سازمان‌های خرج و پاسداران خزانه
زنان کارگری که برای فرار از گرسنگی رنج و کار سخت و طاقت‌فرسا در کارخانه‌های کثیف و دودآلود در انگلستان قرن نوزده را به جان می‌خریدند مرثیه‌ای سروده بودند که اینگونه آغاز می‌شد: «به هر کجا که روی آسمان همین رنگ است».
زنان کارگری که برای فرار از گرسنگی رنج و کار سخت و طاقت‌فرسا در کارخانه‌های کثیف و دودآلود در انگلستان قرن نوزده را به جان می‌خریدند مرثیه‌ای سروده بودند که اینگونه آغاز می‌شد: «به هر کجا که روی آسمان همین رنگ است». این مرثیه در زمینه بودجه‌بندی مصداق دارد. بودجه‌بندی در جامعه‌ای بشری رفتار آشنا و شناخته شده‌ای است. جدای از اینکه بودجه‌بندی در کدام کشور باشد متغیرهای ثابتی دارد: در یک طرف پاسداران خزانه و در سوی دیگر سازمان‌های خرج رودرروی هم ایستاده و با الفاظ، عبارات و ارقام بر سر و صورت هم می‌کوبند.
سازمان‌های خرج از مسوولیت‌های قانونی و انسانی خود می‌گویند و از پاسداران خزانه می‌خواهند دست آنها را برای انجام مسوولیت‌هایشان ببندند و تهدید می‌کنند اگر این اتفاق بیفتد ممکن است در حوزه اختیارات و وظایف آنها فاجعه رخ دهد. پاسداران خزانه گاهی تبسمی شیرین را نشان می‌دهد و گاهی ناگزیر می‌شوند با توپ و قشر در برابر سازمان‌های خرج مقاومت کنند و عاجزانه از آنها می‌خواهند مواظب باشند که با خرج‌تراشی جامعه را از نظم خارج نکنند. این یک رفتار آشناست که در همه جامعه‌ها با شدت یا ضعف دیده می‌شود. در ایران نیز چنین است. زمستان ۱۳۸۴ را به یاد بیاورید. محمود احمدی‌نژاد رییس‌جمهور ایران کمتر از ۶ ماه بود که به کاخ ریاست‌جمهوری رفته و شور و هیجانی خارج از قاعده‌های مرسوم نشان می‌داد. او در نقش یک سازمان بزرگ خرج در برابر اعضای مجلس قانونگذاری قرار گرفته بود و نهیب می‌زد ما می‌توانیم، به ما پول بدهید تا با سرعت و شتاب و در پهنه ایران زمین کار کنیم و فقرا را از محرومیت نجات دهیم. عبداللهی رییس کمیسیون تلفیق با احمد توکلی رییس مرکز پژوهش‌های مجلس البته در نقش پاسداران خزانه به رییس‌جمهور نصیحت می‌کردند شتاب نکند، هیجان‌زدگی را کنار بگذارد و اصرار نکند همه آن چه می‌خواهد را به دست آورد. زمستان ۱۳۸۴ در مجلس غوغایی بود و مجادله به اوج رسیده بود. مجلس در نقش پاسدار خزانه بخشی از خواسته‌های بودجه‌ای رییس‌جمهور را رد کرد و به او وعده داد در طول سال ۱۳۸۵ نیز می‌تواند به مجلس مراجعه کرده و طلب پول و اعتبار کند. اینگونه نیز شد و دولت در سال ۱۳۸۵ به مجلس مراجعه کرد و در ۵ نوبت با ارائه لایحه متمم بودجه آنچه می‌خواست را تا اندازه‌ای گرفت. از همان روزهای نخست زمستان ۱۳۸۴ (ما کارشناسان اقتصادی در نقش پاسداران خزانه - اما بدون قدرت تاثیرگذاری ، به دولت هشدار دادیم زیاده‌خواهی مالی و اشتهای زیاد در خرج کردن کار دست جامعه می‌دهد و تورم را افزایش می‌دهد.
