انشقاق رفاه

سام آرام

حدود سه دهه پیش، قانون تشکیل وزارت رفاه اجتماعی در تاریخ ۱/۵/۱۳۵۳ از تصویب مجلسین سنا و شورای ملی گذشت و نزدیک به دو سال بعد در حالی که عمر فعالیت وزارت نوپای رفاه اجتماعی به دو بهار نرسیده بود، به موجب قانون تشکیل وزارت بهداری و بهزیستی (با ادغام وزارت بهداری و وزارت رفاه اجتماعی و انتزاع سازمان تامین اجتماعی از وزارت کار و امور اجتماعی) که در مورخه ۱۰/۴/۱۳۵۵ توسط دو مجلس از تصویب گذشت، این نهال تازه رسته که ‌باید متولی وجه اجتماعی تصمیم‌های اقتصادی دولت در فرایند توسعه یافتگی کشور می‌شد، جوانمرگ شد.

اکنون پس از سه دهه پرنشیب و فراز، ظاهرا قرار است تاریخ تکرار شود و در حالیکه قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و وزارت رفاه و تامین اجتماعی که همانند سلف خود در تاریخ ۱۷/۳/۸۳ به تصویب رسیده و تکوین یافته، پس از دو بهار از عمر خود، با خطر حذف و ادغام فیزیکی دیگری مواجه شده است. شرح ماجرا

در هفته‌های اخیر سخن از ادغام وزارت رفاه و تامین اجتماعی با وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در جراید به نقل از برخی نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی ‌انعکاس یافته است و استناد طراحان این ایده یکی از احکام مندرج در قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی است. به اعتقاد پیشنهاد دهندگان این طرح با توجه به اینکه تبصره ۳ ماده ۱۱ قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مقرر داشته است «دولت مکلف است تا پایان برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ‌ایران جهت ادغام دو وزارتخانه موجود اقدامات قانونی را معمول دارد» فلذا باید یکی از وزارتخانه‌ها کم شود. برای تبیین بیشتر موضوع به تفسیر این تبصره می‌پردازیم.

- علت درج این تبصره در قانون فوق‌الذکر از سوی مجلس ششم، رفع اشکال وارده از سوی برخی نمایندگان به قانون مزبور (موضوع ایجاد یک وزارتخانه تحت عنوان وزارت رفاه و تامین اجتماعی) به استناد بند هـ ماده ۲ قانون برنامه سوم توسعه است. این در حالی است که بند یاد شده اشاره‌ای به افزایش تعداد وزارتخانه‌ها نداشته و بیشتر ناظر به کوچک‌سازی دولت از سطوح پایین هرم تشکیلات از طریق تجمیع واحدهای استانی مرتبط با یک وزارتخانه است.

«ماده ۲ - به منظور کاهش تصدی‌ها و تقویت اعمال حاکمیت و نظارت دولت و فراهم نمودن زمینه توسعه مشارکت موثر مردم، بخش خصوصی و بخش تعاونی در اداره امور، تبیین دقیق وظایف واحدهای ملی و استانی در برنامه‌ریزی و اجرا و فراهم نمودن زمینه تحقق مطلوب اهداف برنامه سوم، دولت موظف است در طول سال اول برنامه اصلاحات ساختاری لازم را با رعایت موارد زیر در تشکیلات دولت به عمل آورد:

هـ- عدم گسترش تشکیلات دولت با تاکید بر کوچک‌سازی دولت از سطوح پایین هرم تشکیلات از طریق تجمیع کلیه فعالیت‌های مربوط به یک وزارتخانه (به جز شرکت‌های مستقل) در سازمان استانی واحد.

براساس این ضوابط باید ترتیبی اتخاذ شود که :

۱ - امور انرژی.

۲ - امور کشاورزی، دام، توسعه و عمران روستایی.

۳ - امور صنعت و معدن.

در سه وزارتخانه تجمیع شود.

دولت موظف است به منظور تحقق این ماده، عناوین وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مستقل را همراه با حدود ماموریت‌ها و اختیارات هر یک از آنها و تبیین اعمال حاکمیت و اعمال تصدی در حیطه فعالیت هر دستگاه و نحوه تحقق آنها همراه با پیش‌بینی زمانبندی مناسب برای تحقق آن در طول سال اول برنامه سوم تنظیم و ظرف یک ماه اقدامات قانونی لازم معمول شود».

