کیفیت زندگی و نظام مالی شهرداری

محمدجواد بربری

موفقیت هر برنامه‌ای به‌خصوص تغییر در نظام مالی شهرداری‌ها، در گرو شناخت صحیح فلسفه وجودی مدیریت شهری است. این شناخت کمک می‌کند که سیاستگذاران و مدیران اجرایی شهر بتوانند اهداف، ابزارها، فرصتها، تهدیدها، موانع، قابلیتها و شیوه‌های اجرایی را شناسایی کرده و آنها را اولویت‌بندی کنند. اساسی‌ترین نکته در شناخت مدیریت شهری، این است که شهرداری‌ها در حوزه بخش عمومی فعالیت می‌کنند. در واقع شهرداری یک نهاد عمومی غیر دولتی است که با استفاده از درآمدهای حاصله از شهروندان، وظیفه عرضه خدمات و کالاهای عمومی را بر عهده دارد. در اینجا مدیریت شهری با دو مرحله انتخاب مواجه است. انتخاب اول در خصوص میزان و نوع منابع درآمدی است و انتخاب دوم در خصوص میزان و نوع هزینه‌ها است. البته باید توجه داشت که منابع درآمدی شهرداری محدود است ولی زمینه‌هایی که برای انجام هزینه‌ها وجود دارد بی‌شمار می‌باشد. هر گروهی از شهروندان یا حتی هر کدام از آنها انتظار دارند، مدیریت شهری در زمینه‌های خاصی که مورد نظر آنها است هزینه نماید. لذا مدیریت شهری با وضعیتی روبه‌رو است که ناگزیر است منابع محدودی را به نیازهای نامحدودی تخصیص دهد. این مشکل زمانی بیشتر نمود پیدا می‌کند که حتی در میان مدیران شهری و سایر نهادهای ذیربط نیز دیدگاه‌های مختلفی در تخصیص منابع و کسب درآمد وجود دارد.پس مساله اصلی در کسب درآمد و تخصیص منابع توسط مدیریت شهری مساله انتخاب است.

هر چند که این مطلب جزء بدیهیات است، اما یادآوری آن نتایج مهمی را در بردارد. آیا تخصیص منابع به مساله حمل‌‌و‌نقل عمومی بهترین انتخاب است، یا افزایش فضاهای تفریحی در شهر؟ بهترین گزینه کسب درآمد کدام است؟ در مورد گزینه‌های انتخابی باید توجه داشت که قدرت انتخاب مدیران شهرداری در برخی موارد بسیار پایین است. مثلا شهرداری نمی‌تواند هزینه ‌نظافت شهر را کم کند یا نمی‌تواند به سادگی منابع درآمدی جدیدی را مورد استفاده قرار دهد. برای مثال سهم تراکم فروشی در درآمد کلانشهرهای کشور نزدیک به ۷۰‌درصد است. پس کاستن از این سهم و یافتن منبع درآمدی جایگزین به راحتی ممکن نیست.

نباید از یاد برد که انتخاب بدون ملاک انتخاب، معنایی ندارد. در اینجا است که مدیریت شهری با مساله اساسی ملاک انتخاب مواجه می‌شود.

زمانی که مدیریت شهری اصل انتخاب را بپذیرد و ملاک‌های خود را به صورت روشن بیان کند نتایج مهمی برای شهر در برخواهد داشت:

۱ - امکان قضاوت در مورد مدیریت شهری: در صورت پذیرش مفهوم انتخاب، امکان اظهار نظر در مورد ملاک‌های انتخاب فراهم می‌آید. بدین ترتیب هم می‌توان اصل ملاک انتخاب را مورد انتقاد قرار دارد و هم شیوه تطبیق ملاک را بر فعالیت.

انتخابی چه بسا بر اساس ملاکی درست انتخاب شود اما فعالیت انتخابی نزدیک‌ترین فعالیت به آن ملاک نباشد. در صورت برقراری فضای گفتگو در این خصوص، مدیریت شهری و در نهایت شهروندان منتفع می‌شوند.

