ناگفته‌ها و سوابقی از تصویب اصل ۴۴
محسن حیدری<br>سابقه تصویب اصل ۴۴ قانون اساسى که براى بحث در مجمع تشخیص مصلحت نظام مطرح شد، سابقهاى مهم است که توجه به آن علاوه بر روشن ساختن برخى زوایاى تاریخ انقلاب اسلامى، مىتواند در فهم بهتر اراده قانون‌گذار به ما کمک کرده و زمینه ساز تصمیماتی سنجیدهتر باشد.
محسن حیدری
سابقه تصویب اصل ۴۴ قانون اساسى که براى بحث در مجمع تشخیص مصلحت نظام مطرح شد، سابقهاى مهم است که توجه به آن علاوه بر روشن ساختن برخى زوایاى تاریخ انقلاب اسلامى، مىتواند در فهم بهتر اراده قانون‌گذار به ما کمک کرده و زمینه ساز تصمیماتی سنجیدهتر باشد. در دقایق پایانى جلسه پنجاه و پنجم، پس از راىگیرى و تصویب اصل ۱۵۳ فعلى، دکتر بهشتى، نایب رئیس مجلس اعلام کرد که «اصل ۱۲۷/۴ قرائت مىشود» اصل ۱۲۷/۴ در شماره‌گذارى بعدى اصلهاى قانون اساسى به شماره ۴۴ تغییر یافت.
اصل ۴۴ داراى دو متن پیشنهادى اصلى بود. ابتدا متنى فشرده که بیشتر مورد حمایت نایب رییس بود قرائت شد: «نظام اقتصاد جمهورى اسلامى ایران براساس سه بخش استوار است: دولتى، تعاونى و خصوصى، قلمرو و ضوابط هر یک را قانون تعیین مىکند.»
نایب رئیس، در همان ده دقیقه باقیمانده تریبون به سیدحبیب (عبدالکریم) هاشمى‌نژاد، مسئول شاخه حزب جمهورى اسلامى در مشهد سپرد و او به عنوان مخالف صحبت کرد.
هاشمى‌نژاد، با تاکید بر خواست عمومى مردم و نمایندگان براى «اجراى موازین اسلامى در نظام اقتصادى جمهورى اسلامى» با اشاره به برخى دشوارىهاى روش شناختى براى رسیدن به «یک استنباط واحد فقهى» راه چاره را در تکیه کردن بر مسائلى که «جزو ضروریات فقه» است و «به طور قاطع مىتوان آن را به اسلام نسبت داد» دانست؛ وی «عدل اقتصادى» و نیز «حمایت از مستضعفان» را از جمله این ضروریات برشمرد و پس از ذکر این مقدمات، پیشنهاد خود را مطرح کرد. او در ابتدا براى آن که شائبه تمایلش به افکار چپ را از ذهن نمایندگان دور کند و مطبوعات چپ را از سوءاستفاده از سخنانش باز دارد تاکید کرد که به اعتقاد او، «الغاى کلى مالکیت»، «نه تنها در اسلام بلکه براساس «هیچ مبناى دیگرى» نیز نمىتواند جایگاهى عملى داشته باشد. پیشنهادات هاشمى‌نژاد در بردارنده نکات ذیل بود:
۱ - در نظر گرفتن قید و شرط براى مالکیت تعاونى جهت جلوگیرى از سوءفهم عمومى و نیز جلوگیرى از سوءاستفاده دارندگان سرمایه‌هاى نامشروع از این اصل، وى در اینجا با بیان اینکه بافت اقتصادى سرمایه‌دارى جامعه، زمینه سوءاستفاده‌هاى قانونى بعدى را فراهم مىنماید، پیشنهاد کرد مالکیت تعاونى محدود به کسانى شود که «مالکیت اموال آنها براساس دیگر اصول اقتصادى این قانون مشروع و محرز شناخته شده باشد.»
۲ - تاکید بر «مالکیت شخصى» در برابر و به جاى «مالکیت خصوصى»
وى با این اعتقاد که مالکیت شخصى مورد نظر نویسندگان اصل ۴۴ «خصوصیاتى که آنها در نظر داشتند». «تفاوت‌هایى با مالکیت خصوصى که دیگران مطرح مىکنند دارد، پیشنهاد کرد براى «احتیاط» به جاى مالکیت خصوصى، مالکیت شخصى ذکر شود.
