چگونه صاحب قانون شدیم

[ مجید یوسفی ]
داستان تحول قانونگذاری در ایران از نمایندگی صنفی تا حقوق فردی و سیاسی

در نیمه قرن ۱۸ میلادی آثاری چون «قرارداد اجتماعی» اثر مشهور ژان ژاک روسو وقتی به بنیان‌های اجتماعی ـ سیاسی جامعه معطوف شد به تدریج در عرصه سیاست طرفدارانی یافت که بعدها همین، موضوع تدوین قانون اساسی شد. در ذهن گروه‌های پیشرو سیاسی و انقلابیون منظور از قانون اساسی برقراری تشکیلات منطقی قوای عالیه مملکتی بود که باید بنا به تصمیم ملت به موجب یک سند کتبی اعلام و برقرار می‌شد. اینان معتقد بودند یک جامعه مدنی که بتواند توافق کلیه اعضای جامعه را جلب کند باید براساس یک قرارداد اجتماعی که همان قانون اساسی به معنی امروزین است سازمان یابد و حقوق، تکالیف حکومت و شهروند در مقابل یکدیگر معین و مشخص گردد.
دوره اول مشروطه ۱۲۸۵ ـ ۱۳۰۴
در ایران موضوع قانون اساسی در هنگامه و پس از جنبش آزادیخواهی مشروطه موضوع مباحثات بی‌شمار روشنفکران قرار گرفت. به تدریج شاید هیچ موضوعی در روزهای مشروطه خواهی ایرانیان به اندازه قانون و تدوین آن مساله جدی و پراهمیت قلمداد نمی‌شد. اهمیت قانون در میان ایرانیان چنان از استحکام و اعتقاد مردم برخوردار شد که تا صد سال پس از آن این قانون مورد اعتراض جدی هیچ گروهی قرار نگرفت. «قانون اساسی ایران تنها قانون اساسی منطقه، از لب دریای مراکش تا آن سوی چین است که از زمان تصویب تا بهمن ۵۷ تداوم یافت و هرگز علیه آن اعتراضی صورت نگرفت. هیچ یک از حکام بعد از انقلاب مشروطه جرات نکردند قانون اساسی را نادیده بگیرند، تعطیلش کنند یا کنارش بگذارند. چهار بار اصلاحش کردند، اما اصلاحات هم خیلی محدود بود.»(۱)
شاید مهم‌تر از همه اینها سازگاری روشنفکران و انقلابیون با شاه در تدوین و تصویب قانون اساسی بود. هیچگاه در جامعه ایران ـ تا آن زمان و پس از آن ـ چنان وفاق یا اجماعی در بین گروه‌های قدرت صورت نگرفت. چنان که نخستین جلسه رسمی مجلس شورای ملی در تاریخ ۱۳ مهرماه ۱۲۸۵ با نطق افتتاحیه مظفرالدین شاه آغاز شد. مظفرالدین شاه در این جلسه با آنکه به شدت بیمار بود، اما با حضور خود اعتبار و مشروعیتی تاریخی بدان بخشید. او در ابتدای نطق خود چنین شکری را به جا آورد: «سال‌ها در آرزوی چنین روزی بودم و خدا را شکر که به آرزوی خود رسیدم»(۲) از این حیث مجلس اول می‌رفت که یکی از ناب‌ترین مجالس دنیا باشد، مخصوصا مشروح مذاکرات مجلس به خوبی این امتیاز را به تصویر می‌کشد: آقا سید عبدا... مجتهد در پاسخ به کسانی که معتقد بودند «استبداد چنان ریشه‌ای نیست که با بریدن شاخی، شاخی دیگر نشو و نما ندهد» پاسخ حکیمانه‌ای داد که «گمان کردید مجلس ما کامل العیار، جامع‌الشرایط شده است، مثل مجلسی که دیگران در عرض پانصد ششصد سال تحصیل کردند. به حضرت حجت قسم من کرامت حضرت حجت را در این مجلس دیدم ... این مردم این حرف‌هایی که می‌زنند کی در سابق می‌توانستند» مخبرالملک از‌ترس فروخورده خود یاد کرد که «چهل و دو سال درخانه نشستم و حرف حسابی خود را نتوانستم ایراد دارم، برای این که از ‌ترس مستبدین جرات نبود» و سیدالحکما گفت «هیچ مملکتی مشروطیت‌اش به این سرعت پیشرفت نکرده، انگلیس ششصد سال از مشروطیت‌اش می‌گذرد، قوانین را یکی یکی وضع کرده به دست مردم دادند.»(۳)
سعدالدوله یکی از نویسندگان متمم قانون اساسی معتقد بود «نویسندگان غیر از زبان خارجی باید به قوانین مشروطه دنیا هم آگاه باشند.» شاید به همین دلیل بود که قانون اساسی و متمم آن تا این حد غنی بود. بودجه‌بندی، استیضاح وزرا، مدارس جدید، تاسیس بانک، راه، راه‌آهن، وضع مالیات، مخالفت با نفوذ خارجی، تاسیس ارتش ملی، ایجاد نیرو برای حفاظت از شهرها، دادگستری و مهم‌تر از همه تهیه و تدوین قانون مطبوعات، قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی، قانون بلدیه، قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام از جمله از آثار مجلس اول بود.