همانطور که ملاحظه می‌شود بند هـ ماده دو قانون برنامه سوم توسعه بیشتر کوچک‌سازی دولت از قاعده هرم تشکیلات (ساختارهای استانی) را مد نظر داشته و در ارتباط با راس هرم (عناوین و تعداد وزارتخانه‌ها) براساس اجزاء سه‌گانه بند هـ سه مصداق مشخص را معین نموده است که اجزای ۲ (ایجاد وزارت جهاد کشاورزی و ۳ (ایجاد وزارت صنایع و معادن) توسط دولت هشتم محقق و عملیاتی شد و اما جزء یک آن، یعنی ایجاد وزارت انرژی از طریق ادغام وزارت نفت و نیرو از سوی دولت آقای خاتمی‌ انجام نپذیرفت و مجلس ششم و هفتم در مقابل این تخطی دولت مزبور از قانون برنامه سوم سکوت کرده‌اند.

ماده ۲ قانون برنامه سوم توسعه، در قانون برنامه چهارم تنفیذ نشده و ماده دیگری (۱۳۹) جایگزین آن شده است. به موجب بند ب ماده ۱۳۹ قانون موصوف «ایجاد وزارتخانه از ابتدای برنامه چهارم توسعه ممنوع است مگر در موارد استثناء که با تائید هیات وزیران و تصویب مجلس شورای اسلامی‌صورت می‌پذیرد».

نتیجه اینکه اگر مجلس هفتم به دنبال عملیاتی کردن احکام مغفول قانون برنامه سوم (که در سال ۱۳۸۳ پایان یافته است) است، به لحاظ تصریح جزء ۱ بند هـ ماده ۲ قانون مزبور باید با ادغام دو وزارتخانه نفت و نیرو و ایجاد وزارت انرژی به حکم تصریحی قانون برنامه سوم جامه عمل بپوشاند که در این صورت عملا تبصره ۳ ماده «قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی» نیز به خودی خود محقق شده است.

- وفق تبصره ۳ ماده ۱۱ قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، دولت هشتم مکلف بوده است تا پایان برنامه سوم توسعه در جهت ادغام دو وزارتخانه موجود (یعنی دو وزارتخانه‌ای که در زمان تصویب قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی وجود داشته‌اند) اقدام قانونی به عمل آورد. بدین معنی که هر طرح یا لایحه‌ای که برای تحقق این تبصره پیشنهاد می‌شود نمی‌تواند وزارت رفاه و تامین اجتماعی را شامل باشد بلکه باید دو وزارتخانه موجود در زمان تصویب قانون موصوف با هم ادغام شوند مثلا نفت و نیرو یا کار و تعاون و قس علیهذا.

به بیان دیگر مجلس ششم و هفتم که قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی ماحصل قانون‌گذاری مجلسان مذکور می‌باشد (قانون یاد شده توسط رییس مجلس هفتم جهت اجرا ابلاغ شده است) نقش و جایگاه مهم و تعیین‌کننده مقوله رفاه و تامین اجتماعی که منبعث از اصل ۲۹ قانون اساسی می‌باشد را مدنظر داشته و حکم به ایجاد یک وزارتخانه در این قلمرو نموده اند و پس از مواجهه با اشکال برخی نمایندگان و شورای نگهبان، تصریح کرده‌اند که دولت تا پایان برنامه سوم توسعه، دو وزارتخانه موجود را ادغام کند (چنانچه به صورت مذاکره‌های مجلس و نیز پیشنهادهای چاپ شده برای طرح در صحن علنی در مقطع بررسی و تصویب قانون یاد شده مراجعه شود، برخی از نمایندگان در همان مقطع پیشنهاد انحلال وزارت تعاون یا ادغام آن را در وزارت کار مدنظر داشتند، بنابراین کلیت نمایندگان به این عقیده بودند که دولت خودش بررسی کند و پیشنهاد بیاورد).

نتیجه اینکه دولت نهم چنانچه هیچ تغییر و تبدلی در ساختار کلان دولت و تعداد وزارتخانه‌ها انجام ندهد، هیچ‌گونه تخطی از قانون برنامه چهارم توسعه نداشته است و با توجه به اینکه ماده ۲ قانون برنامه سوم توسعه (مورد استناد برخی نمایندگان در ایراد به قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی) در قانون برنامه چهارم تنفیذ نشده است، بنابراین می‌توان تبصره ۳ ماده ۱۱ قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی را برای دولت نهم موقوف‌الاجرا دانست (در بدترین حالت می‌توان این موضوع را عدم اجرای یکی از احکام قانون برنامه سوم از سوی دولت هشتم تلقی نمود که از این قبیل موارد در قانون مزبور و قوانین قبلی توسعه اول و دوم فراوان می‌توان یافت مثل عدم ادغام وزارت نفت و نیرو).