هاشمى‌نژاد سخنان خود را با این تذکر به پایان برد که آقایان روحانیون علاوه بر حساسیتى که درباره امکان سوءاستفاده گروه‌هاى چپ از مباحث اسلامى دارند، باید «این احتیاط را به کار ببرند» که تعبیر قانون به گونهاى نباشد که در جو کنونى که، بافتش سرمایه‌دارى است، «روابط سرمایه‌دارى گذشته تثبیت شود و از قانون سوءاستفاده شود.»
در جلسه پنجاه و ششم، بحث پیرامون اصل ۴۴ ادامه یافت. و نمایندگان وارد دستور شدند.
این بار متن تفصیلى اصل ۴۴ که به گفته دکتر بهشتى، پیشنهاد آقاى منتظرى بود، به این شرح قرائت شد، اگرچه بعد از آن معلوم شد که بیشتر دربردارنده نظرات آقاى ربانى املشى بوده است:
نظام اقتصادى جمهورى اسلامى ایران بر پایه سه بخش: دولتى، تعاونى و خصوصى با برنامه‌ریزى منظم و صحیح استوار است.
بخش دولتى شامل کلیه صنایع بزرگ و مادر، معادن بزرگ، فعالیتهاى بزرگ کشاورزى و دامدارى و تجارت خارجى، بانکدارى، بیمه، تامین نیرو و آبرسانى، وسائل خطوط ارتباطى و مانند آن مىشود، که به صورت مالکیت عمومى در دست دولت، متمرکز است. بخش تعاونى شامل شرکتهاى تعاونى تولید و توزیع مىباشد. دولت موظف است نسبت به انفال و ثروتهاى عمومى حتى‌المقدور به صورت تعاونى عمل کند.
بخش خصوصى شامل مالکیت آن دسته از صنایع کشاورزى، دامدارى، بازرگانى و خدمات مىگردد که خارج از محدوده فعالیتى بخش دولتى و تعاونى است. این بخش تا جایى که از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادى کشور گردد و سبب ضرر و زیان اقتصادى جامعه نشود، مورد حمایت قانون جمهورى اسلامى است. تفصیل ضوابط و قلمرو هر سه بخش را قانون معین مىکند.
پس از قرائت اصل ۴۴ توسط دکتر بهشتى، آقاى منتظرى رئیس مجلس خبرگان بررسى نهایى قانون اساسى که اداره جلسه را به دکتر بهشتى وانهاده بود، در سخنانى گفت: «من یکى دو تذکر دارم که اگر اصلاح بشود، بهتر است.»
دو تذکر وى، آغازى بود براى سلسله نطقهاى طولانى نمایندگانى که اینک در دو جهتگیرى مختلف منظم مىشدند. هسته یکى از این جهتگیرىها، پیشنهاد آقاى منتظرى بود و هسته دیگر پیشنهادهای ربانی املشی. سال‌ها بعد، واقعیتهاى سیاسى اقتصادى کشور، آن زاویه نخستین را بیشتر گشود و این بار بدون حضور آقایان ربانى املشى و منتظرى، تکنوکراتها در دو سوى معرکه قرار گرفتند و منازعه «صدر و ذیل اصل ۴۴» را به شکل جدىترى دنبال کردند.
اما دو تذکر آقاى منتظرى چه بودند؟
مطالبى که از سخنان اولیه و تکمیلى ایشان استنباط مىشود به شرح ذیل است:
۱ - فعالیتهاى بزرگ کشاورزى و دامدارى نباید در اختیار دولت باشد چرا که دولت با «سرمایه زیاد»، ممکن است به تدریج امور کشاورزى و دامدارى را در دست گرفته و به این ترتیب عملا «بخش خصوصى منحل شود» و «دولت، تمام امور را قبضه کند.»
۲ - همانطور که آقاى صافى گلپایگانى هم متذکر شدند، «دولتى بودن تجارت خارجى» در «متنى که ما تهیه کرده بودیم نبود».
۳ - تمرکز در مالکیت دولتى باید حذف شود. دارایىهاى ذکر شده در اصل ۴۴ «به صورت مالکیت عمومى در اختیار دولت قرار دارد» و مساله تمرکز یا عدم تمرکز، اصلا مطرح نشود.
۴ - بخش تعاونى «شامل شرکتها و موسسات تعاونى تولید و توزیع است که با سرمایه‌گذارى کوچک گروهى مردم و یا با مشارکت دولت طبق موازین اسلامى، در شهر و روستا تشکیل مىشود» علاوه بر این، «دولت نیز موظف است نسبت به افعال و سرمایه مذکور با رعایت مصالح عامه به صورت تعاونى عمل کند.»
۵ - قیود و شروط ذیل اصل ۴۴، نه تنها بر بخش خصوصى که بر هر سه بخش دولتى، تعاونى و خصوص وارد است.