در واقع مجلس اول از لحاظ برنامه کار و نحوه فعالیت، خالق و بنیانگذار مشروطیت ایران است چه این مجلس توانست با مخالفت اصولی درباریان مستبد و به رغم و قدرت شاهزادگان و خان‌های مرتجع و گاهی هم اعمال نفوذ عمال خارجی قانون اساسی ایران را که مشتمل ۵۱ اصل بود در تاریخ ۸ دی ماه ۱۲۸۵ ش به توشیح مظفرالدین شاه و پس از فوت وی متمم قانون اساسی را در ۱۵ مهرماه ۱۲۸۶ به امضای جانشین مستبد او محمد علی شاه برساند. مجلس اول صنفی و طبقاتی و شاید کامل‌ترین و ناب‌ترین مجلس طی یک صد ساله اخیر بود.
دوره دوم قانون‌گذاری پس از یک سال و ۴ ماه فترت در تاریخ ۲۴ فروردین ۱۲۸۸ ش افتتاح شد. در این دوره سیستم صنفی از دایره انتخابات مجلس ملغی شد و روال منطقی‌تری به خود گرفت. اقدامات مهم این دوره استخدام مستشاران آمریکا و سوئد به منظور اصلاح امور اداری و دستگاه‌های اداری چون ژاندارمری و بانک بود، کمی بعد روس‌ها از چنین امتیازی به آمریکا و سوئد چندان روی خوش نشان ندادند و خواهان اخراج مورگان شوستر آمریکایی شدند. مجلس وقعی ننهاد و به تبع آن روس‌ها پس از یک اولتیماتوم مجلس را به تعطیلی کشاندند.
دوره سوم مجلس مشروطه پس از ۳ سال فترت در ۱۲۹۳ ش افتتاح شد. یک سالی از عمر او گذشت که ایران آماج حملات نیروهای روس در شمال و انگلیس در جنوب شد. جنگ جهانی اول مجلس را از کار انداخت. با این همه در همین دوره کوتاه نمایندگان موفق شدند قانون تشکیلات وزارت مالیه، قانون مالیات مستغلات و قانون سربازگیری را به تصویب برسانند.
مجلس چهارم که به جهت نقش آفرینی سیدحسن مدرس در تاریخ سیاسی ایران نقش ماندگاری یافت در واقع اولین صحنه‌های ظهور رضاخان به دایره سیاسی ایران بود. قدرت طلبی رضاخان در کسوت وزیر جنگ و آزادیخواهی سید حسن مدرس عملا این دوره و همچنین دوره پنجم مشروطه را متفاوت نمود.
تصویب قانون اعزام ۶۰ دانشجو به فرنگ، قانون ثبت و اسناد و مدارک الغای کنترات مستشاران انگلیس، تقاضای عضویت ایران به جامعه ملل، قانون تجارت، خدمت نظام اجباری، قانون سجل و احوال و مجازات عمومی از جمله مهم‌ترین قوانینی بود که در این دوره به تصویب رسید.
