دولت رانتیر، ارمغان نفت برای جهان سوم

نفت ایران بسیار فراتر از مقوله انرژی است. در سایر کشور‌ها انرژی جانمایه تولید و رفاه مردم است. اما ۴۰درصد نفت در ایران چنین نقشی دارد. بیش از ۶۰درصد نفت محصولی است که صادر می‌شود و از درآمد آن تحولاتی در اقتصاد، ساختار سیاسی، مسائل اجتماعی و فرهنگی ایجاد می‌شود. در تمامی کشورهای بزرگ نفت‌خیز جهان سوم نفت چنین نقشی دارد و فراتر از مقوله انرژی عمل می‌کند. البته برخی کشورها هستند که نفت زیادی تولید می‌کنند و جهان‌سومی نیستند. در این کشورها سهم نفت در تولید ناخالص ملی ناچیز است، همان‌طور که در آمریکا، کانادا و انگلیس چنین وضعیتی وجود دارد.

به طور کلی نفت در کشورهای جهان سوم دارای سه ویژگی است:

۱ - سهم بسیار بالای تولید نفت در تولید ناخالص ملی

۲ - سهم بسیار بالای صادرات نفت در تراز بازرگانی خارجی

۳ - سهم بسیار بالای نفت در تامین درآمد‌های بودجه عمومی دولت

در خصوص ایران می‌توان هر سه این موارد را بررسی کرد. در ایران سهم تولید نفت در تولید ناخالص ملی حدود ۵۰درصد است. گرچه بانک مرکزی رسما اعداد دیگری را اعلام می‌کند، اما واقعیت این است که تولید نفت در سال ۸۴ در ایران در بخش بالادستی، قریب ۸۰میلیارد دلار ارزش داشته است. تولید ناخالص ملی هم طبق اعلام مراجعی مثل IMF (صندوق بین‌المللی پول) ۱۶۰میلیارد دلار بوده است. همچنین در ایران بیش از ۸۰درصد صادرات، صادرات نفتی است. سهم نفت در تامین درآمد‌های بودجه عمومی دولت هم در کشور بسیار بالا است. در سال‌های اخیر به رغم آنکه طبق برنامه‌های توسعه باید این سهم کمتر می‌شد، روز به روز شاهد وابستگی بیشتر بودجه به نفت بودیم. در‌حال‌حاضر بیش از ۷۰درصد درآمد‌های دولت در بودجه عمومی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام تامین می‌شود.

علاوه بر سه مورد مذکور ایران مشخصه دیگری هم دارد که در این زمینه تقریبا منحصر به فرد است و کمتر کشوری در اوپک چنین وضعی را دارد: سهم بسیار بالای پرداخت‌های انتقالی (یارانه) در بخش انرژی. در سال ۸۴، نزدیک به ۳۰میلیارد دلار در بخش مصارف داخلی نفت و گاز یارانه پرداخت شده و در سال ۸۵، این رقم به حدود ۳۵میلیارد دلار رسید. رقمی بیش از ۲۰درصد تولید ناخالص کشور صرف پرداخت یارانه در بخش نفت و گاز می‌شود. این رقم بسیار بالا است.

موارد سه‌گانه فوق در تمامی کشور‌های عضو اوپک، تغییرات جبری، ناخودآگاه و حتی ناخواسته را بر ساختار قدرت سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی تحمیل کرده است. در تمامی این کشورها سهم مالیات در تامین درآمدهای دولت کم است. به همین دلیل وابستگی و حساسیت دولت‌ها در خصوص مالیات کم شده چرا که منبع لایزالی وجود دارد که رانت محسوب می‌شود. قیمت تمام شده نفت مثلا در ایران حدود ۳دلار تمام می‌شود و در خارج نفت بالای ۵۰دلار فروخته می‌شود. ۴۷دلار درآمد هر بشکه نفت، درآمدی است که نه دولت برای آن زحمت کشیده و نه ملت. اما همین درآمد اثر خود را در اقتصاد می‌گذارد.