- گواه این مدعا اینکه شورای نگهبان در بررسی قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، ایرادی که مربوط به بند هـ ماده «قانون برنامه سوم توسعه باشد، مطرح نکرده است، بلکه مجلس را به لایحه دولت دلالت داده است بدین ترتیب که در لایحه تقدیمی‌دولت برای قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، وفق ماده ۱۲ دولت خود را مکلف دانسته بود که تا پایان برنامه سوم توسعه یکی از وزارتخانه‌های موجود را حذف کند. (در مذاکرات جلسات هیات دولت آن زمان نیز بحث حذف وزارت تعاون و یا ادغام آن در وزارت کار و امور اجتماعی مطرح بوده است) و مجلس در مراحل رسیدگی به لایحه مزبور، ماده ۱۲ لایحه را حذف کرده بود و شورای نگهبان به موجب اصل ۷۵ قانون اساسی به مجلس گوشزد کرد که اگر ماده ۱۲ لایحه را لحاظ نکند این امر می‌تواند به منزله افزایش بار مالی دولت تلقی شود و مجلس برای رفع این ایراد، تبصره ۳ ماده ۱۱ را در قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی تعبیه نمود. بنابراین به‌نظر می‌رسد استناد برخی از طراحان ایده ادغام یا انحلال وزارت رفاه و تامین اجتماعی به ماده ۲ قانون برنامه سوم توسعه، مسموع نباشد و ادامه فعالیت وزارتخانه مزبور اشکال قانونی برای دولت نهم ایجاد نمی‌کند.

لایحه دولت

«ماده ۱۲ - دولت مکلف است تا پایان برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی‌ایران با مهندسی مجدد و نوین ساختار کلان خود حداقل نسبت به حذف یکی از وزارتخانه‌های موجود اقدام کند».

ایراد شورای نگهبان

«در ماده «۱۱» مصوبه حکم به تشکیل وزارت رفاه و تامین اجتماعی شده است و در ماده «۱۲» لایحه دولت مقرر داشته که یکی از وزارتخانه‌های موجود تا پایان برنامه سوم حذف شود، بنابراین عدم تصویب ماده «۱۲» لایحه دولت مستلزم افزایش هزینه عمومی‌و مغایر اصل «۷۵» قانون اساسی شناخته شد».

مصوبه مجلس ششم برای رفع ایراد

«تبصره ۳ ماده ۱۱ - دولت مکلف است تا پایان برنامه سوم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی‌ایران جهت ادغام دو وزارتخانه موجود اقدامات قانونی را معمول دارد».

عقلانیت مفروض

باید به این نکته توجه داشت که تصویب قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و تکوین وزارت رفاه و تامین اجتماعی، صرفنظر از اینکه احیاگر اصل مترقی ۲۹ قانون اساسی می‌باشد، براساس حکم تصریحی قانون برنامه سوم توسعه صورت پذیرفته است. بدین ترتیب که برای اولین بار در برنامه‌های توسعه پس از انقلاب در برنامه سوم، یک فصل به موضوع «نظام تامین اجتماعی و یارانه‌ها» اختصاص یافت (فصل پنجم) و به موجب ماده ۴۰ قانون مزبور، مقرر شد دولت ساختار سازمانی مناسب نظام تامین اجتماعی را ظرف شش ماه به مجلس ارائه کند که این امر با تاخیر و وقفه طولانی در اواسط برنامه سوم (۱۶/۵/۸۱) با تقدیم لایحه دولت به مجلس محقق شد و لیکن روند طولانی بررسی لایحه یاد شده در مجلس ششم سبب شد که قانون مزبور با دو بار رفت و برگشت بین مجلس و شورای نگهبان در سال انتهایی برنامه سوم توسعه (۱۷/۳/۸۳) از سوی رییس مجلس هفتم جهت اجرا به رییس جمهور دولت هشتم ابلاغ شود.

قاعده حقوقی وجود دارد دایر بر اینکه «فرض بر عقلانیت قانون‌گذار است» و اینکه تصمیم‌ها در یک فضای «Rational» اتخاذ می‌شود. به این سیاق بعید است که بتوان از تبصره ۳ ماده ۱۱ قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی چنین مستفاد کرد که قانون‌گذار در متن قانونی که حکم به ایجاد وزارت رفاه و تامین اجتماعی داده است، حکم کند که دولت مکلف است در پایان برنامه سوم همین وزارتخانه را حذف کند! تا تعداد وزارتخانه‌ها زیاد نشود؟! براساس فرض فوق می‌توان اینطور استنباط کرد که مراد قانون گذار از تبصره ۳ ماده ۱۱ حذف یا ادغام یک وزارتخانه دیگر (وزارتخانه‌های موجود در زمان تصویب قانون) بوده است، نه وزارت رفاه و تامین اجتماعی.

