دکتر مصطفی السان عضو هیات علمی دانشکده حقوق دانشگاه شهیدبهشتی برای ممنوع‌الخروج کردن بدهکاران بانکی، از همه بیشتر به «لایحه قانونی ممنوعیت خروج بدهکاران بانک‌ها» که در تاریخ ۲۷/ ۰۲/ ۱۳۵۹ به تصویب شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران رسیده، استناد می‌شود. این لایحه قانونی با توجه به اختیارات شورای انقلاب در آن زمان، برای حفظ حقوق بانک‌ها در برابر بدهکارانی که درصدد ترک کشور بوده‌اند، به تصویب رسیده است. به موجب این ماده‌واحده، «به بانک مرکزی ایران اجازه داده می‌شود به منظور جلوگیری از خروج اشخاصی که به بانک‌های کشور بدهکار بوده و اسامی آنان از‌ طرف بانک‌ها به بانک مرکزی ایران اعلام شده است و همچنین واردکنندگان و صادرکنندگان که به تعهدات خود عمل نکرده‌اند، از طریق دادسرای عمومی تهران خواستار ممنوعیت خروج آنان از کشور شود؛ خروج اشخاص مزبور از کشور منوط به اجازه بانک مرکزی ایران می‌باشد.»

دلایل متعددی وجود دارد که این لایحه، هنوز هم معتبر و لازم‌الاجرا است. از جمله این دلایل می‌توان به موضع‌گیری‌های متعددی اشاره کرد که مقامات عالی بانک مرکزی در برابر تفسیر موسع یا مضیق از لایحه مذکور اتخاذ کرده‌اند. به علاوه، در جهت تعیین رویکرد محاکم، اداره حقوقی نظریه‌های متعددی را در تفسیر ماده‌واحده فوق ارائه داده است.

نباید تردید داشت که تصویب ماده‌واحده، در شرایط ناشی از انقلاب اسلامی ضروری بوده است. در واقع، تجربه اوایل انقلاب مبین آن است که اشخاصی که از بانک‌های مختلف تسهیلات کلانی را در قالب وام یا گشایش اعتبار اسنادی یا ضمانت گرفته بودند، اغلب وابسته به نظام سیاسی حاکم بر کشور، پیش از انقلاب بوده‌اند و انقلاب می‌توانست منافع اقتصادی آنها را تهدید کند. این اشخاص با تبدیل اموال و املاک خود به طلا یا ارزهای معتبر درصدد برمی‌آمدند تا به‌طور قانونی یا غیرقانونی به همراه سرمایه‌هایشان از کشور خارج شوند. برای پیشگیری یا حداقل کاستن از خروج اموال و وجوه متعلق به بانک‌ها و در واقع متعلق به دولت یا سپرده‌گذاران شورای انقلاب لایحه مذکور را به تصویب رسانید.

ظاهر ماده‌واحده، تمام بدهکاران بانکی را اعم از بدهکاران خرد یا کلان شامل می‌شود. همچنین نه تنها گیرندگان وام‌های مستقیم، بلکه واردکنندگان و صادرکنندگانی که از تسهیلات بانکی استفاده کرده و به «تعهدات خود عمل ننموده‌اند» مشمول مقررات مذکور می‌باشند. هرچند که در سال ۱۳۹۲ سقف حداقل دو میلیارد ریال به‌عنوان حداقل بدهی برای امکان ممنوع‌الخروجی از سوی رئیس بانک مرکزی اعلام شده است.