البته در مقاطعی با درک حساسیت تداوم این شیوه، سعی شده این ساختار در کشور تا‌حدی تعدیل و اصلاح شود. پیشنهاد تشکیل صندوق ذخیره ارزی در دولت اول آقای خاتمی در همین راستا بود. با تشکیل صندوق که در عمل به حساب ذخیره ارزی تبدیل شد، می‌توانستیم مسیر اقتصاد و ساختار سیاسی اجتماعی و فرهنگ را به مرور اصلاح کنیم و تغییر دهیم. مقدار زیاد درآمد‌های نفتی و سهم کم‌درآمد‌های مالیاتی موجب شده دولت حساسیت خود را نسبت به تغییر و مقدار درآمد مالیاتی از دست بدهد و منشا درآمد‌های مالیاتی مغفول بماند. منشا درآمد مالیاتی، تولید ناخالص ملی است که با فعال شدن موتور محرکه تولید بخش‌خصوصی به دست می‌آید. پس با بی‌توجهی به مالیات و منشا آن بخش‌خصوصی مورد غفلت قرار می‌گیرد. اقتصاد روز به روز دولتی‌تر می‌شود. تصدی‌های دولت بیشتر می‌شود. دولت با اهرم و پول زیادی که از تولید طبیعی کشور حاصل نشده وارد مداخله در ساز و کار بازار می‌شود و اقتصاد از حالت طبیعی خارج می‌شود.

اگر قرار باشد دولت ۴۵میلیارد دلاری که به صورت مجانی از نفت به دست می‌آورد را از تولید ناخالص کشور تامین کند، چه میزان تولید در کشور لازم است؟

فرض کنیم دولت از فعالیت‌های اقتصادی ۲۵درصد مالیات بگیرد. در این صورت برای دستیابی به ۴۵ میلیارد دلار درآمد، باید بنگاه‌های اقتصادی ۱۸۰میلیارد دلار سود به دست بیاورند تا با پرداخت ۲۵درصد مالیات، درآمد موردنظر دولت تامین شود. برای دستیابی به سود ۱۸۰میلیارد دلاری، باید اقتصادی بیش از ۸۰۰میلیارد دلار، اضافه بر تولید فعلی، تولید داشته باشد. در‌حال‌حاضر چنین تولیدی در کشور وجود ندارد. تنها درآمد نفت باعث شده دولت با یک اقتصاد ۱۶۰میلیارد دلاری، مانند یک اقتصاد بیش از ۹۰۰۰میلیارد دلاری درآمد کسب کند. ناچار دولت با این درآمد در تمامی سازوکارهای بازار دخالت می‌کند و چون زیربناهای طبیعی اقتصاد هم وجود ندارد، اقتصاد کشور از جهت اصلی منحرف می‌شود. طبیعی است که سهم دولت در اقتصاد بالا می‌رود و اقتصاد ناکارآمد می‌شود. از زاویه دیگر، به دلیل عدم اتکای دولت به مالیات، دولت از پاسخگویی به مردم بی‌نیاز می‌شود. این نکته را هم باید به یاد داشته باشیم که منظور از مردم در اقتصاد، بخش‌خصوصی است. در سیاست مردم در قالب احزاب متشکل می‌شوند و در اجتماع و فرهنگ NGO‌ها قالب‌های مردمی را شکل می‌دهند. متاسفانه در اقتصاد نفتی فعلی، بخش‌خصوصی حذف می‌شود، احزاب دولتی می‌شوند و حتی در بخش‌های اجتماعی و فرهنگی دولت جایگزین مردم می‌شود چنان که در‌حال‌حاضر حتی یک تیم فوتبال غیردولتی هم در ایران نداریم.

سهم بسیار کم بخش‌خصوصی و سهم ۷۰درصدی دولت در اقتصاد، ناچار آثار سوء خود را در تمامی شئون کشور نشان می‌دهد و دولت‌سالاری تقویت می‌شود.