بنابراین به نظر می‌رسد از منظر تقسیم‌بندی وظایف حاکمیت (که نشانگر اهمیت، نقش و جایگاه آن در ساخت دولت می‌باشد) نیز چنانچه بخواهیم به نوسازی دولت از منظر مهندسی مجدد وظایف حاکمیت توجه کنیم، فلسفه وجودی وزارت رفاه و تامین اجتماعی تقویت می‌شود. شایان ذکر اینکه این تقسیم‌بندی وظایف حاکمیت عینا در اصول و سیاست‌های کلی نظام که از سوی مقام رهبری ابلاغ شده، تبلور و عینیت یافته است. فلذا حذف یا ادغام وزارت رفاه و تامین اجتماعی با اصول و سیاست‌های کلی ابلاغی از سوی ایشان نیز تباین آشکار دارد.

همان‌طور که قبلا نیز اشاره شد بند هـ ماده ۲ قانون برنامه سوم توسعه که مورد استناد پیشنهاد‌دهندگان حذف و یا ادغام وزارت رفاه و تامین اجتماعی قرار می‌گیرد و تا حدودی ماده متناظر آن در قانون برنامه چهارم توسعه (ماده ۱۳۹) بیشتر به کوچک‌سازی دولت از طریق کوچک‌سازی قاعده هرم تشکیلات دولت عطف توجه داشته است و موکدا بر تجمیع و تلفیق واحدهای متفرق تابعه یک وزارتخانه در سطح استان و شهرستان حکم داده است، حال با توجه به اینکه وزارت رفاه و تامین اجتماعی فاقد واحدهای اجرایی در سطح استان و شهرستان می‌باشد و صرفا دارای تشکیلات محدود ستادی (کمتر از ۵۰۰ نفر) است، بنابراین حذف و یا ادغام آن چندان که باید و شاید در کوچک‌سازی دولت موثر نیست.

تبیین نقش و کارکرد وزارت رفاه و تامین اجتماعی

یکی از ادله‌های طراحان حذف و ادغام وزارت رفاه و تامین اجتماعی، عدم توفیق وزیران اول و دوم وزارتخانه موصوف است. حال آنکه شرایط زمانی و مدت نازل تصدی وزرای اول و دوم موجب آن است که نتوان ارزیابی کارکردها و عملکردهای این افراد را مبنای عدم کار آمدی قانون نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی یا کاستی ساختاری وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی قلمداد نمود. به بیان دیگر اگر قانون، اهداف، آرمان و مقاصد مطروحه در قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی را باور داریم و صحیح می‌دانیم، نبایستی بضاعت افراد و یا عملکرد آنها برای یک دوره کوتاه

(که همزمان با تغییرات در مجلس و دولت بوده است) را ملاک نیاز یا عدم نیاز به قانون و ساختار بگیریم.

به طور قطع و یقین و به دلایلی که در پی خواهد آمد، اولین و دومین تیم مدیریتی وزارت رفاه و تامین اجتماعی یا نخواستند (بنا بر ملاحظات، شرایط و مقتضیات محیطی) و یا نتوانستد (با توجه به بضاعت شخصی یا تیم همراه خود) به طور واقعی نص قانون را پیاده کنند و در اولویت یابی و اولویت بندی کارها اشتباهات فاحش و مسلم داشتند. ولی این امر دلیل مناسبی برای ملکوک کردن قانون مترقی نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی که ترجمان باورهای دینی، ملی، احکام قانون اساسی، سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی نظام و زمینه ساز تحقق آرمان بلند انقلاب و نظام یعنی عدالت اجتماعی و عینیت بخش آرمان‌ها و آرزوی دیرینه مردم است، نیست.