آیا دولت احمدی‌نژاد تنها دولتی است در جهان امروز و در حال حاضر که تمایل دارد هر چه بیشتر خرج کند؟ پاسخ منفی است. این رفتار در جامعه‌های دیگر و حتی در کشورهای غربی نیز دیده می‌شود و از فرط تکرار به یک پرسش بزرگ تبدیل شد؟ چرا دولت‌ها رشد می‌کنند؟ پرسش دقیق‌تر این بود چرا مخارج دولت‌ها رشد می‌کنند؟ چند پاسخ در این‌باره داده شده است که به طور خلاصه به شرح زیر توضیح داده می‌شود:
قانون واگنر
واگنر اقتصاددانی است که مهمترین کوشش را برای یافتن یک پاسخ علمی درباره این پرسش که چرا مخارج دولت رشد می‌کند را انجام داد. او به نتایجی دست یافت. از جمله، واگنر به این نتیجه رسید که جامعه‌های بشری به میزانی که از پراکندگی جامعه روستایی دور شده و به تراکم زندگی شهری نزدیک می‌شوند برخوردهای اجتماعی افزایش می‌یابد و نیاز به خدمات عمومی نیز روند فزاینده طی می‌کند. حمل و نقل عمومی، تامین آموزش عمومی، تامین خدمات بهداشتی و درمانی، برقراری نظم و امنیت و ... دیگر بدون حضور مالی دولت ناممکن می‌شود. پس دولت باید وارد عمل شود. پول از کجا بیاورد؟ در بودجه‌بندی باید دیده شود و این یک عامل برای رشد مخارج دولت است. واگنر به این نتیجه نیز رسید که با توسعه صنعت، سرمایه مورد نیاز برای تاسیس و رشد برخی صنایع آنقدر بالا می‌گیرد که دولت ناگزیر می‌شود خود دست به کار شود و سرمایه‌گذاری کند و مخارج افزایش می‌یابد.
قانون واگنر و ایران
آیا قانون واگنر در توضیح دلایل رشد مخارج دولت در ایران مصداق دارد بر کافی است نگاهی به رفتار و گفتار ۳ رییس‌جمهور اسبق، سابق و فعلی ایران از ۱۳۷۰ تا امروز داشته باشیم.
سدسازی، ساخت نیروگاه، ساخت قطار درون شهری، ساخت جاده، فرودگاه، دانشگاه، بیمارستان، کارخانه فولاد، کارخانه خودروسازی، رسیدگی بیشتر به دستمزد پلیس و قاضی، خرید اتوبوس‌های مسافربری درون شهری برای جابه‌جا کردن مسافران تهیدست و ... در ۱۵ سال گذشته جزو وظایف و تکالیف دولت‌ها شده و آنها برای انجام این کارها پول می‌خواهند. پاسداران خزانه هرگز توانایی مقاومت در برابر سازمان‌های خرج را نداشته‌اند.
دادوستد با افکار عمومی
تئوری دیگری که برای توضیح دادن دلیل رشد مخارج دولت - که عموما از طریق بودجه‌ای سالانه ممکن می‌شود - پدیدار شده است این است که دولت‌ها به ویژه در نظام‌های حزبی سعی می‌کنند نوعی مبادله با افکار عمومی از طریق مخارج دولت برقرار کنند. به این معنی که دولت‌ها گسترش خدمات عمومی، پرداخت‌های جبرانی مثل بیمه بیکاری، یارانه به برخی کالاها، گسترش مخارج تامین اجتماعی و ... را وسیله‌ای برای خرید محبوبیت سیاسی کرده‌اند. در جامعه‌های گوناگون با تربیت اجتماعی، خانوادگی و فرهنگی متفاوت این میل ذاتی در مردم وجود دارد که بیشتر بخواهند و این خواست خود را به گوش رییس دولت می‌رسانند. روسای دولت‌ها نیز در یک تعامل آگاهانه به این خواسته‌ها پاسخ می‌دهند تا بقای خویش یا حزب و جناح خود را در دوره بعدی تضمین کنند. به این ترتیب یک دادوستد آغاز و به مرور ابعاد آن پیچیده و گسترده می‌شود و روزهایی می‌رسد که ترک این عادت می‌تواند نظم را به‌هم بزند.