دولت‌های رانتیر نفتی

بعضی از نظریه‌پردازان، بحثی تحت عنوان دولت‌های رانتیر نفتی مطرح می‌کنند مبنی بر اینکه در کشورهای جهان سوم تولیدکننده نفت به دلیل ساختار نابسامان سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و عدم اتکای این کشورها بر مالیات، پاسخگویی دولت به مردم و فرآیند دموکراسی شکل نمی‌گیرد. در ایران اما بعد از انقلاب حرکت‌های زیادی در جهت حصول به دموکراسی صورت گرفت. گرچه عواملی به صورت جبری وارد شده و گاهی سرعت حرکت را کند می‌کند. شاید تنها راهی که می‌توان مسیر فعلی را اصلاح کرد و از آثار سوء رانت‌ نفت کاست، تقویت حساب ذخیره ارزی باشد. حساب ذخیره ارزی باید ابزاری برای تشویق و بزرگ شدن بخش‌خصوصی باشد نه وسیله‌ای برای توزیع رانت.

هر کجا که نفت در اختیار حکومت‌ها باشد و از طریق آن رانت توزیع و مسائل کوتاه‌مدت جامعه را حل کنند، مساله کوچک ماندن بخش‌خصوصی باقی می‌ماند. به این ترتیب رشد و ارتقای سهم بخش‌خصوصی به تاخیر می‌افتد. این تاخیر رسیدن به دموکراسی پایدار و تثبیت آن را با مخاطره روبه‌رو می‌کند. از سوی دیگر کشورهایی که نفت صادراتی دارند؛ چندان تمایلی برای تعامل با دنیا ابراز نمی‌کنند و گاه نفت به آنها امکان می‌دهد که به سمت تقابل با دنیا بروند. اینها نگرانی‌هایی است که در خصوص تمامی کشورهای صادرکننده نفت جهان سومی وجود دارد. در ایران نیز به این دلیل همین نگرانی‌ها و با رویکرد برون‌رفت از مشکل برنامه چهارم تدوین و تصویب شد. به پیشنهاد دولت اصلاحات مقرر شد طی دو برنامه بودجه جاری از نفت مستقل شود. مقام رهبری این موضوع را در سیاست‌های کلی گفته‌اند و نظرشان ابلاغ شده است. جدا کردن بودجه جاری از نفت، حکم قانون است و عمل نکردن به آن، خلاف قانون. متاسفانه در دو سال سپری شده از برنامه چهارم، عملا وضعیت وابستگی بودجه به نفت نه تنها تعدیل نشده که تشدید هم شده است.

نفت خود راه برای اصلاح ساختار بودجه نفتی بسته، زیرا که نفت وسوسه‌گر است و درآمد عظیم حاصل از فروش آن به گونه‌ای است که دولت‌ها را از مسیر برنامه‌ها منحرف می‌کند.

برای اصلاح ساختار باید مردم و دولت هم‌زمان به خواست واحد برسند که پول نفت صرف ساختن اقتصاد خوب و جامعه تکامل یافته شود. برای بالا بردن خواست عمومی در خصوص اصلاح مصارف نفتی باید فرهنگ‌سازی کرد. حتی در برخی نخبگان و خبرگان همچنین فرهنگ‌سازی ضروری است. متاسفانه این مباحث چندان باز نشده و شایع و رایج نبوده است.

برای اصلاح بودجه نفتی تنها راه محدود کردن برداشت دولت از نفت است. باید با روال تدریجی بودجه جاری از نفت منفک شود. اگر به بخش‌خصوصی میدان داده شود و این بخش را تقویت کنیم، مالیات رشد می‌کند و فروش کارخانجات دولتی هم برای دولت درآمد ایجاد می‌کند. اجرای صحیح سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی می‌تواند اقتصاد غیرمتکی و مبتنی‌بر نفت به ارمغان آورد. در زمینه بودجه‌های عمرانی هم باید برداشت دولت محدود شود، چرا که بسیاری از فعالیت‌های عمرانی که بازگشت مالی در پی دارد باید به بخش‌خصوصی واگذار شود.