عصر دوم مشروطه ۱۳۰۴ـ ۱۳۲۰
سال ۱۳۰۴ سال به قدرت رسیدن رضاشاه بود که در واقع عصر دیگری از مشروطیت آغاز شد. عصری که رضاشاه در اداره کشور نقش بلامنازعی ایفا کرد و طی ۱۶ سال بعد این نقش بی‌هیچ کم وکاستی ادامه یافت. عصر دوم مشروطیت از ۱۳۰۵ تا ۱۳۲۰ طی هشت دوره مجلس یک دست و نمایندگان عملا برگزیده و انتخاب رضا شاه و دستگاه حکومتی رضاشاه بود با این توصیف نقشی خنثی و منفعل هم ایفا نکردند.
فرآیند قانونگذاری در عصر دوم مشروطه و دوره ۱۶ ساله به شدت ابعاد ملی، کلان و زیر ساختی داشت و کمتر به جنبه‌های خرد و حاشیه‌ای جامعه معطوف شد. قوانین ایجاد راه‌آهن سرتاسری، اجازه تاسیس بانک ملی، اعزام محصل به اروپا، محرومیت کارمندان دولت از نمایندگی مجلس، محاکمه وزرا و هیات منصفه (دوره ششم قانونگذاری) قانون منع خرید و فروش برده، متحدالشکل کردن لباس، اجاره تاسیس بانک فلاحتی (دوره هفتم قانون‌گذاری) قانون راجع به ورود و اقامت اتباع خارجه در ایران، ممنوعیت مالکیت ارضی برای بیگانگان (دوره هشتم قانون‌گذاری) افتتاح دانشگاه تهران، لغو امتیاز دارسی، الغای مالیات ارضی و دواب (دوره نهم قانون‌گذاری) قانون کدخدایی مورخ بیست آذر ۱۳۱۴ که به موجب آن کدخدا در حوزه ماموریت خود نماینده مالک و مسوول اجرای قوانین و نظام نامه‌های دولت گردید (دوره دهم قانون‌گذاری) قوانین روابط مالک و زارع، خدمت نظام وظیفه، آیین دادرسی مدنی، خدمت نظام وظیفه (دوره یازدهم قانون‌گذاری).
دوره دوازده قانون‌گذاری، آغاز جنگ جهانی دوم و اشغال نظامی ایران بود. ایران اگرچه موضع بی‌طرفی خود را به جهانیان اعلام کرد، اما باز شعله‌های جنگ دامن آن را گرفت و مجلس نیمه کاره رها شد. رضاشاه به اجبار انگلیسی‌ها طی مراسمی کم فروغ کشور را به ولیعهد محمدرضا شاه سپرد و خود به آفریقای جنوبی تبعید شد. مجلس دوازدهم تنها یک قانون ـ عفو عمومی ـ مهم را به تصویب رساند.
عصر سوم مشروطه۱۳۲۰ـ ۱۳۵۷
مجلس سیزدهم بدون حضور رضاشاه و با پادشاهی فرزند ۲۱ ساله‌اش بررسی قانون‌گذاری را آغاز کرد. مهم‌ترین قانون در تنظیم امور مالی و درآمد دولت اختیارات نامحدودی به میلیسپو آمریکایی اعطا کرد. پیمان دوستی ایران و شوروی،‌ ترتیب تعلیمات اجباری، اصلاح قانون مطبوعات از محصولات این دوره بود.
دوره چهاردهم از جمله حساس‌ترین دوره‌های قانون‌گذاری بود. لغو اختیارات میلیسپو و همچنین طرح پیشنهادی دولت شوروی رییس کل دارایی در غائله آذربایجان این دوره را متمایز از همه دوره‌ها کرد. شاید طرح دیپلماتیک احمد قوام ـ آنگاه که ژوزف استالین را وادار به خروج نیروهای ارتش سرخ از آذربایجان کرد و از مجلس خواست که با رای عدم اعتماد به او تعهدات ایران را زیر پا بگذارند ـ مجلس را در کانون توجهات سیاسی قرار داد. دوره پانزدهم مجلس شورای ملی پس از فترت طولانی در ۱۳۲۶ با مطرح شدن قرارداد الحاقی گس ـ گلشائیان کار خود را آغاز کرد. یک سال بعد پس از‌ترور شاه در بهمن ۱۳۲۷ مجلس با لایحه غیرقانونی بودن حزب توده بر اهمیت سیاسی ـ ملی خود افزود. سال ۱۳۲۸ مجلس موسسان افتتاح شد و از اهم اقدامات آن تجدید نظر در مواد ۴۸ قانون ساسی و تاسیس مجلس سنا بود.
