غیرمتعهدها و دیپلماسی چندجانبه

شیدا نعمت الهی*

چکیده

امروزه به‌کارگیری دیپلماسی چندجانبه در قالب سازوکارهای چند جانبه فرصت‌های بسیاری را پیش روی دولت‌ها قرار می‌دهد؛ به گونه‌ای که دولت‌ها با شرکت در این سازوکارها به دنبال پیگیری اهداف و افزایش منافع و نفوذ و کاهش آسیب‌پذیری با کمترین هزینه هستند.۱ علاوه بر کارکردهای فراگیر دیپلماسی چندجانبه که شامل کسب مشروعیت و شناسایی بین‌المللی، فضای تعامل میان کشورها و افزایش نفوذ کشورهای کوچک‌تر می‌باشد، دیپلماسی چندجانبه کارکردهای ویژه‌ای نیز دارد. از جمله این کارکردها می‌توان به تولید دانش تخصصی و اطلاع‌رسانی، هنجارسازی، قانون سازی، نظارت، تقسیم منابع و وظایف اجرایی و حل و فصل اختلافات اشاره کرد.۲ بسته به نوع سازمان چندجانبه، برخی یا در مواردی تمامی این کارکردها از سوی سازمان دنبال می‌شود و دولت‌ها در چارچوب سازوکارهای چندجانبه سعی بر این دارند که از منافعی که از پیگیری این کارکردها حاصل می‌شود بهره‌مند شوند. یکی از انواع سازوکارهای دیپلماسی فرامنطقه‌ای، جنبش عدم تعهد۳ است که پس از شروع جنگ سرد و شرایط ویژه آن دوره شکل گرفت. با توجه به عضویت جمهوری اسلامی ایران در این جنبش و برگزاری اجلاس اخیر سران این جنبش در تهران، کارکرد این جنبش و اهمیت نقش آن برای کشور بسیار حائز اهمیت است. در این مقاله سعی بر این است که به معرفی کوتاه سازوکار جنبش عدم تعهد و کارکردهایی که این جنبش در قالب دیپلماسی چندجانبه برای کشور می‌تواند ایفا کند پرداخته شود.

شکل‌گیری جنبش عدم تعهد

گروه جنبش عدم تعهد (نم) در اوج جنگ سرد و فضای دو قطبی بین غرب و شرق با هدف وحدت میان کشورهایی که نه در اردوگاه کمونیسم و نه در اردوگاه سرمایه‌داری قرار داشتند تشکیل شد.۴ گردهمایی رهبران کشورهای آسیایی هند، اندونزی، پاکستان، بیرمانی (میانمار) و سیلان (سریلانکا) در ۵ آوریل ۱۹۵۴ در کلمبو پایتخت سیلان نخستین انگیزه ایجاد جنبش عدم تعهد را شکل داد. این گردهمایی نخستین تلاش برای همبستگی میان چند کشور در حال توسعه بود که انگیزه اصلی آنان یافتن راه‌حلی برای بحران هند و چین بود. اما در جریان کنفرانس، رهبران آسیایی به مسائل دیگری نیز پرداختند. مسائلی همچون محکومیت گسترش دامنه سلاح‌های اتمی و آزمایشات هسته‌ای، محکومیت استعمار و امپریالیسم و برای اولین بار مساله عدم پیوستگی به دو بلوک شرق و غرب، در این گردهمایی مطرح شد. اما بحث جدی و پیگیری این مسائل با توجه به تعداد اندک کشورهای شرکت‌کننده در کنفرانس کلمبو که همگی جزو کشورهای آسیایی بودند، ممکن نبود؛ چرا‌که بررسی این مسائل به گردهمایی‌های گسترده و مشارکت دیگر رهبران کشورهای جهان سوم به ویژه از قاره آسیا و آفریقا نیاز داشت.۵

دو هفته بعد از برپایی کنفرانس کلمبو در تاریخ ۱۹ آوریل ۱۹۵۴، چوئن لای و نهرو رهبران چین و هندوستان برای بررسی روابط متقابل این دو کشور آسیایی با یکدیگر ملاقات کردند. نشست این دو رهبر در چارچوب کنفرانس‌های آسیایی - آفریقایی نبود اما در جریان مذاکرات آنها مسائلی مطرح شد که بعدها در پی ریزی جنبش عدم تعهد نقش بسیار داشت. مهم‌ترین مساله مطرح شده در این مذاکرات ارائه اصول پانچسیلا۶ (پنجگانه) بود که به عنوان چارچوب جهت تعیین روابط حسنه فی‌مابین دولت‌ها مطرح شد. اصول پنجگانه که بعدها به عنوان پایه و اساس اندیشه عدم تعهد پذیرفته شده عبارت بودند از:

• احترام به تمامیت ارضی و حاکمیت ملی یکدیگر

• عدم تجاوز

• عدم دخالت در امور داخلی یکدیگر

• برابری و مزایای متقابل

• همزیستی مسالمت آمیز

اصول مذکور در ابتدا محور اصلی همبستگی گروه

غیر متعهدها را تشکیل می‌داد اما به مرور زمان و با افزایش اعضا، به تدریج بر دامنه این اصول و شعارها افزوده شد و به سایر مسائل بین‌المللی که بسیاری از آنها خارج از قلمرو اختلافات بلوک‌ها بود، گسترش یافت چنانچه هنگام تنظیم دستور کار نخستین کنفرانس عدم تعهد، اصول زیر در دستور کار گنجانده شد:

• تحکیم و تقویت صلح بین‌المللی

• احترام به حق تعیین سرنوشت مردم و ملت‌ها، مبارزه با امپریالیسم، محو استعمار، محکومیت تبعیض نژادی و آپارتاید

• خلع سلاح عمومی و کامل و منع آزمایشات هسته‌ای

• مقابله با سیاست زور و تسلط سیاسی و اقتصادی و هر نوع مداخله خارجی

• اعتقاد به برابری و تلاش برای برقراری صلح در دنیا و مبارزه با تحمیل هرگونه ایدئولوژی سیاسی و اقتصادی.

در ادامه، جلسه دو روزه‌ای در بوگور برگزار شد. این اجتماع دو روزه که در تاریخ ۲۸ و ۲۹ دسامبر برگزار شد، در حقیقت اجلاس مقدماتی کنفرانس همه‌جانبه باندونگ بود. پنج نخست‌وزیر آسیایی از کشورهای پاکستان، سیلان، هند، اندونزی و بیرمانی در بوگور گردهم آمدند تا مقدمات برپایی کنفرانس باندونگ را فراهم کنند. پس از مذاکرات دو روزه، نخست وزیران کشورهای مذکور قرار گذاشتند از ۲۴ کشور دیگر آسیایی و آفریقایی دعوت کنند تا در آوریل ۱۹۵۵ در اجتماع بزرگ باندونگ در اندونزی حضور به هم رسانند.۷

در باندونگ اندونزی برای اولین بار رهبران کشورهای آسیایی و آفریقایی از جمله مصر، هند، اندونزی و غنا گرد هم آمدند تا شالوده حرکتی نوین در جهان را آغاز کنند. کنفرانس باندونگ با حضور نمایندگانی از ۲۹ کشور جهان سوم تشکیل شد و شرکت‌کنندگان در کنفرانس سه مساله عمده را بیش از سایر مسائل مورد بحث و بررسی قرار دادند. استعمارزدایی، بی طرفی در جهان تحت رقابت دو بلوک و توسعه اقتصادی سه مساله عمده بودند. گذشته از استعمارزدایی و توسعه اقتصادی که اصول باندونگ با آنها شناخته می‌شد، مساله دیگر پی ریزی حرکت بی طرفی در این کنفرانس بود. در این کنفرانس اصول ده گانه باندونگ به شرح ذیر به تصویب رسید که امروز از آن به عنوان اصول بنیادین جنبش عدم تعهد یاد می‌شود:

• احترام به حقوق بنیادین بشر و اهداف و اصول منشور ملل متحد

• احترام به حاکمیت و تمامیت ارضی همه ملت‌ها

• شناسایی برابری تمامی نژادها و برابری تمامی ملت‌ها، اعم از کوچک و بزرگ

• خودداری از مداخله در امور داخلی کشورهای دیگر

• احترام به حق همه ملت‌ها در دفاع فردی و جمعی از خود، مطابق با منشور ملل متحد

• خودداری از استفاده از ترتیبات دفاع جمعی برای تامین منافع خاص هر یک از قدرت‌های بزرگ و خودداری همه کشورها از اعمال فشار بر کشورهای دیگر

• خودداری از اقدامات تجاوزکارانه، تهدید به تجاوز یا به کارگیری زور علیه تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی کشورهای دیگر