افکار عمومی و بودجه‌های ایران
جامعه ایرانی از قاعده یاد شده مستثنی نیست. مردم ایران نیز از نیم قرن پیش و به ویژه پس از آنکه فهمیدند دولت از طریق فروش نفت به چه درآمد سرشاری اتکا دارد وارد این دادوستد یا دولت‌ها شده‌اند. نطق‌های روسای جمهور ایران از ۱۳۶۸ تا امروز را به ویژه در زمان ارائه لایحه‌های بودجه خوب زیر نظر بگیرید و رفتارهای آنها را بررسی کنید. این نظریه اتفاقا در ایران به دلیل اینکه دولت سرچشمه ثروت و درآمد را در اختیار دارد کاملا مصداق دارد. اکنون دولت ایران سالانه میلیاردها دلار به صورت مستقیم برای تامین بنزین یارانه می‌دهد. چه دلیلی جز از دست دادن محبوبیت سیاسی موجب شده است که قیمت بنزین از آب خوردن تولید شده توسط بخش‌خصوصی ارزانتر عرضه شود بر دولت‌های ایران به ویژه دولت فعلی که سیاست رسمی خود را دفاع از فقرا نشان می‌دهد به پاسداران خزانه فشار می‌آورند اگر تامین مالی نشوند تهیدستان، کشاورزان، بازنشستگان، کارگران در سختی بیشتر قرار می‌گیرند و به این ترتیب دولت هر سال بر ابعاد مخارج خویش می‌افزاید. دولت‌هایی که تمایل دارند عقاید خویش را به جامعه تحمیل کنند و تصورشان نیز این است که اگر جامعه عقاید آنها را در کسب و کار و شیوه زندگی به کار بندد خوشبخت و سعادتمند می‌شود بهترین و کارآمدترین عنصر را بودجه‌بندی می‌دانند. اینگونه است که قیمت آب، برق، گاز، بلیت هواپیما، بلیت قطار و ... هرچه در اختیار دولت است تثبیت می‌شود و مابه‌التفاوت آن از منابع عمومی و از طریق بودجه‌های سالانه تامین می‌شود.
گروه‌های ذی‌نفع
وقتی نارضایتی یک گروه از فعالان از آنچه در برخی زمینه‌های خاص ارائه می‌دهد افزایش می‌یابد به مقام‌های مسوول روی می‌آورد تا وارد عمل شوند. معمولا هر کوششی از این نوع ابتدا با مقاومت مواجه می‌شود ولی شدت و شمار ناراضیان به اندازه‌ای است که دولت را ناگزیر می‌کند برای جلب رضایت آنها مسوولیت تازه‌ای بر دوش بگیرد. این مسوولیت تازه البته باید مخارجش از جایی تامین شود و هیچ جایی بهتر از بودجه‌های سالانه نیست که به آن مراجعه شود. وقتی یک گروه ناراضی توانست دولت را متقاعد کند که مسوولیت تازه‌ای برعهده گیرد گروه‌های ذی‌نفع دیگر نیز وارد عمل می‌شوند و سابقه دخالت دولت را به یاد او می‌آورند و دولت چاره‌ای جز تسلیم ندارد.
به این ترتیب یک نظام چند مرکزی دولتی متشکل از جزیره‌های متعدد تصمیم‌گیری پدیدار می‌شود و این حالت عادی شده و گروه‌های ذی‌نفع آن را حق خود می‌دانند و به نظم تبدیل می‌شود. در یک فرآیند چند ساله می‌توان دید که منتفعان از وضع موجود افزایش یافته و تامین مخارج آنها جزو وظایف بودجه‌ای دولت‌ها شده و به رشد مخارج دایمی منجر می‌شود. وقتی خرج کردن در یک سطحی برای گروه‌های ذی‌نفع به عادت تبدیل شد کاهش آن ناممکن و فاجعه تلقی می‌شود. اولسون که گسترش‌دهنده نظریه گروه‌های ذی‌نفع و رشد مخارج دولت است که این دیدگاه را بسط داده و معتقد است باید به این نظریه ایمان بیاوریم. گروه‌های ذی‌نفع از هر جنس و شکل و ماهیتی وجود دارند. یک گروه ممکن است امور فرهنگی را دستمایه قرار داده و دولت را متقاعد کند که اگر این امور انجام نشود جامعه از حالت تعادل خارج می‌شود و دولت نیز مجاب شود که اگر چنین است پول می‌دهم تا جامعه از تعادل خارج نشود. یک گروه ذی‌نفع ممکن است تجارت خارجی را دستمایه قرار داده و به دولت بگوید که تجارت خارجی یا درهای باز تولید ملی را بر باد می‌دهد و کشور را وابسته می‌کند و در روز مبادا کل جامعه با تهدید مواجه می‌شود و دولت نیز که خرسند نمی‌شود با تهدید مواجه شود می‌پذیرد که به این گروه کمک کند.