در مجلس شانزدهم مساله ملی شدن صنعت نفت و طرح خلع ید و ملی شدن صنعت نفت در تاریخ ۲۹/۱۲/۱۳۲۹ بود. مجالس هفده، هجده، نوزده، بیست، بیست و یک و بیست دو، تنها چندین قانون مهم از تصویب نمایندگان مجلس گذشت:
قانون اختیارات تام به مصدق، قطع روابط سیاسی با دولت انگلیس، رد پیشنهاد سران کشور انگلستان و آمریکا در باره نفت، پایان قرارداد ۱۳۰۶ امتیاز شیلات دولت ایران ـ شوروی (دوره هفدهم قانون‌گذاری) قانون برنامه عمرانی هفت سال کشور، قانون منع کشت خشخاش (دوره هجده قانون‌گذاری) قانون اصلاحات ارضی، قانون منع شرکت کارمندان دولت وکلای دو مجلس (شورا و سنا) در معاملات دولتی، قانون از کجا آورده‌ای و اصلاح امور اجتماعی و عمران (دوره نوزده قانون‌گذاری) و عمر دوره بیستم هم چندان دیری نپایید و در ۱۳۴۰ با استعفای شریف امامی و حکومت علی امینی به فرمان شاه منحل گردید.
انتخابات مجلس بیست و یکم در ۲۶ شهریور ۴۲ برگزار شد. در کشوری که جمعیت رسمی آن ۲۲میلیون تن بود بنا به اعلام دولت تنها یک میلیون و ۵۰۰هزار نفر از مردم در انتخابات مجلس ۲۱ شرکت کردند. این حضور نسبت به دوره‌های گذشته ۶/۸۶درصد کاهش داشت. این مجلس، همان مجلسی بود که در آن کاپیتولاسیون مطرح و با مخالفت عده‌ای از نمایندگان روبه‌رو شد. در این مجلس از ۱۳۶ نماینده ۷۴ رای موافق و ۶۱ رای مخالف نسبت به کاپیتولاسیون شمرده شد. شگفت آنکه نمایندگان همان استدلال‌هایی را مطرح نمودند که امام در پانزده خرداد ۱۳۴۲ ایراد کرده بود: «اگر یک سگ آمریکایی را زیر بگیرید شما باید مجازات شوید، اما آنها اگر شاه را زیر بگیرند یا علما را زیر بگیرند در ایران محاکمه‌ نمی‌شود» بنابراین در انتخابات فرمایشی و زیر ۱۵درصد آرای مردم مخالفت با کاپیتولاسیون چشمگیر بود. بنابراین مجالس حتی در فرمایشی‌ترین شکل بازتاب صداهای مخالف بودند. پس از آن، پارلمان‌هایی که در ایران شکل گرفت پارلمان‌هایی است که محدود به رقابت بین احزاب پان ایرانیست و حزب مردم و حزب ایران نوین بود بالاخره سال ۵۳ شاه همه احزاب را منحل و تنها حزب واحد رستاخیز را تشکیل می‌دهد و می‌گوید بایستی همه این رقابت‌ها در درون حزب صورت بگیرد در خود حزب رستاخیز جناح‌ ترقی‌خواه و جناح رقیب آن به وجود ‌آید. از آن پس پارلمان با مشارکت پایین و رقابت به اصطلاح همین احزاب دولتی شکل گرفت. مجلس بیست و چهارم که انتخابات آن در خرداد۱۳۵۴ برگزار شد آخرین پارلمان تا پیش از انقلاب اسلامی بود که با اوجگیری انقلاب پس از شهریور ۱۳۵۷ به تدریج نمایندگان استعفا یا به موضع نمایشی مخالف خوانی با حکومت پرداختند.