۲ -کاهش نارضایتی عمومی: در صورت پذیرش مفهوم انتخاب، نارضایتی مردم به نحو محسوسی کاهش می‌یابد، چرا که مردم با آگاهی از شیوه‌های انتخاب دلیل انجام نشدن خواسته‌هایشان را در می‌یابند و در صورت نارضایتی نسبت به شیوه عمل، از شیوه‌های قانونی می‌توانند استفاده کنند.

۳ - شفافیت عملکرد مدیریت شهری: شفافیت فعالیت‌های مدیریت شهری نتیجه دیگر پذیرش مفهوم انتخاب است.

در این فضا کسانی که می‌خواهند در ارایه خدمات شهری با مدیریت شهری همکاری داشته باشند با آگاهی از شیوه‌های تصمیم‌گیری شهرداری پیشنهاد ارائه می‌دهند. از سوی دیگر با مشخص شدن فعالیت‌ها و اصول انتخابی، از بروز فساد و ناکارآمدی سیستم اداری کاسته خواهد شد.

همان گونه که گفته شدبا پذیرش اصل انتخاب و عمومی بودن نهاد مدیریت شهری این سؤال مهم پیش می‌آید که ملاک ترجیح یک فعالیت بر دیگری و به طور کلی ملاک انتخاب مدیریت شهری کدام است؟ اگر انسان‌ها و روابط انسانی را به عنوان عناصر بنیادین شهر بپذیریم، در این صورت مدیریت شهری بیش و پیش از هر اقدامی، وظیفه‌ی حفظ و ارتقای کیفیت زندگی به معنای فراهم آوردن محیط مناسب برای زندگی شهروندان را بر عهده دارد.

در شهری که براساس کیفیت زندگی اداره شود، مهم‌تر از ابعاد ساختمان‌ها و شکل ظاهری آنها، آسایش ساکنان است. در چنین شهری پیاده‌رو‌ها نیز به اندازه خیابانها اهمیت دارند و نیازهای فرهنگی شهروندان کم‌اهمیت‌تر از احداث مراکز تجاری نیست. در صورت انتخاب این ملاک، ترجیح هزینه‌ای بر هزینه دیگر با توجه به کیفیت زندگی خواهد بود و در کسب درآمد برای شهرداری نیز درآمدی مدنظر خواهد بود که کیفیت زندگی در شهر را افزایش دهد یا حداقل سبب کاهش کیفیت زندگی نشود.

روشن است که در این صورت شیوه‌های کسب درآمد به شکل کنونی برای شهرداری‌ها مورد تایید نخواهد بود. تراکم فروشی در واقع استفاده از رانت زمین است و با این کار کیفیت زندگی در شهر بخصوص برای نسل‌های آینده به خطر می‌افتد.

درآمد حاصل از جرایم ساختمانی، نیز به دلیل اینکه با اجازه دادن ضمنی به انجام تخلف برای کسب درآمد، عملا فضای شهر را برای زندگی نامناسب می‌نماید مطلوب نخواهد بود. پس شهرداری چاره ای جز توجه به کسب منابع درآمدی پایدار نخواهد داشت.

مدیریت شهری به منظور دست یافتن به روشی پایدار برای منابع درآمدی باید ساختار درآمدی را به گونه‌ای تنظیم کند که حداکثر تنوع را داشته باشد و به بخش‌های مختلف اقتصاد و فعالان اقتصادی که دارای تنوع‌اند، پیوند بخورد.

به این ترتیب حداقل ریسک و نوسان در آن وجود خواهد داشت و مدیریت شهری با اطمینان خاطر از تامین منابع مالی مورد نیاز، به برنامه‌ریزی برای شهر و فضای شهری خواهد پرداخت.