طبق مفاد قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، وزارت رفاه و تامین اجتماعی به مثابه بانک مرکزی (در ارتباط با سیستم بانکی کشور و بانک‌های دولتی و خصوصی) و یا بیمه مرکزی ایران (در ارتباط با صنعت بیمه تجاری و شرکت‌های بیمه دولتی و خصوصی) دارای نقش سیاست‌گذاری، برنامه ریزی و نظارت عالیه در قلمرو بیمه‌های اجتماعی و درمانی، امور امدادی و حمایتی است و بدین اعتبار و براساس تاکیدات مجلس و دولت محترم (در پیشنهادات مطروحه در مذاکرات مجلس برای بررسی قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مطرح شده بود که عدم ایجاد واحدهای استانی در متن قانون تصریح شود) وزارت رفاه و تامین اجتماعی از ایجاد واحدهای استانی احتراز ورزیده و تشکیلات مصوب وزارتخانه مزبور که اخیرا از سوی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ابلاغ شده است در کوچک‌ترین مقیاس ممکن و فاقد ساختار استانی است. حتی این سیاست در ارتباط با صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر که توسط وزارتخانه موصوف تاسیس شد نیز اعمال شده و صندوق مزبور هم بیشترین استفاده را از موسسات کارگزاری (دهیاری‌ها و ...) نموده و از تشکیلات محدودی برخوردار است.

با توجه به شرح پیش گفته به نظر می‌رسد چنانچه مجلس محترم به دنبال کوچک سازی واقعی مقیاس و حجم دولت است، بایستی اجرای بند ج ماده ۱۳۹ قانون برنامه چهارم (تجمیع و تلفیق واحدهای استانی وزارتخانه‌ها) را به جد پیگیری کند یا اینکه حذف و یا ادغام وزارتخانه‌هایی که از وجوب کمتری در ساخت حاکمیت برخوردار بوده و دارای واحدهای استانی و شهرستانی زیادی است را مدنظر قرار دهد. چرا که در حال حاضر کل تشکیلات ستادی (دولتی) وزارت رفاه و تامین اجتماعی، کمتر از ردیف‌های تشکیلاتی (دولتی) یکی از ادارات کل استانی وزارتخانه‌های دیگر است.

موضوع دیگر اینکه مجلس محترم چنانچه به دنبال کوچک سازی واقعی حجم و مقیاس دولت است، کافی است تحقق هر چه زودتر بند الف ماده ۱۳۹ قانون برنامه چهارم توسعه (موضوع تکلیف دولت مبنی بر اینکه تا پایان سال اول برنامه چهارم توسعه، پیشنهاد حذف و یا واگذاری حداقل ۲۰درصد از تعداد سازمان‌ها و نهادها، موسسات و شرکت‌ها و نظایر آن را به سایر بخش‌ها و ادغام و انحلال دستگاه‌های غیر ضرور جهت تصویب مجلس شورای اسلامی‌ارائه کند) را از دولت و سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور خواستار شود. به عبارت دیگر در حالی که بیش از یک سال و نیم از مهلت یک ساله دولت برای کاهش ۲۰‌درصد حجم تعدادی سازمان‌ها، نهادها، موسسات و شرکت‌های دولتی می‌گذرد، بهتر است مجلس نتایج اقدامات دولت را در این زمینه خواستار و پیگیر عملیاتی شدن این موضوع تا قبل از پایان سال جاری باشد. پرواضح است که چنانچه دولت و مجلس محترم به تحقق بخش کوچکی از حکم مندرج در بند الف ماده ۱۳۹ قانون برنامه چهارم نائل آیند، ده‌ها دستگاه دولتی غیر ضرور و هزاران ردیف تشکیلاتی دولتی کسر خواهد شد و مجلس و دولت محترم از حذف ردیف‌های قلیل یک وزارتخانه ستادی تحت عنوان وزارت رفاه و تامین اجتماعی مستغنی خواهند شد.

«ماده ۱۳۹- به منظور اصلاح ساختار و تشکیلات دستگاه‌های اجرایی، اقدام‌های ذیل انجام می‌شود:

الف - دولت موظف است تا پایان سال اول برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ‌ایران پیشنهاد حذف و یا واگذاری حداقل بیست درصد (۲۰‌درصد) از تعداد سازمان‌ها و نهادها، موسسات و

شرکت‌ها و نظایر آن را به سایر بخش‌ها و ادغام و انحلال دستگاه‌های غیرضرور را جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی‌تقدیم کند.

ب- ممنوعیت ایجاد وزارتخانه، موسسه دولتی، نهاد عمومی‌غیر دولتی، شرکت دولتی و دستگاه‌هایی با عناوین مشابه، مگر در موارد استثنا با تایید هیات وزیران و تصویب مجلس شورای اسلامی.

ج- ادغام کلیه واحدهای سازمانی هر وزارتخانه

(به استثنای شرکت‌های دولتی) در سطح استان، شهرستان، بخش و ... در یک واحد سازمانی، به طوری که واحدهای مربوطه در مرکز عهده دار راهبری و انجام امور ستادی آنها باشند. سطح سازمانی واحدهای موضوع این بند و موارد استثناء با پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به تصویب شورای عالی اداری می‌رسد. تغییر یا ادغام واحدهای استانی که به موجب قانون ایجاد شده‌اند با تصویب مجلس شورای اسلامی‌خواهد بود.»