متن ماده‌واحده به نحوی تنظیم شده که به‌طور قطع، شامل بدهکاران، واردکنندگان و صادرکنندگان قبل از لازم‌الاجرا شدن آن می‌شود؛ زیرا در سراسر لایحه قانونی از افعال گذشته (ماضی) استفاده شده است. با این حال، اجرای مقرره مذکور، نسبت به بدهکارانِ پس از تصویب آن، موجب شده که هرگز این پرسش که چرا باید قانونی که به گذشته نظر دارد، در زمان حال و آینده نیز اجرا شود، مطرح نگردد.این وضعیت که یک قانون، خارج از محدوده زمانی مقرر برای آن اجرا شود، به شدت قابل انتقاد و در واقع، غیرقانونی است. راه‌حل مشکل، تصویب قانونی صریح یا حداقل تمدید مدت اجرای لایحه قانونی ۱۳۵۹ به وسیله قانون‌گذار (مجلس شورای اسلامی) بوده و می‌باشد که تاکنون اقدامی در این خصوص صورت نگرفته است.به‌رغم مهم بودن آنچه لایحه قانونی ممنوعیت خروج بدهکاران بانک‌ها به آن می‌پردازد، مفاد آن بسیار مختصر و در مواردی بدون دلیل سختگیرانه است. همین امر موجب شده که نهادها و اشخاصی برای تفسیر قلمرو شمول لایحه قانونی مذکور یا محدود کردن قلمرو اجرایی آن وارد عمل شوند.

بنابر آنچه از نظریه شماره ۲۸۰۹ اداره حقوقی استنباط می‌شود، قید «به تعهدات خود عمل ننموده‌اند» در ماده‌واحده نه تنها شامل قسمت اخیر ماده مذکور یعنی واردکنندگان و صادرکنندگان است، بلکه «اشخاصی را که به بانک‌های کشور بدهکار» هستند نیز شامل می‌شود؛ بنابراین اگر بدهکار یا واردکننده یا صادرکننده‌ای به تعهدات خود در برابر بانک‌های کشور عمل کرده باشد، مشمول ممنوع‌الخروجی مقرر در ماده‌واحده نخواهد بود.

در ماده‌ واحده معیار «عمل نکردن به تعهدات» مشخص نشده است. برای مثال، هر گاه بدهکار، ثابت کند که موعد پرداخت دین وی به بانک فرا نرسیده یا وثیقه سپرده شده از ناحیه وی برای ایفای تعهدات او در برابر بانک کفایت می‌کند، آیا از مشمول ممنوعیت ماده‌واحده خارج است یا خیر؟در پاسخ به فرض اول، باید قبول کرد که هرگاه زمان ایفای تعهد در برابر بانک فرانرسیده باشد؛ یعنی دین قابل مطالبه‌ای ایجاد نشده و در نتیجه نمی‌توان ممنوع‌الخروجی مدنظر در لایحه قانونی را درخواست کرد. بدیهی است که اگر شخصی به بانک‌های مختلف بدهکار باشد و موعد پرداخت برخی از دیون وی فرارسیده باشد، دستور ممنوع‌الخروجی وی به درخواست یک بانک، به‌طور قهری در سایر دیون وی نیز موثر خواهد بود. به عبارت دیگر، ممنوع‌الخروجی ذاتا حکمی مطلق و غیر قابل تجزیه می‌باشد. در عین حال، تحصیل ممنوع‌الخروجی شخص معین توسط بانک خاص، مانع از درخواست چنین محدودیتی از سوی بانک‌های بستانکار دیگر نمی‌شود.در مورد آن دسته از بدهکاران بانکی که سررسید دیون آنها فرا نرسیده، ممکن است استدلال شود که درخواست ممنوع‌الخروجی چنین اشخاصی مبنای منطقی دارد؛ زیرا شخصی که به نظام بانکی میلیاردها تومان بدهکار است، امکان دارد که قبل از سررسید از کشور خارج شده و هرگز مراجعت نکند. به همین دلیل و به دلیل تجربه ناخوشایندی که در عمل وجود دارد، در نظریه شماره ۲۸۰۹ اداره حقوقی، تشخیص بانک مرکزی در مورد ممنوع‌الخروجی ملاک عمل قرار گرفته و اینکه سررسید بدهی فرارسیده یا خیر، موثر در مقام محسوب نشده است.به هر حال، هرگاه فلسفه لایحه قانونی ۱۳۵۹، پیشگیری از خروج بدهکاران بانکی از کشور باشد، این امر به‌طور قطع در مورد بدهی‌هایی که سررسید آنها فرا نرسیده نیز صدق می‌کند؛ در عین حال، باید قبول کرد که این مبنا در مورد دیونی که بابت آنها و حتی بیش از میزان آنها وثیقه عینی اخذ شده است، صدق نمی‌کند.