• حل و فصل تمامی منازعات بین‌المللی از طرق مسالمت‌آمیز، مطابق با منشور ملل متحد

• ارتقای همکاری و منافع متقابل

• احترام به عدالت و تعهدات بین‌المللی

سرانجام در سال ۱۹۶۱ اولین اجلاس سران جنبش عدم تعهد با حضور مارشال تیتو، قوام نکرومه (رهبر غنا) جمال عبدالناصر، جواهر لعل نهرو و سوکارنو در شهر بلگراد یوگوسلاوی برگزار شد و این سازمان موجودیت خود را اعلام کرد.۸

در حال حاضر جنبش عدم تعهد بزرگ‌ترین تشکل بین‌المللی بعد از سازمان ملل است. اعضای اصلی این جنبش ۱۲۰ کشور می‌باشند که ۵۳ کشور از آفریقا، ۴۰ کشور از آسیا، ۲۶ کشور از آمریکای لاتین و منطقه کارائیب و بلاروس از اروپا هستند و ۲۱ کشور ناظر نیز در این جنبش حضور دارند.۹

ساختار جنبش عدم تعهد

کنفرانس سران، ریاست گروه، کنفرانس وزیران، دفتر هماهنگی کشورهای غیرمتعهد و گروه‌های هماهنگی بین دولت‌ها از ارکان و نهادهای جنبش عدم تعهد است.۱۰

کنفرانس سران: عالی‌ترین رکن سازمان، کنفرانس سران است. کنفرانس سران هر سه سال یکبار در پایتخت یکی از کشورهای عضو برگزار می‌شود.

ریاست گروه: ریاست جنبش با رییس کشور میزبان کنفرانس سران می‌باشد که تا اجلاس آینده، ریاست جنبش را بر عهده خواهد داشت.

کنفرانس وزیران: این کنفرانس هر سه سال یک بار با شرکت وزیران خارجه کشورهای عضو تشکیل می‌شود. در مواقع ضروری نیز کنفرانس می‌تواند اجلاس‌های فوق‌العاده نیز داشته باشد.۱۱ همچنین قبل از برگزاری اجلاس سران، در پاره‌ای از مواقع اجلاس وزرای امور خارجه برای انجام مقدمات کنفرانس نیز تشکیل می‌شود.۱۲

دفتر هماهنگی کشورهای غیر‌متعهد: وزیران خارجه کشورهای عضو یا نمایندگان دولتی این کشورها از اعضای این دفتر می‌باشند که در فاصله کنفرانس‌های سران و با توجه به ضرورت پیش آمده تشکیل جلسه می‌دهند.۱۳

مقر دفتر هماهنگی جنبش عدم تعهد در مقر سازمان ملل در نیویورک واقع شده است که وظیفه پیگیری تصمیمات سران و وزرای خارجه جنبش را بر عهده دارد. این دفتر به صورت رسمی و غیررسمی در کنار جلسات ملل متحد و در سطح نمایندگان دائم کشورهای عضو مواضع اعضا را هماهنگ می‌نماید تا به عنوان یک گروه در فعالیت‌های سازمان ملل متحد مشارکت کنند.۱۴

گروه‌های هماهنگی بین دولت‌ها: به منظور هماهنگ کردن برنامه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و ... دولت‌های عضو، گروه‌های کاری مختلفی را در جریان کنفرانس سران شکل می‌دهند. گروه‌های کاری وظیفه بررسی موضوعات مختلف و تدوین گزارش و تسلیم این گزارش‌ها به کنفرانس را بر عهده دارند. موضوعات این گروه‌ها در حوزه‌های مواد خام، تجارت، همکاری‌های پولی و مالی، ماهیگیری، حمل‌و‌نقل، ارتباطات راه دور، پیشرفت‌های علمی و فنی، بهره‌برداری و توسعه منابع انسانی، نقش زن در توسعه و عمران، نظام تحقیقاتی و اطلاعاتی، جهانگردی، مرکز اطلاعات کشورهای غیرمتعهد، کاربرد صلح‌آمیز انرژی اتمی و ورزشی می‌باشد.