به دلایل و اسباب گوناگون نظیر پرهیز از بروز مقاومت و ... غالبا تجدید ساختار کلان دولت، در اواخر عمر دولت‌ها صورت می‌پذیرد و بر همین اساس نیز دولت هشتم به‌رغم پیگیری‌های مستمر مجلسین ششم و هفتم برای ارائه تشکیلات کلان دولت، آن را به آخر عمر خود وعده داد، حال مشخص نیست چرا مجلس هفتم که داعیه همراهی و همگامی‌با دولت نهم را دارد، برخلاف عرف و قاعده، تجدید ساختار و حذف و ادغام تشکیلاتی را در سرآغاز کار دولت نهم دامن می‌زند.

جایگاه وزارت رفاه و تامین اجتماعی

صرف‌نظر از اینکه قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی احیاگر اصل مغفول ۲۹ قانون اساسی و عینیت بخش بسیاری از احکام مندرج در سند چشم‌انداز و اصول و سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری بوده و ترجمان بسیاری از وعده‌های ریاست جمهوری و دولت نهم است و همچنین دارای رابطه مستقیمی ‌با دو اصل مهم عدالت و مهرورزی (جزو اصول چهارگانه قوه مجریه) است، باید توجه داشت که وجود وزارت رفاه و تامین اجتماعی و کارکردهای آن یکی از پیش نیازها و زیرساخت‌های اصلی مقولاتی نظیر کوچک سازی دولت، خصوصی سازی و ... است. به بیان دیگر در تمام تجارب کشورهای در حال توسعه، برای طی دوره گذار و به منظور تضمین تداوم فرآیند کاهش حجم دولت و خصوصی سازی، مبادرت به ایجاد چتر تامین اجتماعی می‌شود تا بتواند نیروهای دولتی مازاد و تعدیل شده و نیز اقشاری را که در فرآیند توسعه یافتگی دچار نقص و یا قطع درآمد حداقلی می‌شوند را تحت پوشش خدمات بیمه ای و سیاست‌های جبرانی و حمایتی قرار دهد، بنابراین مشخص نیست چرا در زمانی که بیش از هر برهه دیگری بایستی به تقویت حضور یک متولی واحد در قلمرو رفاه و تامین اجتماعی در ساحت دولت پرداخت تا بتواند وجه اجتماعی تصمیمات اقتصادی دولت را سامان بخشد، پیشنهادهایی برای تقلیل و تخفیف جایگاه این قلمرو مهم مطرح می‌شود.

در نهایت اینکه تبصره ۳ ماده ۱۱ قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، اگرچه برای رفع یکی از ایرادات شورای نگهبان (ایراد مزبور برای برگشت به لایحه دولت بوده بنابراین با اعلام دولت دائر بر اینکه فعالیت وزارت رفاه و تامین اجتماعی بار مالی زیادی ندارد، ایراد مذکور و تبصره ۳ ماده ۱۱ قانون یاد شده منتفی است) در قانون مزبور تعبیه شده است و لیکن نحوه انشای آن بدین گونه نیست که تحقق تبصره موصوف شرط عملیاتی شدن قانون فوق‌الذکر و به‌ویژه شرط لازم برای تاسیس و فعالیت وزارت رفاه و تامین اجتماعی باشد. چراکه در حال حاضر بسیاری از قوانین وجود دارد که شرط یا شروطی از آن محقق نمی‌شود و یا بخشی از احکام آن مغفول می‌ماند ولی خدشه‌ای در کلیت آن ایجاد نمی‌شود.

همان‌طور که اشاره شد احکام مغفول زیادی، هم در قانون برنامه سوم توسعه وجود دارد و هم در قانون نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی، از جمله حکم صریح بر لزوم «ادغام وزارتخانه‌های نفت و نیرو»، «تصریح قانونی بر لزوم تادیه کامل بدهی‌های دولت به صندوق‌های بیمه‌ای تا پایان برنامه و عدم ایجاد بدهی جدید»، «عدم عملیاتی شدن بخش مربوط به هدفمندسازی یارانه‌ها و ایجاد صندوق‌های بیمه‌ای خاص» و ... در قانون نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی و مشخص نیست در چنین شرایطی و به‌رغم انقضای مهلت قانون برنامه سوم توسعه در زمان تصدی دولت هشتم و عدم ارتباط این امر به دولت نهم، مجلس هفتم در سال آغازین کار دولت جدید، اجرای وظایف مغفول افتاده، دولت قبلی را از دولت جدید پیگیری می‌کند، در حالی‌که با توجه به مطالبات معیشتی مردم در انتخابات ریاست جمهوری و نیز وعده‌ها و برنامه‌های انتخاباتی رییس جمهور و دولت نهم و اصول، مبانی و برنامه‌های محوری تیم جدید قوه‌مجریه، مقوله رفاه و تامین‌اجتماعی و وزارتخانه مربوطه یکی از ارکان اساسی اجرایی برای پاسخگویی به انتظارات بحق مردم ایران است.