فعالیت عمرانی دولت باید به ساخت زیربنای فیزیکی متناسب با توسعه از قبیل راه‌ها، شبکه‌های اطلاع‌رسانی اصلی، برخی سدها، بنادر و ... محدود شود، بهتر است همین فعالیت‌ها از طریق بخش‌خصوصی از طریق دریافت وام، صورت بگیرد. در عین حال لازم است منابع داخلی با منابع خارجی ادغام شود تا یک دلار حساب ذخیره با ۲دلار سرمایه وارداتی در کنار هم قرار بگیرد.

یارانه‌ها را قطع کنید

در کنار مباحث مربوط به کاهش دولت سالاری بحث دیگری مبنی‌بر غیردولتی کردن فعالیت‌های نفت نیز طرح می‌شود. به طور کلی نفت ملی یعنی نفت دولتی، در دید من در شرایط حاضر به مصلحت کشور نیست که در تولید نفت بالادستی بخش‌خصوصی وارد شود. مساله کشور این نیست. وقتی پایین‌دستی‌ها آزاد شد و به درستی در اختیار بخش‌خصوصی قرار گرفت، می‌توان بخش‌خصوصی را در اجرای طرح‌های نفتی هم دخیل کرد. اما هنوز در شرایطی نیستیم که تولید نفت را خصوصی کنیم یا در مورد آن بحث کنیم. بحث کردن در این مورد باعث سردرگمی می‌شود.

در بخش پایین‌دستی هم برای ورود واقعی بخش‌خصوصی باید یارانه‌های دولتی حذف شود، به عقیده من اولین شرط تحقق عدالت اجتماعی در ایران آن است که یارانه‌ها را برداریم و صرف توسعه تامین اجتماعی و ایجاد اشتغال کنیم. این برنامه‌ای است که حتی با روند بسیار کند هم باید اجرا شود.

تهدید یا فرصت‌سازی

چنانکه در ابتدای این نوشتار نیز در خصوص نقش منحصر به فرد نفت در کشورهای جهان سوم و از جمله ایران گفته شد، نفت ابزاری سیاسی، اقتصادی است. نفت میتواند فرصت‌های بسیار مهمی برای تقویت امنیت ملی و توسعه ملی ایجاد کند. این نقش به دلیل اهمیت امنیت تداوم عرضه انرژی در دنیا است.

می‌شد از دنیا سرمایه و تکنولوژی آورد و بخش نفت و گاز را توسعه داد و به دنبال آن برای بخش‌های پایین‌دستی و توسعه آن جذب سرمایه کرد. از این طریق آثار القایی آن در صنایع نیز مشهود می‌شود، همان طور که در عسلویه (میدان گازی پارس جنوبی) اجرا شد و آمریکایی‌ها نتوانستند علیه آن اقدام عاجلی کنند. چنانکه نفت، خطوط لوله گاز و دیگر محصولات ایران به سایر نقاط دنیا برود و در هم تنیدگی اقتصادی و جذب سرمایه خارجی ارتقا یابد، هر ناپایداری به ایران به سایر کشورهای درگیر در اقتصاد ایران منتقل می‌شود و ثبات دنیا به ثبات ایران بستگی پیدا می‌کند. این پیوستگی ثبات، توسعه ملی و امنیت کشور را تقویت می‌کند. اما چنانچه تصور کنیم با عدم‌عرضه یا تحدید عرضه امنیت ملی خود را بالا می‌بریم، با نتایج عکسی روبه‌رو خواهیم شد.