جلسات سالانه وزیران خارجه در نیویورک: در راستای دستیابی به یک سیاست مشترک، وزیران خارجه کشورهای عضو جنبش در خلال اجلاس‌های مجمع عمومی و سازمان ملل متحد گرد‌هم می‌آیند. اعضا با شرکت در این همایش‌ها تلاش دارند مواضع خود را به یکدیگر نزدیک کرده و جبهه مشترکی را در برابر مسائل بین‌المللی شکل دهند.۱۵

مسائل پیش‌روی جنبش عدم تعهد

برخی عوامل موجب شده است که جنبش عدم تعهد از دستیابی به اکثر اهداف از پیش تعیین شده خود باز بماند. یکی از مهم‌ترین موانع پیش روی جنبش عدم تعهد گوناگونی کشور‌ها و عدم تجانس میان اعضا می‌باشد. با توجه به گستردگی این جنبش و اعضای زیاد آن، هماهنگی میان آنان دشوار بوده و جنبش در بسیاری از موارد فاقد سازوکار و انسجام داخلی مناسب برای تاثیرگذاری بسزا در سطح بین‌الملل بوده است.۱۶ با این حال هرچند تعداد اعضای زیاد این جنبش یکی از موانع پیش روی سازمان است اما همزمان از نقاط قوت این سازمان هم به شمار می‌رود. جمع زیادی از کشورهای جهان سوم در قالب این جنبش ابراز مشروعیت جمعی در قبال اقدامات جامعه بین‌الملل که به اتفاق، برای آنان تهدید محسوب می‌شود را فراهم می‌آورد. برای نمونه جنبش عدم تعهد توانست در سال ۲۰۰۵ از تصویب پیشنهاد دبیر کل که ماده ۵۱ منشور ملل متحد را به نحوی بازتفسیر کرده بود که قانونی شدن تلویحی دفاع پیشگیرانه را به‌دنبال داشت جلوگیری کند.۱۷ با توجه به اهمیتی که اصل ممنوعیت توسل به زور برای کشورهای در حال توسعه دارد، اهمیت موجودیت و کارکرد این جنبش نمایان می‌شود.

عضویت ایران در جنبش عدم تعهد

ایران به دلیل پیوستن به پیمان نظامی بغداد نتوانست در نخستین اجلاس سران کشورهای غیرمتعهد که در بلگراد در سال ۱۹۶۱ برگزار شد حضور یابد و از آن به بعد نیز مساله عضویت ایران دراین جنبش مطرح نشد. در سال ۱۹۷۹ پس از انقلاب اسلامی و از هم پاشیدن پیمان سنتو و در پی اعلام مواضع سیاست خارجی ایران، مساله عضویت این کشور در جنبش غیرمتعهدها به طور جدی مطرح شد. یک ماه پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران، وزیر خارجه وقت کوبا (مالمیر) اعلام کرد که سیاست جدید ایران به این کشور اجازه می‌دهد به جنبش غیرمتعهدها بپیوندد.

وی اظهار کرد که دولت جدید ایران اقدامات مهمی در جهت تغییر روابط اقتصادی و سیاسی بین‌المللی انجام داده است که با اهداف جنبش سازگاری دارد. وزیر خارجه کوبا که در تدارک برگزاری کنفرانس سران کشورهای غیرمتعهد در‌هاوانا بود، کناره‌گیری ایران از سنتو را شرط لازم ورود به نهضت غیرمتعهدان دانست.

در خرداد ۱۳۵۸، وزارت خارجه ایران اعلام کرد که ایران به جنبش غیرمتعهدها خواهد پیوست و در کنفرانس ‌هاوانا شرکت خواهد کرد. به دنبال آن ارنست کورا سخنگوی دفتر هماهنگی جنبش غیرمتعهدها اعلام کرد که ایران درخواست رسمی عضویت در جنبش را تسلیم دولت سریلانکا، رییس وقت اجلاس کرده است. سرانجام ایران در این اجلاس به عنوان هشتادو هشتمین کشور به عضویت جنبش عدم تعهد درآمد.۱۸

کارکردهای دیپلماسی چندجانبه و فرصت‌های پیش روی ایران

یکی از کارکردهای مهم دیپلماسی چندجانبه هنجارسازی است. از طریق دیپلماسی چندجانبه می‌توان هنجارها و روش‌های قابل قبول برای جامعه بین‌المللی را به صورت صریح یا ضمنی تدوین، تعیین و اعلام کرد. این کارکرد از طریق اقداماتی همچون صدور بیانیه‌ها، گزارش‌ها، صورت جلسات، قطعنامه‌ها و اعلامیه‌های مختلف است که از سوی نهادهای چندجانبه و کنفرانس‌های جهانی محقق می‌شود.