این روش در نهایت، ابتکار عمل را در اختیار مدیریت شهری قرار می‌دهد. مدیریت شهری باید فعالیت‌های خود را طوری

تنظیم نماید که به رونق اقتصاد شهری منجر شود. اقتصاد شهری که بر پایه شفافیت، نوآوری و رقابت قرار داشته باشد به افزایش اشتغال، کاهش فقر، ارتقای کیفیت زندگی و نیز افزایش درآمد شهرداری منجر خواهد شد. در صورت پذیرش کیفیت زندگی به عنوان ملاک انتخاب، پیشگیری و جبران خسارات آن دسته از رویدادهای نامطلوب اجتماعی و اقتصادی که منجر به کاهش سطح زندگی در شهر می‌شود از اولویت‌های اساسی مدیریت شهری خواهد بود.

مطابق این رویکرد، افراد و نهادهایی که کیفیت زندگی را در شهر کاهش می‌دهند، باید هزینه اقدامات خود را بپردازند.

بر همین اساس کسانی که سبب بروز مشکلات و هزینه برای سایر شهروندان می‌شوند، باید هزینه آن را بپردازند. نمونه این مساله تولیدکنندگان آلاینده‌های مختلف زیست محیطی هستند، که بایستی هزینه‌های تحمیل شده به دیگر شهروندان از آنها دریافت شود.

توجه به کیفیت زندگی یک عامل مهم را در مدیریت شهری نهادینه می‌کند. بسیاری از مشکلات اقتصادی و مدیریتی جامعه ما ناشی از دو مساله است:

۱ - در برخی موارد که نیازی به دخالت دولت یا مدیریت شهری نبوده است، دخالت صورت گرفته است،

۲ - در برخی موارد که ضرورت دخالت وجود داشته، غفلت شده است. هر کدام از موارد مذکور تبعات نامطلوبی در پی دارد. به مورد اول «خطای ناشی از مداخله» و به مورد دوم «خطای ناشی از عدم مداخله» می‌گویند.

ریشه‌یابی بسیاری از مشکلات شهر تهران در طول زمان ناشی از دو خطای فوق است. توجه به ملاک کیفیت زندگی مدیریت شهری را از چنین خطایی مصون می‌نماید.

توجه به دو خطای فوق، ما را به توجه به فرضی ضمنی و مهم در وجود نهادی مانند شهرداری جلب می‌کند.

چرا شهرداری وجود دارد و همگان ضرورت وجود آن را احساس می‌کنند؟ چرا کسی می‌گوید، شهرداری باید منحل شود؟ به دلیل اینکه شهروندان به این نتیجه رسیده‌اند که مسائلی در شهر وجود دارد که اگر مدیریت شهری وجود نداشته باشد، مشکل بوجود می‌آید و به اصطلاح ساده‌تر کارهای زیادی بر زمین خواهد ماند.

به همین دلیل شهروندان منابعی را در اختیار شهرداری قرار می‌دهند، تا به نیابت از آن‌ها وظایف مذکور را انجام دهد. با این اوصاف چرا مشکلات در شهر تهران همچنان گریبانگیر شهروندان است؟

به نظر می‌آید که در ایران مدیریت شهری به طور تاریخی، اهمیت خطای ناشی از عدم مداخله را به خوبی درک ننموده است. هزینه‌هایی که شهروندان برای چنین خطایی می‌پردازند، هزینه‌های بسیار سنگینی است.

از یک طرف شهروندان مستقیما از این مشکلات متضرر می‌شوند‌، سرمایه‌های انسانی ساعت‌ها در ترافیک شهر به هدر می‌رود‌، مشکلات روانی ناشی از آلودگی‌های مختلف برای شهروندان ایجاد می‌شود‌، هزینه‌های درمانی به بودجه خانوار و بودجه عمومی دولت تحمیل می‌شود‌، معضلات اجتماعی گریبانگیر خانواده‌ها می‌گردد و‌... .