از دیگر مواردی که در تامین امنیت کشور ایفای نقش می‌کند، ارتقای سهم تولید نفت ایران است. در این خصوص سیاست رسمی در کشور وجود دارد که مقام رهبری آن را ۹سال قبل ابلاغ کرده‌اند. سیاست رسمی ما آن است که سهم خود را در اوپک حفظ کنیم و آن را افزایش دهیم. این افزایش تنها از منظر اقتصادی تعیین نشده بلکه از منظر امنیت ملی نیز افزایش سهم ایران ضروری است. ظرف ۱۰سال آینده ایران باید ۶میلیون ظرفیت تولید نفت داشته باشد. کاهش سهم تولید ایران، مسائل متعدد امنیتی در منطقه و دنیا برای کشور ایجاد می‌کند. تاکید میکنم که تمامی این کارها باید با استفاده درست از منابع نفتی همراه باشد. اگر قصد داریم اقتصاد غیرمتکی بر نفت داشته باشیم، برای تسریع رشد اقتصادی می‌توان از خود نفت استفاده کرد. تنها راه آن هم استفاده از نفت در سرمایه‌گذاری‌های مربوط به توسعه است. به بیان ریاضی فرض کنید کسری داریم که صورت آن درآمدهای نفتی و مخرج آن تولید کل اقتصاد ملی است. در حال حاضر صورت کسر ۸۰میلیارد دلار و مخرج آن ۱۶۰میلیارد دلار است. یعنی نسبت ۵۰درصد برقرار است. از دو طریق می‌توان سهم نفت در بودجه را کاهش داد. اول آنکه صورت کسر را کاهش دهیم یعنی تولید نفت را کم کنیم. دوم آنکه صورت کسر با ۲درصد رشد کند و مخرج کسر با ۹درصد.

اگر رشد صورت و مخرج با سهم‌های گفته شده رشد کند، ظرف ۲۰سال وابستگی بودجه به نفت به ۱۵ تا ۱۶درصد می‌رسد که حد منطقی است. برای کاهش وابستگی بودجه به نفت باید اقتصاد بزرگ شود، اقتصاد به هزار میلیارد دلار برسد. در آن اقتصاد نفت سالانه ۲ تا ۳درصد هم رشد کند، سهم نفت ۱۵ تا ۱۶درصد خواهد بود. برای بزرگ شدن اقتصاد، باید اقتصاد برون‌گرا و تعاملی با دنیا، رقابتی و متکی بر بخش‌خصوصی باشد. باید برای توسعه تولید نفت از مجموعه جهانی سرمایه جذب کنیم چه سرمایه‌گذاری مستقیم و چه استفاده از منابع خارجی، فعلا تا حدی برای جذب سرمایه مشکل وجود دارد.

وقتی مشکلات فعلی شرایط ایران با دنیا برطرف شد می‌توان برای جذب سرمایه اقدام کرد.

اصلاح قراردادها هم می‌تواند به بهبود جذب سرمایه کمک کند. قراردادهای بیع متقابل در مواردی کارآمد است و در مواردی فاقد کارآیی است. هیچ کدام از موارد اجرایی کشور مقدس و غیرقابل تغییر نیست و باید متناسب با بازار قراردادهای مناسب را انتخاب کرد. اخیرا زمزمه‌هایی از تغییر قراردادها به گوش می‌رسد اما چون هنوز قراردادی بسته نشده نمی‌توان در این خصوص اظهارنظر کرد.

تداوم صدور نفت

در شرایط روز دنیا، مساله مهمی که در خصوص بازار نفت وجود دارد، میزان تولید و ظرفیت مازاد تولید کشورها است. امروز برخلاف دو سال گذشته، ظرفیت مازاد برای جایگزین کردن سهمیه نفت کشوری مثل ایران وجود دارد. البته این به آن معنا نیست که می‌توان ایران را از صادرات محروم کرد و یا آنکه دنیا می‌تواند نفت ایران را تحریم کند.

تحریم نفت ایران هزینه بسیار بالایی برای دنیا دارد.

در خصوص عراق هم قطع صادرات کمتر از ۱۵روز بود و صادرات آن سریع شروع شد.

ضمن آنکه آسیب به صنایع نفت عراق از طریق اوباش صورت گرفت مجبور بودند عراق را به سرعت وارد مدار صادرات کنند. قطع سهمیه یک کشور بزرگ مانند ایران آسان نیست و احتمال آنکه تحریم‌ها به نفت مربوط شود بسیار اندک است. نفت ایران کماکان صادر می‌شود و مشکلی برای صدور نفت وجود ندارد.

منبع: ماهنامه صنعت و توسعه

شماره هفتم