مخلص کلام اینکه، مجلس هفتم که کلیت آن بر سبیل همراهی و همگامی‌با دولت نهم قرار داشته و وجه غالب آن داعیه دار همراستایی با رییس جمهور نهم می‌باشد، به‌رغم اینکه در مقابل تخطی آشکار و بین دولت هشتم در قبال تبصره ۳ ماده ۱۱ قانون نظام جامع و جزء یک بند هـ ماده ۲ قانون برنامه سوم توسعه (با توجه به موعد و موقع مقرر در قانون) تاخیرات چند ساله (بند هـ ماده ۲ قانون برنامه سوم بایستی در سال اول برنامه مزبور عملیاتی می‌شد) سیاست سمحه و سهله پیش گرفت و توجیه دولت موصوف را برای ارائه تشکیلات کلان دولت در آینده پذیرفت، چرا حاضر نیست به دولت نهم فرصت لازم برای مهندسی نوین و ارائه تشکیلات کلان با توجه به برنامه‌ها، رویکردها و اصول و شعارهای محوری خود را بدهد و در حالی‌که دولت جدید در سال آغاز فعالیت خود فرایند استقرار و دوره گذر مدیریتی را با تحویل و تحول کارها طی نموده و با ارزیابی کارکرد اجزا به خود به سمت انتخاب گزینه مناسبتری برای تحقق برنامه‌هایش از طریق وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی می‌رود، آن را در چالش ادغام و انحلال و تغییرات تشکیلاتی می‌اندازد.

خرج از کیسه میهمان

سازمان تامین‌اجتماعی به‌عنوان عمده‌ترین سازمان بیمه گر اجتماعی کشور که بر اساس مشارکت نسل‌های گذشته و فعلی کارگر و کارفرما شکل گرفته و طبق قانون، یک نهاد عمومی‌غیر دولتی و ماهیتا یک صندوق مشاع، بین‌النسلی و به مثابه حق الناس، است در رهگذر این تغییر و تبدیل ساختار دولت از زمان تاسیس تاکنون، به‌رغم اینکه شاکله و انسجام درونی خود را حفظ کرده است (فقط در مقطعی و قبل از قانون الزام، بخش درمان سازمان جدا شد که مجددا رجعت نمود) ولیکن هزینه‌های زیادی را از بابت جابه‌جایی‌های مکانیکی در ساختار دولت متحمل شده است، رفت و برگشت‌های متواتر، متعدد و سینوسی بین وزارت رفاه اجتماعی، وزارت کار و امور اجتماعی، وزارت بهداری و بهزیستی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی باعث شده است، بسیاری از مسائل اساسی و بنیادی سازمان تامین‌اجتماعی دستخوش بعضا دستاویز قرار گیرد و مقوله بیمه‌های اجتماعی که دولت به‌عنوان پایدارترین نهاد جامعه و تضمین بخش تداوم و بقای آن باید بر استواری آن می‌افزود، در چنبره جابه‌جایی بین وزارتخانه‌ها لطمه ببیند.

از طرفی به‌جز در سال ۱۳۵۳ و ۱۳۸۳ که وزارتخانه‌ای خاص مباحث اجتماعی در ساختار دولت وجود داشت در مابقی ایام، سازمان تامین‌اجتماعی در بطن وزارتخانه‌هایی قرار می‌گرفت که دغدغه و مساله اصلی آنها مقوله خدمات و بیمه‌های اجتماعی نبود و به همین دلیل مسائل و اولویت‌های سازمان تامین‌اجتماعی در محاق و سایه سایر وظایف وزارتخانه‌های کار و امور اجتماعی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار داشت، سرنوشتی که مجددا طرح پیشنهادی برای سازمان تامین‌اجتماعی ترسیم کرده است.