از طرف دیگر مدیریت شهری برای حل هر مشکلی که ناشی از خطای غفلت می‌باشد، مجبور به پرداخت هزینه‌های سنگین‌ می‌شود.

مثلا مدیریت شهری از سال‌های گذشته در صورت وضع مقررات و نظارت بر ضوابط شهری فقط متحمل هزینه‌های قانونگذاری و نظارت بر اجرا می‌شد.

اما با غفلت از این کار ساده در‌حال‌حاضر مجبور است برای بازسازی چنین بافت‌هایی هزینه‌های سنگین میلیاردی صرف نماید.

حال آنکه بازهم این منابع هنگفت مشکلات را حل نمی‌کند. به بیان دیگر زمانی که مشکلات انباشته می‌شوند،‌ با گذشت زمان هزینه‌های به مراتب سنگین‌تری برای حل آنها باید پرداخت شود.مدیریت شهری اگر ملاک انتخاب منابع درآمدی و هدف هزینه‌های خود را ارتقای کیفیت زندگی اعلام کند و پایبندی خود به‌آن را اثبات نماید با همراهی شهروندان نیز مواجه خواهد شد. نباید از یاد برد که به دلیل سنت تاریخی در کشور ما و بخصوص در مورد شهرداری‌ها، شهروندان کمتر تمایل به پرداخت مالیات، عوارض و مشارکت دارند.

شهرداری در این زمینه می‌تواند بر فرهنگ سازی و تبیین اقدامات خود تاکید نماید. در اینجاست که نهادهای غیر رسمی نظیر اعتماد عمومی اهمیت خود را در نظام مالی شهرداری‌ها نشان می‌دهند.

تخریب اموال عمومی توسط برخی از شهروندان و شهرداری را مالک این اموال دانستن، وارد آمدن خسارت به تلفن‌های عمومی، مزاحمت تلفنی برای سازمان‌های خدمت‌رسان نظیر آتش‌نشانی، وارد آوردن آسیب به فضاهای سبز، آسیب رساندن به وسایل نقلیه عمومی نمونه‌هایی از آثار وجود نهادهای غیررسمی نامناسب و مخرب در میان شهروندان است.

در مقابل اعتقاد به بیت‌المال و مالکیت عمومی نمونه‌هایی از نهادهای غیررسمی و کاهنده هزینه مبادله است.

مسئولیت‌پذیری شهروندان در پرداخت عوارض مربوط به شهرداری، انعکاس مشکلات و‌ پیگیری و نظارت بر مسایل شهری نهادهای غیررسمی دیگری هستند که در نهایت هزینه عرضه کالاها و خدمات را برای شهروندان کاهش می‌دهد. بی‌مسوولیتی شهروندان در قبال مسائل جامعه و شهرشان باعث ناکارآمدی مجموعه مدیریت شهری و افزایش هزینه عرضه کالاها و خدمات می‌شود.

بنابر آنچه که در مطالب بالا توضیح داده شد،‌ مدیریت شهری باید سیستم مالی خود را به گونه‌ای تنظیم نماید که در مرحله اول منابع درآمدی خود را به گونه‌ای تعیین کند که عوارض منفی آن برای شهروندان حداقل باشد.

به بیان دیگر در انتخاب منابع درآمدی باید کیفیت زندگی مورد توجه قرار گیرد. ثانیا درآمدها را با در نظر گرفتن رفاه شهروندان و افزایش کیفیت زندگی به عنوان یک معیار، در اولویت‌های مورد نظر هزینه نماید.

در این صورت مدیریت شهری از تبعات ناشی از خطای مداخله و تبعات ناشی از خطای عدم مداخله مصون خواهد ماند.

در همین راستا ضروری است مدیریت شهری با ارائه عملکردی شفاف، مشارکت شهروندان را در مسائل شهر از جمله پرداخت عوارض افزایش دهد.