گروه‌های ذی‌نفع و ایران
آیا تئوری فشار گروه‌های ذی‌نفع و رشد مخارج دولت در ایران کاربرد دارد؟ دقت زیادی لازم نیست که درستی و صحت این تئوری در ایران اثبات شود. هر فردی که آشنایی اندکی با بودجه‌بندی در ایران داشته باشد و یک بار کتاب‌های قطور بودجه‌های سالانه ایران را ورق بزند و اسامی سازمان‌های خرج را ببیند به درستی این نظریه پی می‌برد. در این نوشته قصد ندارم گروه‌های ذی‌نفع مشخصی را نام ببرم که در سال‌های اخیر به دلایل گوناگون و در چارچوب خیرخواهی برای جامعه و مردم تاسیس و به بودجه عمومی وصل شده‌اند را نام ببرم، اما یادآوری برخی مصداق‌های کلی‌تر شاید افق دید را برای دیدن گروه‌های ذی‌نفع باز کند. سال ۱۳۷۳ را به یاد بیاورید. قیمت کالاها و خدمات روندی فزاینده پیدا کرده بود و مهار تورم سخت شده بود. رقابت سیاسی با رییس‌جمهور وقت از سوی یک جناح سیاسی شدت پیدا کرده و هر روز بر دامنه آن افزوده می‌شد. باید کاری صورت می‌پذیرفت. در آن سال‌ها بود که «سازمان تعزیرات حکومتی» و «سازمان بازرسی و نظارت بر قیمت کالاها و خدمات» تاسیس شدند. این دو سازمان اکنون زنده‌اند و متناسب با رشد بودجه دولت، بودجه آنها نیز افزایش می‌یابد. در همان سال‌ها بود که دولت تحت فشار قرار گرفت که به اقتصاد تعاونی توجه ندارد و از بخش‌خصوصی حمایت می‌کند. نتیجه چه شد؟ وزارت تعاون درست شد. این وزارتخانه زنده است، بزرگ می‌شود، هزینه‌هایش افزایش می‌یابد و ... به خبری که همین چند روز پیش از سوی یک مقام وزارت کار و اموراجتماعی منتشر شد توجه کنید:
برای نظارت بیشتر بر نحوه هزینه وام‌های زودبازده ۲۰ هزار نفر ناظر بر ناظران قبلی افزوده شده‌اند. مخارج این ۲۰هزار نفر از کجا تامین می‌شود.
بودجه ۱۳۸۶
لایحه بودجه ۱۳۸۶ با کمی تاخیر توسط دولت تهیه و به مجلس ارائه شده است. ارقام و سیاست‌های مندرج در لایحه بودجه در چند جلدکتاب چاپ شده است. بد نیست نام سازمان‌های خرج در این کتاب دیده شود. دولت آیا می‌تواند مخارج مورد نظر آنها را پرداخت نکند؟ بعید است. چرا؟ آنها متولد شده و زندگی می‌کنند و نمی‌توان آنها را ناگهان حذف کرد؟ پس باید مخارجشان را پرداخت و این یعنی دولت با مخارج بیشتر مواجه خواهد شد. آیا دولت می‌تواند افکار عمومی را نادیده بگیرد و یارانه نان، بنزین، دارو، کود، سم، آب، برق، گاز و... را کاهش دهد؟ محبوبیت سیاسی دولت افت نمی‌کند؟
دولت می‌خواهد تولید فولاد افزایش یابد، کشتی دولت قصد دارد و ناگزیر است بر میزان تولید برق بیفزاید و البته با توجه به تعهدات دولت به افکار عمومی که این کالاها نباید گران شود سرمایه‌گذار بخش‌خصوصی حاضر نیست به این بازارها بیاید.
پس دولت باید سرمایه‌گذاری کند. دولت وعده داده است نرخ سود بانکی را کاهش می‌دهد و چنین نیز خواهد کرد و برای این کار باید نرخ‌ها کنترل شود. در این شرایط باید مابه‌التفاوت نرخ سود موجود در بازار و با نرخ‌های کنترل شده را از بودجه عمومی پرداخت کند، پس مخارجش افزون می‌شود. پاسداران خزانه چه می‌توانند کنند؟