و اما مهم‌ترین نقدی که به طرح پیشنهادی اخیر می‌توان وارد کرد این است که طرح یاد شده در پی چند پارگی و انشقاق سازمان تامین‌اجتماعی است. بخش‌های بیمه‌های اجتماعی، خدمات بیمه درمانی و سرمایه‌گذاری اجزای لاینفک یک سازمان بیمه‌گر اجتماعی بوده و لازم و ملزوم یکدیگر هستند و اصلا جدایی و افتراق بین آنها متصور نیست. به‌ویژه آنکه این صندوق، حق الناس و امانت مردم است و بایستی پاسخگوی امروز و فردای خیل عظیمی‌از بیمه شدگان و مستمری‌بگیران حال و آینده خود باشد.

صرفنظر از اینکه دولت و مجلس به‌موجب قانون نظام جامع رفاه تامین‌اجتماعی (که طراحان یکی از تبصره‌های آن را مستمسک ادغام قرار داده‌اند) نمی‌تواند دخل و تصرفی در اموال و ذخایر سازمان داشته باشد، جدا کردن بخش سرمایه‌گذاری که در واقع ذخایر، اندوخته‌ها و امانات نزد سازمان برای پاسخگویی با تعهدات آتی آن است، با اصول بنیادین بیمه‌های اجتماعی مغایر است و به ویژه آنکه تناسب بین اختیار و مسوولیت را از بین می‌برد.

جالب‌تر اینکه طراحان محترم طرح اخیر در مجلس، فقط بخش سرمایه‌گذاری سازمان تامین‌اجتماعی را که کاملا حق الناس و متعلق به بیمه شده و کارفرما است (دولت کمترین نقش را در شکل‌گیری آن داشته است) هدف گرفته و از سرمایه‌گذاری‌های سایر صندوق‌های موجود در زیر مجموعه وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی که اتفاقا دولت بیشترین سهم را در شکل‌گیری و تامین آنها داشته، چشم پوشیده است. طراحان محترم بایستی پاسخ دهند که چرا بخش‌های عظیم سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی کشوری، بیمه خدمات درمانی و بیمه روستاییان و عشایر را نادیده گرفته و صرفا بخش سرمایه‌گذاری سازمان تامین‌اجتماعی را هدف قرار داده اند.

طراحان طرح باید توجیه کنند که چرا سرمایه‌گذاری‌های ۱۶ صندوق بیمه‌ای خاص و خواص موجود کشور که سهم حق بیمه دولت بابت هر یک از اعضای آنها بعضا دو برابر حداقل دستمزد کارگران است را رها نموده‌اند و در پی تصاحب و تملک سرمایه‌گذاری‌های صندوقی هستند که دولت تنها ۳درصد حق بیمه را روی سطح حداقل دستمزد آن هم با تاخیر ۲۵ ساله می‌پردازد. استفاده اعضای صندوق‌های یاد شده از اموال و اعتبارات دولتی و انفال بیشتر است یا اعضای صندوق تامین‌اجتماعی، طراحان محترم طرح بایستی پاسخ دهند که چرا طرح آنها در مورد صندوق‌های یاد شده و سرمایه‌گذاری‌های آنها که تماما با اعتبارات دولتی و سهم حق بیمه بالای دولت برای اعضا شکل گرفته، مسکوت است.

جمع بندی

صرف‌نظر از نیات و مقاصد طراحان بحث ادغام وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی و انشقاق سازمان تامین‌اجتماعی و فارغ از دلایل و مستندات قانونی که برای رد نظریات مطروحه به‌عنوان دلایل طرح پیشنهادی می‌توان مطرح کرد، انجام این امر از سوی دولت نهم و مجلس هفتم که داعیه عدالت اجتماعی، آوردن نفت بر سر سفره مردم، کاهش شکاف طبقاتی و ......... دارند، چندان مقرون به صلاح نمی‌کند.

بی‌شک بیمه‌های اجتماعی کاراترین ابزار باز توزیع درآمدها و رفع جلوه‌های بارز فقر در عین حفظ کرامت و شرافت انسانی است و بحث هدفمندسازی یارانه‌ها تنها راه بلند کردن اغنیا از سر سفره فقرا می‌باشد و مشخص نیست طراحان محترم پیشنهادی چگونه می‌خواهند این رویکرد خلق الساعه را (که با جابه‌جایی یک وزیر حادث شده است) با شعارهای عدالت محور دولت و مجلس توجیه کنند.

همان قانون برنامه سوم توسعه‌ای که برای ادغام وزارت رفاه و تامین اجتماعی به حکم کلی آن استناد می‌شود، تصریحا گفته است وزارتخانه‌های نفت و نیرو ادغام و وزارت انرژی ایجاد شود چرا محکمات را رها و متشابهات را می‌چسبیم.