‌های گرمایش، سرمایش و تهویه هوا(تا ۷۰درصد)، خدمات مهندسی و مشاوره‌‌‌‌‌‌ای در پروژه‌های تحقیقاتی(تا ۲۰درصد) و فناوری اطلاعات(تا ۲۰درصد) مجاز به فعالیت است و باید سایر فعالیت‌ها را واگذار کند.
شرایط و ضوابط اصلاح ساختار
اصلاح ساختار در بخش ریلی ضرورتی برای اصلاح عملکرد صنعت حمل‌ونقل ریلی کشور است. در این راستا باید نهاد تنظیمگری ایجاد و مسیر فعالیت در صنعت لجستیک را هموار کند. در این راستا تشکیل کمیسیون تنظیم مقررات ریلی با وظایفی ازجمله تنظیمگری اقتصادی، شامل تصویب قواعد مربوط به ورود به صنعت و صدور مجوزهای لازم، ایجاد رقابت منصفانه، قواعد دسترسی به شبکه و تعیین قیمت حق دسترسی و ضوابط آن، قواعد مشارکت بخش غیردولتی در توسعه زیرساخت، بهره‌‌‌‌‌‌برداری و ارائه خدمات ریلی و نظایر آن، ضروری است.
تنظیمگری ایمنی و فنی شامل تصویب استانداردهای ایمنی و فنی برای زیرساخت و ناوگان، نظارت بر میزان تمکین دربرابر ضوابط مذکور، رسیدگی به سوانح ریلی و نظایر آن نیز باید در دستور کار باشد. در همین‌‌‌‌‌‌حال انتظار می‌رود تنظیمگری شبکه، شامل قواعد زمان‌بندی حرکت قطارها و تخصیص آن به متقاضیان، قواعد واگذاری ظرفیت شبکه، قواعد تخصیص منصفانه لکوموتیو به قطارها، قواعد استفاده شرکت‌ها از لکوموتیوهای خود، قواعد اعزام بدون تبعیض واگن‌‌‌‌‌‌های باری، تدوین مقررات مربوط به نحوه استفاده از شبکه و حصول اطمینان از در دسترس‌بودن شبکه و مطابقت برنامههای آن با سایر مقررات و نظایر آن در اولویت سیاستگذاران باشد.
سایر پیشنهادات برای اصلاح صنعت حمل‌ونقل ریلی عبارتند از:
-تجدید ساختار و وظایف شرکت ملی راه‌آهن ایران به‌‌‌‌‌‌نحوی که تمرکز خود را بر کسب‌وکار عملیاتی و تسهیل بازار رقابتی قرار دهد.
-کاهش تعرفه حق دسترسی به شبکه به‌منظور کاهش هزینه شرکت‌های خصوصی و رقابتی‌شدن حمل ریلی‌بار با حمل جاده‌ای.
-اصلاح قیمت بلیت قطارهای مسافری به‌منظور خارج‌شدن شرکت‌های مسافری ریلی از زیان، افزایش کیفیت خدمات آنها و استفاده از پتانسیل موجود در بخش مسافری.
-لغو ممنوعیت‌‌‌‌‌‌ها و محدودیت‌ها برای واردات لکوموتیو.
-تقویت صندوق توسعه حمل‌ونقل به‌منظور افزایش فعالیت و نقش آن در بخش حمل‌ونقل.
در اولویت قرارگرفتن برقی‌‌‌‌‌‌سازی خطوط ریلی.