عصر چهارم مشروطه ( ۱۳۵۷ـ ۱۳۸۷)
قانون اساسی پس از انقلاب اسلامی مجددا از سوی بنیادگذاران انقلاب تدوین و به همه پرسی نهاده شد. پس از انتقال قدرت به دولت موقت و انجام همه پرسی جمهوری اسلامی، سومین ماموریت دولت تدوین و تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی بود. از این رو امام خمینی در تاریخ خرداد ماه ۱۳۵۸ شمسی طی حکمی به مهندس مهدی بازرگان نخست وزیر موقت چنین پیامی را متذکر: «لازم است ملت مبارز ایران هر چه زودتر سرنوشت آینده مملکت خویش را به دست گیرد و ثمره انقلاب عظیم اسلامی خود را در همه روابط و نظامات اجتماعی به دست آورد و حقوق از دست رفته خود را باز یابد. عدالت اسلام را در همه شئون به دست آورد و حقوق از دست رفته خود را بازیابد. از این رو طرح قانون اساسی را که شورای طرح‌های انقلاب مشغول تدوین و تکمیل آن هستند با سرعت تکمیل و به تصویب شورای انقلاب رسانده و هر چه زودتر در اختیار افکار عمومی بگذارید تا همه صاحب نظران و تمامی اقشار ملت در مدت محدودی که تعیین می‌نمایید پیشنهادها و نظرات خود را درباره آن ابراز نمایند و بنابر تصمیمی که با تبادل نظر با شورای انقلاب و دولت گرفته شده ‌ترتیبی دهند تا مردم هر استان و هر یک از اقلیت‌های مذهبی، نمایندگان صاحب نظر خود را به تعدادی که شورای انقلاب و دولت تعیین می‌کنند انتخاب کنند و مجلس متشکل از نمایندگان مردم با توجه به همه پیشنهادهای مفیدی که رسیده شده است مواد قانون اساسی را به صورت نهایی بررسی و تنظیم نمایند ....»(۴) با این همه مردان انقلاب در چگونگی تصویب قانون دچار تشتت و اختلاف نظر شدند. رهبر انقلاب بارها از جمله در بهشت‌زهرا وعده مجلس موسسان را که در آن قانون اساسی جدید به تصویب خواهد رسید به ملت داده بود. در حکم نخست وزیر دولت موقت نیز به همین وعده تصریح شد، اما در مقطع تصمیم گیری بر چگونگی تدوین و تصویب نهایی قانون اساسی در میان اعضای شورای انقلاب و دولت اختلاف نظر پدید آمد. مهندس عزت ا... سحابی، عضو شورای انقلاب این اختلافات را چنین تشریح کرد: «کسانی چون سید محمد بهشتی،{آیت ا... } سید علی خامنه‌ای، اکبر‌هاشمی رفسنجانی، میرحسین موسوی، صادق قطب‌زاده موافق نظر اول (مخالف مجلس موسسان) بودند و افرادی چون مهندس مهدی بازرگان، دکتر یدا... سحابی، ابوالحسن بنی صدر، سید محمود طالقانی، موسوی اردبیلی و دکتر ابراهیم یزدی نیز مدافع (خواهان مجلس موسسان) نظر مردم بودند و سخت از آن دفاع می‌کردند. به روایت دیگر موافقین دیدگاه نخست عبارت بودند از: سید محمد بهشتی، محمد جواد باهنر، محمود طالقانی، اکبر‌هاشمی، سید علی خامنه‌ای، مهدوی کنی، صادق قطب‌زاده، مهندس سحابی و مهندس مصطفی کتیرایی و مخالفان (خواهان مجلس موسسان) از این قرار بودند: مهندس مهدی بازرگان، دکتر یدا... سحابی، دکتر ابراهیم یزدی، احمد صدر حاج سید جوادی، مهندس صباغیان و ابوالحسن بنی صدر.
مدافعان برای اثبات مدعای خود دلایلی داشتند. طرفداران نظریه اول عمدتا مشکلات کشور و حالت خاص دوره انتقال، شمار زیاد اعضای مجلس موسسان و تنوع شدید و احتمالا تعارض شدید افکار مختلف و در نتیجه طولانی شدن تصویب قانون اساسی را مطرح می‌کردند و مصلحت را در تهیه پیش‌نویس مصوب شورای انقلاب و دولت موقت می‌دانستند که مستقیما به رفراندوم ملت نهاده شود و بدین‌ترتیب زودتر قانون اساسی به تصویب ملت می‌رسد و با تاسیس نهادهای جدید (مانند ریاست جمهوری و مجلس شورا) کشور از بلاتکلیفی و دوره لغزان انتقال خارج می‌شود و حالت ثبات پیدا می‌کند.