گرچه اسناد شکل گرفته بر اساس این اقدامات الزام حقوقی ندارد اما می‌توانند فضای جامعه بین‌المللی را جهت پذیرش یا رد یک اقدام یا نظر تغییر دهند. با بکارگیری این توانایی، سازوکارهای دیپلماسی چندجانبه قادرند شکل‌گیری قاعده جدید عرفی حقوق بین‌المللی را فراهم کنند یا با مرور زمان در قالب قرارداد در نهادهای چندجانبه مذاکره و نهایی کنند.

سازوکارهای چندجانبه قادرند با حمایت از عملکرد یک کشور، نفوذ آن را در جامعه بین‌المللی افزایش دهند یا در مقابل با تصویب قطعنامه‌ها و صدور بیانیه‌ها

و ... عملکرد یک کشور را نکوهش کرده و از نفوذ آن کشور بکاهند. بنابراین این فرصت برای کشورهای عضو در سازوکارهای بین‌المللی فراهم است که از طریق حضور فعالانه در این سازوکارها و جلب اعتماد اعضای سازمان، ارزش‌ها و اهداف خود را به جامعه بین‌المللی معرفی کرده و در مسیر نهادینه کردن آن گام بردارند. مسیر هنجارسازی نیز به این گونه است که در ابتدا ایده مورد نظر مورد بررسی کارشناسانه قرار می‌گیرد. برگزاری جلسات تخصصی و علمی یا انجام مطالعات در قالب مطالعات دانشگاهی یا موسسات تحقیقاتی صورت می‌پذیرد و سپس ایده کارشناسی شده در نهادهای چند جانبه که از نظر گرایشات فکری و سیاسی به ایده مطرح شده نزدیک هستند، مطرح شده و شرایط تدریجی پذیرش آن در صحنه بین‌الملل فراهم می‌شود.

بنابراین یکی از بزرگ‌ترین فرصت‌های پیش روی ایران در قالب جنبش عدم تعهد به عنوان سازوکار دیپلماسی چندجانبه فرامنطقه‌ای و عضویت ۱۲۰ عضو دائم و ۲۱ عضو ناظر تلاش برای هنجارسازی و همچنین کسب پیگیری اهداف خود از طریق این سازمان می‌باشد. با توجه به نقش رییس در سازوکارهای چندجانبه ریاست ایران بر جنبش عدم تعهد طی سه سال آینده فضای بسیار خوبی را برای ایران فراهم خواهد آورد تا در مسیر پیگیری اهداف خود از این سازوکار چندجانبه بهره‌مند شود.

*دانشجوی کارشناسی ارشد دیپلماسی اقتصادی، دانشکده روابط بین الملل وزارت امورخارجه

Sheyda.nematolahi@gmail.com

پاورقی:

۱- ظریف، محمدجواد و محمدکاظم سجادپور، دیپلماسی چندجانبه (نظریه و عملکرد سازمان‌های منطقه‌ای و بین‌المللی)، مرکز چاپ و انتشارات وزارت امور خارجه، چاپ اول، ۱۳۸۷ ،۴۵.

۲- همان، ۳۳.

۳- Non-Aligned Movement

۴- https://fa.wikipedia.org/wiki

۵- نگاهی به جنبش عدم تعهد، بانک تخصصی اطلاعات حقوقی، ۱۲ آبان ماه ۱۳۸۹.

۶- Panchseela

۷- همان.

۸- https://fa.wikipedia.org/wiki

۹- Ibid.

۱۰- موسی زاده، رضا، سازمان‌های بین‌المللی، نشر میزان، چاپ ۱۶ام، زمستان ۱۳۸۴، ص ۲۷۹).

۱۱- موسی‌زاده، رضا، پیشین ص ۲۸۰.

۱۲- ظریف، محمد جواد و سید محمد کاظم سجاد‌پور، پیشین، ۴۵۹.

۱۳- موسی‌زاده، رضا، پیشین.

۱۴- ظریف، محمد‌جواد و سید محمد کاظم سجاد پور، پیشین.

۱۵- موسی زاده، رضا، پیشین ۲۸۱.

۱۶- ظریف محمد جواد، سید محمد کاظم سجادپور، پیشین ۲۵۹.

۱۷- همان،۴۶۰.

۱۸- عبدالرشیدی، علی اکبر، جنبش عدم تعهد از آغاز تا سال ۱۹۸۵، انتشارات سروش، چاپ اول ۱۳۶۵، ۳۵۳.