باید گفت که پیشنهادات یاد شده، موضوع نطقهاى بعدى نمایندگان قرار گرفت.
ابتدا موسوى تبریزى با حمایت از پیشنهاد خصوصى سازى بخش کشاورزى و دامدارى، و بیان اینکه وصف «بزرگ» براى صنایع «حد یقف ندارد»، گفت «با همه منتى که مىخواهید بر سه بخش خصوصى بگذارید که او هم شرعا مالکیت دارد و...» در این اصل براى بخش خصوصى جایى نمانده است.»
او همچنین از پیشنهاد تغییر ذیل اصل ۴۴ درباره شروط و قیود حاکم به بخش خصوصى حمایت کرد و خواهان گسترش آن به هر سه بخش اقتصادى شد. وى معتقد بود که مبناى محدودیت بخش خصوصى، «اصل لاضرر و لاضرار فى‌الاسلام» است و از آنجا که دولت هم می‌تواند موجب «اضرار جامعه» باشد، فعالیت او هم مقید به این قیود است و حمایت کانون از فعالیت هر سه بخش، مشروط به شروط سه‌گانه است.
آقاى جعفر سبحانى نیز از پیشنهاد خروج بخش کشاورزى و دامدارى از شمول بخش دولتى حمایت کرد. آقاى عضدى پس از حمایت از پیشنهاد مربوط به بخش کشاورزى و دامدارى، ضمن تقاضاى تغییر تجارت خارجى دولتى و تاکید بر ضرورت دولتى بودن این بخش، گفت: تجارت خارجى دولتى فقط شامل واردات و صادرات مىشود؛ ولى بازرگانى احیانا سرمایه‌گذارى در کشور خارجى و یا پذیرش سرمایه‌گذارى خارجى را هم شامل مىشود.» «وى Trade و Business را به ترتیب معادل مفاهیم بازرگانى و تجارت مورد نظر خود دانست.
او همچنین به همراه آقاى موسوى زنجانى و عبدالرحمن حیدرى، از پیشنهاد گسترش قیود سه‌گانه ذیل اصل ۴۴ به فعالیت هر سه بخش اقتصادى حمایت کرد.
آقاى ربانى املشى به عنوان اصلىترین مدافع قیود و شروط ذیل اصل ۴۴ و لزوم محدودیت آنها به فعالیت بخش خصوصى، پس از آن که با پیشنهاد مخالف برخى نمایندگان در این باره مواجه شد، شاید براى مستحکم نمودن موضع خود خواستار افزودن قید چهارم بر فعالیت بخش خصوصى شد. قید چهارم فعالیت بخش خصوصى به این شرح بود:
«و به نظام عدل اسلامى زیان وارد نیاورد» چرا که به اعتقاد آقاى ربانى املشى، اگر فعالیت بخش خصوصى، نظام اقتصادى اسلام را - آن گونه که اسلام مىخواهد - برهم بزند، حکومت جلویش را مىگیرد. در ادامه آقاى پرورش نیز افزودن قید «استقلال کشور را هم به خطر نیاندازد» را براى فعالیت بخش خصوصى پیشنهاد کرد.
بعد از سخنان آقاى ربانى املشى، آقاى اشراقى با بیان اینکه «من خیال نمىکردم این اصل اسلامى (مالکیت خصوصى) اینقدر مورد نقض و ابرام آقایان واقع بشود»، پیشاپیش به تفکر مدافعان محدودیت مالکیت خصوصى حمله بسیار شدیدى از ناحیه آنچه حفظ اصالتهاى اسلامى مىدانست، انجام داد. وى گفت «نابسامانى‌هایى که در جامعه هست، مربوط به عدم اجراى قوانین اسلام است نه وجود مالکیت خصوصى.»
او با بیان اینکه «آقایانى که فقه اسلام را مىشناسند، مىدانند که مالکیت در اسلام محدود نیست و انسان مىتواند روزى پانزده تومان، هزار تومان یا یک میلیون تومان دخل کند» اعتراض برخى نمایندگان را برانگیخت.
آقاى محمد خامنهاى پرسید «شما سخنگوى اسلام هستید و آقایان مطلع نیستند؟» و هاشمى‌نژاد گفت« محدود است برادر!» و ربانى املشى خطاب به نایب رییس گفت «قرار نبود درباره تاریخچه اقتصاد اسلام و مالکیت بحث شود.»
پس از آن که جلسه به خاطر سخنان آقاى اشراقى متشنج شد، رییس کوشید با هدایت مذاکرات مجلس و به پیش کشیدن موضوع راىگیرى، بحثها را خاتمه دهد.