اما موافقان نظر دوم، مجلس موسسان را برای تصویب قانون اساسی درست‌تر و دموکراتیک‌تر می‌شمردند و به ویژه استدلال می‌کردند که امام خمینی به عنوان رهبر انقلاب و یک مرجع دینی به مردم وعده مجلس موسسان داده است و خلاف منزلت یک مرجع دینی خواهد بود که خلف وعده کند.
سرانجام اعضای شورای انقلاب و دولت موقت در دیدار با امام، به نتیجه نظر اول دست یافتند. سپس استدلال از هر دو طرف آغاز شد و ادامه پیدا کرد. سرانجام آیت ا... طالقانی پیشنهاد کردند که مجلس برای بررسی نهایی قانون اساسی تشکیل شود که دارای نمایندگانی محدود باشد تا اشکالات مجلس موسسان (از جمله طولانی شدن) در میان نباشد و در عین حال خلف وعده هم داده نشده باشد و شکل دموکراتیک مجلس نیز با انتخاب نمایندگان آن به وسیله مردم محفوظ بماند. این راه حل میانه پذیرفته شد و مقبول امام نیز افتاد. چنان که اشاره شد همین تصمیم در متن حکم رهبری به رییس دولت موقت نیز منعکس شد. پس از آن متن نهایی و مصوب قانون اساسی که در دولت، زیر نظر دکتر سحابی آماده شده، سپس به تصویب شورای انقلاب نیز رسیده بود در تاریخ ۲۲ خرداد ماه ۱۳۵۸ در مطبوعات انتشار یافت. قانون اساسی یک بار هم در ۱۳۶۸ بازنگری شد. در این قانون وظایف رهبر، رییس جمهور و دیگر ارکان قدرت تصریح شده است. در این نوع حکومت رهبر (ولی فقیه) بالاترین رکن نظام است که طبق قانون اساسی فرمانده کل قوا و ناظر سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه ‌است. رییس قوه مجریه رییس جمهور است که با رای مستقیم مردم به فرد تایید صلاحیت شده شورای نگهبان قانون اساسی انتخاب می‌شود و مدت ریاست جمهوری او که باید از رجال سیاسی باشد ۴ سال است. یک فرد تنها می‌تواند برای ۲ دوره متوالی یعنی ۸ سال رییس جمهور باشد. رییس جمهور وظیفه عزل و نصب وزرا را دارد. برای نصب هر وزیر رییس جمهور می‌بایست نام او را جهت اخذ رای صلاحیت نمایندگان مجلس به مجلس شورای اسلامی بفرستد. همچنین انتخاب معاون محیط زیست و ریاست بانک مرکزی از وظایف رییس جمهور است. رییس قوه مقننه یا قانون‌گذاری همان رییس مجلس شورای اسلامی است که از میان نمایندگان مجلس با رای اعضا به صورت سالانه انتخاب می‌شود. مجلس شورای اسلامی دارای ۲۹۰ عضو است که اعضای آن از میان کسانی که شورای نگهبان آنها را تائید صلاحیت کرده، به وسیله مردم از راه انتخابات انتخاب می‌شوند و مدت نمایندگی آنها ۴ سال است. رییس قوه قضاییه با حکم رهبر به مدت ۵ سال قابل تمدید عزل و نصب می‌شود و مسوولیت اداره قوه قضائیه و عزل و نصب روسای دادگستری استان‌ها و ادارات ذی‌ربط آن همچون دیوان عالی کشور و دادستانی کل کشور را به عهده دارد.
Yousefi۱۹۶۸@gmail.com
پاورقی
۱ - غلامحسین میرزا صالح، مصاحبه با بی. بی. سی
۲ - ویکیپدیا، نطق مظفراالدین شاه در مجلس اول
۳ ـ مشروح مذاکرات مجلس اول، غلامحسین میرزا صالح
۴ - بیست و پنج سال در ایران چه گذشت. داوود بابایی، ایران فردا