دکتر بهشتى در ابتدا پیشنهاد کرد همان متن فشرده که در انتهاى جلسه پنجاه و پنجم قرائت شده بود، دوباره خوانده شود که با ۳۳راى موافق از مجموع ۵۷راى رد شد.
پس از رد این پیشنهاد دکتر بهشتى، وى کوشید تا بندهاى سه‌گانه اصل ۴۴ را به رغم مخالفت برخى نمایندگان از جمله آقایان سبحانى و قریشی، به طور جداگانه به‌راى بگذارد.
بند اول مربوط به بخش دولتى به همان صورت اولیه و دربردارنده دیدگاه‌هاى طیف آقاى ربانى املشى، ابتدا ۳۷راى موافق و در راىگیرى مجدد پس از توضیحات دیگر بهشتى، ۴۷راى موافق از مجموع ۵۷راى نمایندگان را به خود جلب کرد که ۲راى از حد نصاب قانونى لازم کمتر بود. تصویب بند دوم مربوط به بخش تعاونى با سى و شش راى، متوقف شد و متن اولیه بند سوم مربوط به محدوده فعالیت بخش خصوصى و قیود و شروط سه‌گانه فعالیت این بخش، که به طور جداگانه راىگیرى شد هر کدام فقط سى و پنج‌راى موافق داشت و از تصویب بازماندند.
با پیشنهاد آقاى صافى گلپایگانى در راىگیرى مجدد، این بار، «قیود و شروط سه‌گانه براى فعالیت هر سه بخش» به‌راى گذاشته شد که باز هم با ۳۵راى موافق از تصویب باز ماند و وزن برابر مخالفان و موافقان ذیل اصل ۴۴ را به روشنى آشکار ساخت.
دکتر بهشتى در این باره گفت: «بعضى از دوستان روى جملهاى (در ذیل اصل ۴۴) که به نظر ما ضرور ندارد، تا آنجا ایستادهاند که رایشان در گرو (تغییر) آن است. اینجا مىتوانیم برایشان این جمله را اضافه کنیم که مالکیت در این سه بخش تا جایى که مطابق با اصول اقتصادى قانون اساسى باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود، مورد حمایت قانون جمهورى اسلامى است «این نظر آقایان را تامین مىکند؟».
با جلب نظر مساعد آن دسته از نمایندگان که بر پیشنهادات آقاى منتظرى اصرار مىکردند، و علیرغم اعتراض آقاى ربانى املشى مبنى‌بر اینکه «جان مطلب را که محدودیت بخش خصوصى است، تغییر دادید»، اصل ۴۴ به صورت نهایى تنظیم و به‌راى نهاده شد.
«نظام اقتصادى جمهورى اسلامى ایران بر پایه سه بخش: دولتى، تعاونى و خصوصى با برنامه‌ریزى منظم و صحیح استوار است:
بخش دولتى شامل کلیه صنایع بزرگ و مادر، بازرگانى خارجى، معادن بزرگ، بانکدارى، بیمه، تامین نیرو، سدها و شبکه‌هاى بزرگ آبرسانى، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایى، کشتیرانى، راه و راه آهن و مانند اینها است که به صورت مالکیت عمومى و در اختیار دولت است. بخش تعاونى شامل شرکتها و موسسات تعاونى تولید و توزیع است که در شهر و روستا بر طبق ضوابط اسلامى تشکیل مىشود. بخشى خصوصى شامل آن قسمت از کشاورزى، دامدارى، صنعت، تجارت و خدمات مىشود که مکمل فعالیتهاى اقتصادى دولتى و تعاونى است.
مالکیت در این سه بخش تا جایى که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادى کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود، مورد حمایت قانون جمهورى اسلامى است.
تفصیل ضوابط و قلمرو هر سه بخش را قانون معین مىکند.»
در جلسه پنجاه و هفتم از مجموع ۵۷ نفر حاضران در جلسه، ۵۷راى اخذ شد که شامل ۵۰راى موافق، ۱راى مخالف و شش‌راى ممتنع بود و اصل ۴۴ قانون اساسى در شرایطى به تصویب رسید که اختلاف نظر و ناهماهنگى موجود بین نمایندگان بدون آن که راه‌حلى بیابد، این بار، به متن اصل ۴۴ منتقل شده بود و «منازعه صدر و ذیل اصل ۴۴» را براى مدت ربع قرن رقم زد تا سرانجام در مهرماه سال ۱۳۸۳، مجمع تشخیص مصلحت نظام در این باره تصمیم بگیرد.
